改革，還是調和？

摘要：本文回顧我國檔案保管期限劃分的演變過程，分析了檔案保管期限“兩分法”和“三分法”爭議的原目，并在此基礎上評價新頒布的文書檔案保管期限表的期限劃分方法。

關鍵詞：文書檔案保管期限表 保管期限 兩分法三分法

1 引言

檔案保管期限是根據檔案價值的大小，所確定的檔案應予保存的時間跨度。我國檔案保管期限表歷經修改，保管期限的檔次問題都是修改中關注的焦點。但我國的檔案保管期限采取兩分還是三分的問題，歷來有爭議。2006年12月新頒布的《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表規定》把保管期限表作了很大的調整，它是改革還是調和，本文作一分析。

2 保管期限演變：從一刀兩斷到兩刀三斷

檔案的保管期限一直在“一、二、一”，似乎是一種原地踏步的節奏。即原來是一刀兩斷(兩分法)。后面又改為兩刀三斷(三分法)，現在似乎又回到了一刀兩斷的軌道上去了。

1956年和1957年，中共中央辦公廳和國家檔案局先后制發了兩個系統——黨政系統機關文書檔案保管期限表。一是《黨的機關檔案材料保管期限的一般標準》：另一是《國家機關一般檔案材料保管期限參考表》。在這兩個表中，采用的是期限兩分方法，把檔案分為永久、定期兩種。如《關于國家機關一般檔案材料保管期限的暫行規定》第一條指出：“檔案材料應該分為永久保存和定期保存兩種。”但又指出：“定期保存的期限，可以定為1年、3年、5年、15年、25年等，各機關根據需要也可以適當地再分細一些。”

當然，這個時期檔案保管價值的劃分，或者說檔案鑒定工作基本上還處于積累經驗和探索階段，如曾三同志在1956年4月12日第二次全國檔案工作會議上指出，“有了保管期限這樣一個觀念，再去進行整理，就會快得多，可以把永久保存的整理得好一點，把定期保存的整理得簡單一點，或者放后一些整理。”可見第一個黨的機關檔案材料保管期限表的制訂在很大程度上是為了便于檔案整理工作的開展，

“三分法”的規定是在1964年提出來的。由于1959年之后黨、政檔案工作集中管理，原來兩個保管期限表需要合二為一，尤其重要的是許多同志在工作中感到“兩分法”存在一些問題，于是該年頒布的《機關文書檔案保管期限參考表》把檔案保管期限劃分為永久、長期和定期三種。當然這種名稱在邏輯上是存在紕漏的，但基本意思還是相當清楚的。尤其在“長期”和“定期”問題上，認為有必要劃分不同的年限，如“長期再劃分為三十年、四十年、五十年……”；定期再劃定為“五年、十年、十五年”。從六十年代開始，“三分法”就這樣取代了“兩分法”。到了1983年4月25日，國家檔案局頒布的《文書檔案保管期限表》把“三分法”明確為“永久、長期和短期”，規定長期為16年—50年左右，短期為15年以下(含15年)。該表雖在1987年又修訂過一次，但三分法的規定沒變、期限也沒變。

2006年的《關于機關文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規定》回到了一刀兩斷的狀態上了，規定檔案保管分為永久保管與定期保管兩類，其中定期保管的期限又分為30年、10年兩個檔次，較1983、1987年兩表而言，有了具體保管年份，比1964年的期限表，更明確了具體的年份，而不是一種原則的或者建議性的思想。因而，2006年的文書檔案保管期限檔次，看上去既像兩分法，同時又像三分法，這種期限法和標年法的結合，調和原來兩分法和三分法的爭議。因而，兩分與三分的持論者，都似乎能在新規定的期限中找到滿意的理由，但同時也可能都找不到滿意的理由。

3 兩分為佳?——談一刀兩斷持論者的理由

四川省檔案部門對如何改革檔案保管期限表，在1992、1993年就展開了大討論，中心問題就是如何“消重”和檔案保管期限變革問題，這場討論繼爾引發了全國性的大討論。由于當時檔案保管期限已經三分檔次，所以討論檔案保管期限的中心問題都是如何由三分改為兩分的問題。當時筆者曾經作過一些統計，贊同實施兩分法的占絕對多數。為此筆者還專門寫過評論性文章。

兩分法對三分法的討伐既有“以其之矛”式的理由，又有“攻其之盾”式的根據。因而，其要求從“兩刀三斷”轉變到“一刀兩斷”的呼聲，持續了十幾年。

3．1 兩分法持論者看三分法的缺陷。兩分法持論者在二十世紀90年代初就對三分法存在的問題進行了分析，認為三分法給實際工作造成了很大的困難。其缺陷歸納起來，主要有以下方面：

第一，“永”、“長”、“短”三個檔次的劃分標準籠統、模糊，界線不明確，1987年的期限表63項中就有27項款用“重要”、“一般”兩個概念來區分三個檔次之間的界限，實際上很難掌握，在具體劃分期限時難免憑感覺、反復折騰、琢磨不定。檔案部門在鑒定時為保險起見，往往“拔高”檔案價值，“短期”升為“長期”，“長期”升為“永久”的現象比較普遍，致使大批不該進館的檔案涌進館內，嚴重削弱了館藏質量。

第二，“長期”檔次給實際工作帶來不便。首先，它導致檔案館進館范圍不一致。按照《檔案館工作通則》的規定，省以上檔案館只接收“永久”檔案，而省以下檔案館既要接收“永久”檔案，又要接收“長期”檔案，這使全國上下進館范圍不一致，給今后規范化、標準化工作帶來不便：其次，“長期”檔案到期后的鑒定工作將使檔案館陷入困境。不難想象，檔案館單憑自身力量無法對數量龐大的“長期”檔案一一鑒定，“長期”檔案的陸續進館，實際上成了檔案館永久的包袱。即使對“長期”檔案進行鑒定，也必然帶來檔號、檢索工具的變更，重新編目、倒架等難題。這些繁重的工作任務周而復始，使檔案館不堪重負。

第三，“永、長、短”三檔次不便于系統利用。按照《機關檔案工作業務建設規范》的要求，不同保管期限的檔案要分級存放、分別編目。“三檔次”的劃分方法必然將密不可分的材料分散在三種不同的期限中，既割裂了相關文件的有機聯系，不便于系統利用，又加重了檔案館提供利用工作的負擔。

第四，現行保管期限表不適合作為檔案館挑選進館檔案的依據。保管期限表僅從全宗的角度出發，規定文件保管期限，既沒有考慮全宗問的等級差異及其相應檔案之間的價值差異，也沒有考慮檔案進館后館藏優化問題。因此，不可避免造成大量重復的、價值不大的檔案涌進檔案館。

針對上述問題，他們認為，將機關現行檔案分為“永久”、“定期”或者分為“進館”和“不進館”兩部分，并按照科學原則確定兩大部分的范圍，凡值得永久保存的檔案為進館部分，其余不進館部分由機關自存。

3．2 兩分法被詮釋的優越性。兩分法持論者認為兩分法具有以下優點，

第一，有利于提高鑒定工作的準確性和優化館藏，永久與定期，或者進館與不進館，兩分法標準清楚，范圍明確，易于掌握，可避免“三檔次”模棱兩可、易造成混亂的弊病，在相當程度上提高了鑒定的準確性、可操作性。機關按照進館檔案范圍的規定，精選進館檔案，避免了重復的、無保存價值的、無需進館保存的檔案進館，“用最起碼數量的檔案文件保存最大限度的信息”，優化了館藏，有助于盡快改變館藏臃腫龐雜的現象，使檔案館真正成為“永久保管檔案的基地”。

第二，有利于提高檔案科學管理水平，促進檔案館工作的全面發展，將機關檔案文件劃分為兩部分，機關在立卷歸檔時便可直接確定檔案去向，或進館或自存，并保證進館檔案的高質量和規范化管理，同時使檔案館的基礎工作一步到位，不必再對進館檔案反復加工、整理，也不必負擔大量到期檔案的鑒定工作。這就使檔案館甩掉了沉重的“包袱”，減少了重復勞動，節省了有限的存貯空間及人、財、物資源，有利于提高工作效益。檔案館因此能夠集中更多力量和經費加強對重點檔案的保管保護，加強檔案的標準化、現代化管理和檔案信息資源的開發利用，逐步改變檔案管理的落后、封閉面貌。

第三，有利于提高機關檔案工作效率，促進機關檔案工作的發展。實行“三檔次”劃分法，機關尤其是地縣級機關的大部分檔案已移交進館，這在一定程度上制約了機關檔案工作的發展：實行“兩分法”將簡化檔案保管期限檔次，相應地簡化了檔案室的檔案分類、組卷、編目工作程序。這一方面有利于提高機關檔案工作的效率：另一方面又使機關檔案室自存相當數量的檔案，成為名副其實的機關檔案信息中心，既方便機關工作的查考利用，又易引起領導重視，從人、財、物等方面為機關檔案室的發展提供更多有利條件，促進機關檔案工作的發展。

4 堅持兩刀三斷的理由——對三分法的艱難維護

從上世紀90年代以來，兩分法甚囂塵上，三分法似乎是千夫所指，但歷經10余年，三分法并未“無疾而終”，這說明三分法并未真正沒落，兩分法也并非完全是眾望所歸。筆者在近年來調查中就這一問題請教實際工作部門的同行，結果發現跟討論中兩分法的縱情激昂相比，實際部門的同行，并不完全認為三分法失去生命力。

在理論探討中，有些同行也繼續贊成三分法，認為三分法具有以下優越性：

其一，經過多年檔案工作實踐，“三分法”已為廣大檔案工作者所遵循。1987年底，國家檔案局又對機關檔案保管期限進行了修訂，再次規定文書檔案的保管期限為永久、長期和短期三種，對基建、環保、訴訟等檔案的保管期限也相繼做了“三分”規定，并規定了三種保管期限的具體時限，對于這種通行的“三分法”在沒有確鑿的理由說明它有悖于檔案工作的理論和實踐或者比不上其他方法優越的情況下，不能輕易改變。

其二，“三分法”及其具體時限的規定符合檔案工作實際，三種保管期限的劃分不僅明確了檔案的價值層次，便于保管和利用，而且還為將來鑒定檔案奠定了基礎，如一般人員調配、調資、表彰、獎懲材料按長期保存，期限上限為50年，在這期間對每個有關人員的作用是直接的和重要的。50年以后，有關人員都已退休或死亡，且50年內還會繼續產生同類的檔案材料，所以這部分保存期滿的檔案就沒有必要繼續保存了。同時，“三分法”也為有些檔案保存期限的進一步細分留有余地。如會計檔案又分為永久、25年、15年、5年等幾種期限，它們都能夠在三種保管期限內找到對應的位置，從理論上可以自然銜接， 其三，按“三分法”組卷有利于進館后的檔案鑒定銷毀工作。《檔案館工作通則》規定，縣級檔案館接收永久和長期保存的檔案，進館后繼續保存一段時間，長期卷保存期滿，經鑒定登記即可剔出做待銷毀處理。因檔案分期組卷，處理起來非常方便，這就避免了混期合卷造成的拆調卷之苦或保存期滿的材料隨永久檔案繼續保存之累。

其四，有利于在組織進館時采取避免館藏檔案過量重復的措施。對進館后與其他全宗形成重復的長期卷，如人事、勞資方面的卷，檔案館只接收人事、勞動部門包容各單位相同內容的案卷就可以了。其他單位相應卷繼續留在檔案室按原定期限保存，既避免了館內檔案過量重復，又方便了基層單位的提供利用工作。

不過，總體說來，作為實際工作中長期運用的三分法，其可操作性的理論維護之聲較之于兩分法的提倡之聲，要明顯弱得多，而且顯得底氣不足。十幾年來，三分法被置于任人批評的地位，情形也甚為尷尬，對它的維護似乎有一種維護傳統方法、保護落后觀念的味道。

5 保管期限應該更細化

盡管檔案保管期限表在我國一變再變，然而標準制定的進展，跟目前理論界研究與討論的觀點還存在著比較大的差距。我國保管期限變化總趨勢表明，保管期限是向明確化、細致化方向發展的，但這種發展比較緩慢，顯然不能令人滿意。從50年代起，我們的鑒定工作就一直困惑于保管期限應該是彈性好還是機械好這兩難境地，這導致了我們在制定保管期限表時的一刀兩斷與兩刀三斷上的搖擺。2006年新規定的檔案保管期限，在表面上調和了兩分法與三分法的矛盾，但顯然在期限檔次上，沒有任何改進之處。而且細細分析起來，兩分法與三分法持論者都可能找不到滿意的理由。目前定期的檔次太少，只有30年和10年兩檔，且跟以往的長時間操作使用的期限檔次不對應，改變永久保管的起點。依筆者看來，很難相信這是一個吸取國外經驗和最新研究成果的法規，

從筆者之見，保管期限應該力求機械性、細致化，向標時法靠攏。因而，十分贊同“三分法比兩分法實用，標時法比三分法明了”的觀點，

“標時法”，就是根據檔案的價值大小，具體給檔案標明保管年份，如1、3、5、10、15、20、25、30、40、50年等具體年份。采取標時法的前提，就是改革檔案保管期限的劃分檔次，改期限為年份。這一做法在歐美許多國家已經有多年的經驗，西方國家檔案保管期限表的條款不下百條，而保管期限檔次則有十多個以上。如美國北卡羅來納州檔案館的“縣文件管理手冊”里，僅“文件保管期限一覽表”就有60頁之多，文件期限有1、2、3、4、5、10、25年直至永久之分，劃分非常具體。美國《猶他州文件保管期限通用表》的內容則更為詳盡，文件分為16類，共269個項目，非永久的文件保管期限從1、2、3、6月到1、2、3、4、5、6、7、10、12、15、20、65、75年不等，或者保管到該機構停止活動，或者保管到該機構管理工作不再需要為止。

在改革我國檔案保管期限上，鄧紹興教授曾主張我國走劃限與標時法相結合之路，并指出其具有諸多優越性，筆者認為這種建議現在依然十分中肯。當然，文書檔案的保管期限也不能過于具體，美國文件保管期限有些具體到月，就失之繁瑣。但是在保管年份上，還是需要多重年份的。筆者以為，我國檔案保管期限在定期中，宜設3年、5年、10年、20年、30年、50年等檔次。細化檔次，實現標時法，作多重年份規定，有助于促進實際工作部門加快期滿審查，進而加快對檔案的甄別和銷毀，及時消滅無價值的文件和失去繼續保存價值的文件，達到吐故納新、新陳代謝、優化館(室)藏檔案的目的。