日本農業保險發展的成功經驗與啟示

日本的農業保險被認為是世界農業保險的“成功經驗”。日本發展農業保險的主要經驗有：強有力的立法保障、財政的大力支持、一定的強制性、先進的農險統計系統和政府的再保險支持，這些成功經驗對我國有重要的啟示意義。

日本農業以分散的、個體農戶小規模經營為基礎，受自然災害影響大，農業保險在穩定農業經營、保持和提高農業生產能力、防止農業災害損失和穩定區域經濟方面發揮了重要作用。我國的農業生產情況與日本有較強的相似性，文化傳統也相近。研究日本農業保險的成功之處，對我國發展農業保險可能更有借鑒意義。

日本農業保險發展概況

簡要歷程

日本早在18世紀的幕府時期就引進中國明朝的“設倉”、“廣惠倉”制度，建立政府的倉儲后備，進行公共救濟。但日本通過立法建立農業保險制度則是在20世紀20年代以后。1929年頒布了《家畜保險法》，第一部《農業保險法》(第68 號法)于1938 年4 月獲得議會通過并頒布，1939 年正式實施農業保險計劃。二次大戰和日本農業土地改革后，根據1947年12月頒布的《農業損失補償法》，重新組織農作物保險計劃并實施。為了提高農業保險運作效率，更好地調動農戶參保積極性，20 世紀70 年代以后日本政府對農業保險項目做了多次修改。1971 年修改了單位面積保額計算方法，使保額與各個地塊的生產率相聯系，同時把被保險農作物的最高保額提高到整個農場正常產量的72%，并不斷增加新的被保農作物項目。1972 年開展了水果保險計劃。1979年開始實施旱田作物保險及園藝保險。1985年又修改了農作物保險等制度，放寬了水稻保險的當然加入基準，引進對肉牛的小牛保險，引進除病蟲害事故以外的園藝設施保險方式等。2003年對農作物保險等制度做了進一步修改，擴大農戶對農作物保險的承保方式的選擇范圍。

制度結構

日本農業保險通過保險合作社（簡稱合作社）、農業保險組合聯合會、政府三級組織進行風險分散。這些機構間相互配合，相互協作，構成了一個有機的組織體系。

農業保險的主要內容（以農作物保險為例）

日本農業保險事業包括以每年產量損失為對象的產量保險和以資產為對象的資產保險。下面以農作物保險為例介紹產量保險業務。

1．保險標的：水稻、陸稻、麥類

2．保險事故：由臺風洪水災害、旱災、凍災、雪災以及其它氣候因素造成的災害、火災、病蟲害及鳥獸造成的災害，使農作物減產。

3．承保方式：

承保方式有兩種：即以每塊耕地的損害為對象的保險方式和以每個農戶的損害為保險對象的方式。每種承保方式在保險金額、保險費、受災后的保險賠償金方面各異。

4．保險責任期間：

水稻的保險責任期間從插秧期（直播的情況下指發芽期）到收獲為止的期間；陸稻、麥類的保險責任期間從發芽期（移栽的情況下是指移栽期）到收獲為止的期間。

5．保險金額：

（1）不同的承保方式根據以下方式設定保險金額：

田塊承保方式：單位產品（公斤）的保險金額×耕地的基準產量的70％。

半抵承保方式：單位產品（公斤）的保險金額×農戶的基準產量的80％。

全抵承保方式：單位產品（公斤）的保險金額×農戶的基準產量的90％。

災害收入保險方式及質量保險方式：基準產值×40-60％ㄑ保險金額ㄑ基準產值×90％。

（2）保險金的賠償額：

田塊承保方式、半抵承保方式和全抵承保方式的保險金的賠償額＝單位產品的保險金額×保險的減產量。

災害收入保險方式及質量保險方式的保險金的賠償額 ＝ 單位產品的基準產值×90％－單位農戶實際產值。

6．保險費率：

農林水產省大臣以過去一定年間（原則20年間）的受災為基礎制定基準保險費率，合作社等在不低于這個基準保險費率的范圍內設定保險費率。保險費率是由各個合作社等設定，但是合作社等也可以根據本地區和農戶的受災率情況設定不同危險階段的保險費率?；鶞时ｋU費率一般每3年修改一次。

7．保險費和國庫負擔：

保險費金額=保險金額×保險費率。

國庫承擔水稻和陸稻保險費的50％；國庫對麥類承擔的保險費按照“超過累進”的方式承擔（全國平均54％），如表3：

表1：麥類保險費率和國庫負擔比率

基準保險費率的區分 國庫負擔比率

3％以下 50％

超過3％的部分 55％

8.災害評價：

當保險事故發生時，農戶向合作社等提出損害通知；接到損害通知的合作社等整理受災情況后，向聯合會報告；如果受災情況是超過一定規模的嚴重災害時，聯合會向農林水產省報告，接受損害程度認定，災害在一定規模以下時，聯合會自己可以進行損害程度的認定；無論哪種情況，聯合會都要向合作社等進行損害程度的最終認定通知；收到最終認定通知的合作社等，以認定為基礎向農戶支付保險賠償。

日本發展農業保險的基本經驗

日本農業保險在半個多世紀探索中積累了豐富的經驗，這些經驗告訴我們，只要能把握農業保險內在規律性，克服各種困難，可以實現業務的可持續發展。日本發展農業保險的經驗主要有：

強有力的立法保障

農業保險作為一種農業發展和保護制度，對相關法律法規的依賴程度是很強的，所以其立法意義遠超出一般的商業規范性法律制度。日本政府歷來重視農業保險法律建設，早在1929年就制定了《牲畜保險法》，1938年又制定了《農業保險法》，1947年頒布了《農業災害補償法》，之后根據農業發展的需要，于1957年、1963年、1966年、1972年、1978年、1985年和2003年對農業保險法律制度進行了多次修改，從而為日本農業保險的持續發展提供了強有力的制度保障。

財政支持是農業保險可持續發展的重要保障

從國際上看，凡是農業保險搞得較好的國家，政府對農業保險都給予多方面的支持，如實行免稅政策，對保費給予一定比例的補貼，政府出面制定和實施農業保險計劃等。日本也不例外。日本在1929年出臺《牲畜保險法》后的近20年的時間里，政府沒有具體的支持行動，所以農業保險并沒有發展起來。直到1947年頒布了《農業災害補償法》之后，政府對若干關系國計民生的種養兩業實行強制保險，并進行大規模的財政補貼之后，農業保險才被啟動并發展起來。日本政府對農戶提供保險費補助，且保險費率越高國庫補貼就越多。政府還對開展農業保險的團體提供事務費補助（任意保險事業除外），并向共濟組合聯合會提供再保險業務。

表2：保險費國庫負擔比例

業務 負擔比例

農作物共濟 水稻、陸稻：50％

麥類：采取超過累進方

式，基準保險費率的3％

之內部分，國庫負擔50％；

超出基準保險費率的3％

以上的部分，國庫負擔55％。

家畜保險 50％（但是豬為40％）

果樹保險 50％

旱田作物保險 55％（桑蠶為50％）

園藝設施保險 50％

一定程度的強制性

日本政府規定，在農作物保險中，達到一定經營規模的農戶要強制加入，這種辦法被稱為當然加入制。當然加入是指每種保險品種的耕作面積，在下表所規定的范圍內的，而且超過都道府縣規定的面積以上的農戶，就必須加入保險。具體情況如表5所示：

表3：

適用地區 保險目的品種 范圍

都府縣 水稻 2-4畝

陸稻、麥類 1-3畝

北海道 水稻、陸稻 3-10畝

麥類 4-10畝

注：這里的“畝”是指1000平方米，即大畝。

先進的農險統計系統

保險金額計算和保險費率厘定是農業保險中公認的技術操作難度最大的兩個問題，如認定不當將直接降低農業保險運作效率。目前日本已形成了比較完善的農險統計系統，積累了不同風險區長期適用的損失統計資料，采用了先進的保險統計方法，為保額、補貼額的確定、費率的厘定提供了科學依據。日本農牧漁部統計局每年要按照不同的府，對每一種可保農作物進行收獲量的抽樣調查，以每個區可保農作物平均收獲量確定保額，然后根據過去20 年損失資料計算出每個府的標準費率，府政府再把所轄全部耕地劃分為若干同類風險區，每個風險區的標準費以府的標準費率制定。

政府對農業保險提供再保險支持

農業保險的保險人，把千千萬萬家農戶轉嫁來的農業風險責任集合于一身，按照大數法則原理和保險經營規律，必須通過再保險方式，在更大范圍內分散風險，分攤損失，在農業風險頻繁發生的情況下，農業再保險顯得更為重要。日本政府對農作物保險、家畜保險、果樹保險、旱田作物及園藝設施保險實施了再保險。

日本經驗對發展我國農業保險的啟示

與日本情況相似，我國也是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、發生頻率高、分布地域廣、造成損失大， 制約著我國農業的可持續發展，所以亟需大力發展農業保險。日本在發展農業保險方面的成功經驗與做法值得我國借鑒。

推進農業保險立法

我國現行的《保險法》是一部商業保險法，主要是規范和保障商業性保險公司的經營行為，而農業保險中大部分具有政策性。由于無法可依，農業保險中的許多領域都存在法律真空。政府在農業保險中的主導地位不明確，即便政府積極參與和推動，也缺乏法律依據。國家對農業保險的立法勢在必行，應通過立法明確農業保險促進農業發展、支持農村穩定、保障農民生活的社會管理屬性，明確政府在農業保險中的主導作用。從國內各個省、區、市開展的多種農業保險試點情況來看，各個地方之間差異很大，目前國家立法條件尚不成熟。建議：先由試點地區政府、保險監管部門和農業保險公司根據轄區內的農業保險經營模式，制定相應的農業保險地方性法規。根據地方性法規試點情況，國務院制定農業保險條例，待條件成熟后，再制定農業保險法。在立法過程中，保監會、農業部、財政部、國務院扶貧辦、民政部應主動加強政策、資金的協調與溝通。

從長遠看，我國還應借鑒日美等國的經驗，適時考慮設立農業風險管理局或農業保險局等專門的農業保險管理或協調機構，統籌對全國農業保險的發展。因為農業風險的管理涉及財政、金融、農業、氣象等多種領域，組建農業風險管理局，可以避免出現因各自為政、分割管理、資源分散配置而導致高投入、低效率的局面。要通過立法明確各級政府在農業保險工作中的職能與作用，確立國家的投入和政策保護措施，如稅收優惠、保費補貼等，明確規范農業保險的經營主體、參與主體、受益主體的權利和義務關系。

加大財政補貼力度

財政補貼是發展農業保險的重要保障，是啟動我國農業保險的關鍵。調研中發現，雖然農民投保積極性較高，但實際投保能力還遠遠不夠。在已經進行的試點中，地區財政給予了一定數量的補貼，但額度較小，只能在小范圍內試辦。距離農業保險大保面、夠規模的要求還有較大差距。借鑒日本經驗，從我國財力出發，財政補貼還應堅持基本保障的原則，保險標的應主要選擇關系國計民生的種植業和養殖業，并主要實行保費補貼。保費補貼可由中央和地方財政根據各地農業風險狀況和農業經濟發展水平，從財政資金中各劃出一定比例份額用于投保農戶的保費補貼。政府和有關方面給予投保農戶的保費補貼可因險種、地區而異，對于生產力低下，保險費占農民收入的比重較大的地區，應增加其保費補貼。在保費補貼試點的基礎上，再逐步擴大到經營管理費補貼。

實行強制保險與自愿保險相結合

農業保險的效率與參與率的高低有很大的關系，參與率越高，農戶需支付的保費就可能比較低，政府的出資也可保持在合理水平。政府給予保費補貼的辦法對于提高參保率并不能起到有效的作用，因為如果完全實行自愿保險，農業保險市場的逆向選擇會非常嚴重，參與率難以提高，會出現低參與率與高保費之間的惡性循環，農業保險市場萎縮和政府財政負擔過重的惡果將難以避免。所以，包括日本在內的國外農業保險經驗表明，單靠自愿保險是不能吸收足夠大量的農戶來投保的，必須實行“強制保險與自愿保險相結合”。美國1996年將農業保險和其它救災政策和優惠金融政策捆綁在一起，不買農作物大災保險就不能獲得其它優惠政策，將實行了幾十年的自愿農作物保險變成了有條件的強制保險。借鑒日美經驗，我國發展農業保險也要根據業務險種承保對象、承保風險和承保責任的不同，分別采取法定強制和自愿保險的形式。我國可以首先對一些關系國計民生的大宗農產品，如水稻、小麥、大豆、玉米等糧食作物采取強制保險政策。

建立農業再保險機制

由于農業保險的風險大，區域性強，一旦發生災害可能會在短時間內給幾個縣甚至幾個省的保險對象同時造成巨大損失，所以，農業保險的風險分散十分重要。日本等國在開展農業保險時都建立有效的農業風險分散機制，通過再保險或者農業風險基金等形式來分散農業保險經營者的風險，這也是農業保險制度的重要內容。目前，國內對農業保險的再保險還沒有相應的政策、措施，包括中國再保險集團公司等商業再保險機構對農業保險的再保險問題非常謹慎。涉農再保險比較困難，購買商業再保險成本非常高，這也是各地在保險試點中遇到的一個普遍性問題。在國家還沒有建立巨災基金，各保險機構實力又不足以獨自承擔風險的條件下，再保險問題嚴重制約了農業保險的發展。建議：一是由國家財政投資成立中國農業再保險公司，承擔國家農業再保險的職能，分散農業保險分出人的風險。二是國家通過政策鼓勵中國再保險集團公司為各家從事農業保險的機構分散風險。三是各保險主體也要探尋與國際再保險企業的合作，將農業風險向更大范圍內分散。

（作者單位：國務院發展研究中心）