一份談判提案的誕生

文/Shishir Priyadarshi

譯/趙妍潔校/劉健男

農業是WTO多哈回合談判中的一個關鍵議題，其重要程度足以影響談判、協議以及部長級會議的結果，而且這種狀況可能將持續一段時間。

農業在印度經濟中具有重要地位

農業是WTO多哈回合談判中的一個關鍵議題，其重要程度足以影響談判、協議以及部長級會議的結果，而且這種狀況可能將持續一段時間。在印度，這個問題的敏感程度不亞于它的重要性。為充分理解這種敏感性，包括印度為何強調自給自足，就必須了解這個國家在20世紀50年代及60年代遭遇的糧食極度短缺。直到“綠色革命”的成功才幫助印度克服了其對食物援助的依賴。通過以下幾方面的統計數據，可以進一步說明印度農業部門的重要性和敏感性。

農業在國民生產總值中的比重高達24%；

國家人口的69%左右，即有超過7億人的生計都依賴于農村經濟。

這些限制性因素顯示，為什么在WTO中農業對印度是如此重要，并且在確定印度的農業提案時，這些因素可能都被考慮在內。此外，以農田為基礎的印度農民有自己的政治主張，并且有能力證明那些政治“權威”是錯誤的。農業的決策過程因農村人口掌握的這種權力而變得更為敏感，因此包含更多的政治色彩。

印度國內農業政策協調機制

中央政府

在印度中央政府層面，農業談判的主要參與者有商業工業部、農業部及外交部。商業工業部被授權處理所有WTO相關事務，包括處理所有關于“國際貿易和商業政策的事務，包括關稅及非關稅壁壘”，大多數問題的最終決策及談判立場基本由貿易政策司確定。

另一方面，農業部是處理所有與農業相關事務的關鍵部門，毫無疑問，國際貿易談判是商業工業部的職責范圍。但農業部認為，當貿易談判涉及到農業時，農業部應當是主角。在和農業有關的問題上，商業工業部盡量避免在得到農業部的明確認可前敲定立場。

地方政府

地方政府在烏拉圭回合談判中并未被當作一個重要的相關利益方，而且在談判前期的磋商中，他們也僅得到了最小限度的參與機會。這令人驚奇，但同時，在地區以及地區的政府機構中，對于WTO相關問題的了解都是很膚淺的。他們的立場更多取決于政治因素而不是建議可能帶來的影響。薩勃拉曼尼亞說，“在大多的地區中，WTO及其規則被視作一個對地方政府沒有直接影響的遙遠的組織，十分神秘。”

產業界

印度有兩個主要的產業協會。第一，印度工業聯合會（CII），這是個非政府性質、由產業界領導及管理的組織。在向政府傳遞產業的觀點和關注方面，它正發揮著越來越積極的作用。第二個產業協會，印度工商業聯盟（FICCI）于1927年建立。據聯盟WTO業務負責人Manab Majumdar稱，印度工商業聯盟一直處在“組織商業界、學術界、政策制定者及外國專家的代表，來分析重大事件的沖擊，并對問題解決提出反應”的前沿。

在烏拉圭回合談判中，這些組織并未被征詢意見。如今，形勢已經發生了戲劇性的變化，這些協會不僅經常得到政府的咨詢，并且在貿易事務上得以對政府提供重要建議。

學術機構及智囊團

烏拉圭回合期間，學術機構及智囊團在協商中沒有起到任何重要作用。烏拉圭回合后，他們的參與程度大大提高，雖然由于他們無法獲得所需的第一手資料進行有意義的研究，使他們在一定程度上仍處邊緣地位。有時，他們還缺乏現代多邊進程所需要的對產業部門的了解，這在世界范圍的學術機構中并非罕見。盡管如此，很多學術機構及智囊團在農業提案的起草過程中還是被咨詢。一位前農業部官員指出，這些研究部門“提供了有價值的意見，特別是在微觀水平上對農業自由化沖擊的分析，這些都被采納并作為提案內容”。

民間團體

或許和其他國家一樣，印度的民間團體在某種程度上是極端的異類。對某一問題的所有論點，總可以找到一些積極捍衛或反對的團體。這并非是輕視他們對全面爭論所做出的貢獻，而是一個被廣為接受的事實。大多數政府愈發認識到，和民間團體的磋商是非常重要的。根據他們的觀點，印度農業不簡單是由貿易驅使；因而他們的唯一目的就是，確保農民的生計得到保護。

印度農業所面臨的挑戰和結果

在得出結果（最終談判方案）過程中，或許最重要的挑戰就是，有一個能將不同相關利益方的立場納入考慮的程序，來確保一個兼容的方案。該程序有以下不同階段：關鍵議題的最初確定；與非政府的相關利益方的磋商，包括產業協會；開始起草方案；舉行地區性及部際磋商；得到內閣最終批準。

確定關鍵議題

作為確定需要在農業談判中進行討論的主要議題的第一步，商業工業部和農業部要求“國家應用經濟研究委員會”（NCAER）和“印度對外貿易研究所”（IIFT）對執行《農業協議》的經驗進行研究，并對印度農業所面臨的關鍵問題提出合理建議。有趣的是，這些機構對印度農業基本情況的擔心并不相同。例如，“國家應用經濟研究委員會”（NCAER）的Anil Sharma博士感到“印度農業非常具有競爭力，印度政府應在談判中采取更具進攻性的立場”。另一方面，“印度對外貿易研究所”（IIFT）出于保護農業部門的需要，采取了更為保守的方式并且與農業部的立場十分接近。這些政府部門還聯絡了很多著名的農業科學家。在這個互動中，出現了一些很有用的建議。例如，印度最有名的農業經濟學家之一，M.S.Swaminathan提出建議，“印度應推動建立‘生計箱’，這樣國家在農村發展和緩解貧困方面的所有關注都會被顯示出來”。雖然印度的最終方案采用的是“糧食安全箱”而非“生計箱”，但這個概念看來已被采納。

與產業界的磋商

印度的產業界代表看起來已參與了整個磋商過程。印度工商業聯盟（FICCI）組織了一支隊伍，主要任務就是給政府提供農業問題的建議。然而，一些相關利益方批評產業協會，說他們在政策問題上趨向于接受和政府相似的立場，卻很少批評政府。但印度工業聯合會（CII）和印度工商業聯盟（FICCI）的代表都不同意這種說法。斯里尼瓦桑說，“對于批評政府，我們并不猶豫，雖然這樣的觀點更多地出現在私下場合而非公開反駁。”

部際協調

雖然商業工業部和農業部這兩個關鍵部門在談判工作中看起來較為獨立，他們還是確保了對方的參與和知情。隨后，兩個部門的互動越來越多，以致實際上是聯合提出談判方案。但要達成最終一致的立場也不是一件容易的事情。兩個部門的官員都承認，他們在關鍵問題上的看法有時有嚴重的分歧。一位曾深入參與起草方案的專家說，“這兩個部門就像凸透鏡的兩邊；彼此間無法回避的關系就像鏡子的邊緣，而在關鍵問題上的不同觀點則可以被描述為鏡子中間的凸起部分。”

地方政府間的協調

中央政府在WTO農業問題上進行了廣泛的磋商。商業工業部在2000年6月到7月的新聞月報中提及，“印度在準備農業談判立場的過程中，除了國家政府層面的磋商外，在各個地區還有地方政府間的磋商。從而引起對該議題更多的關注，并得到更多的意見和建議，有助于國內在印度立場上達成共識。”然而，一些人仍然認為這些磋商只是形式化的東西，而不會帶來實質性改變。

最終提案的形成

所有這些會議和磋商都對印度提案的最終成形起到了關鍵的作用。關于印度在日內瓦的WTO代表團的參與，一位官員說，代表團總是參與其中并提供有用的反饋，特別是可能或潛在的盟友對提案不同內容的反應。2001年1月初，最終草案提交到了內閣。但不可能查閱內閣會議的紀錄檔案（所有這些檔案都是秘密的）。參加過會議的官員們指出，因為大多數部門都在之前商量過，所以實際上內閣在審查時不會有什么改變。提案一旦被內閣批準，就將送到日內瓦。

密集磋商的最后結果是，形成了印度2001年1月提交到農業特會的談判方案。作為一個詳細的提案，它反映了大家關注的問題，和對解決磋商中出現的問題的嘗試。農業談判中的三個支柱都涵蓋其中。提案始于糧食安全的詳細建議，設立一個“糧食安全箱”，包括所有特殊和差別待遇的靈活性。在其他部分，明確要求充分削減發達國家的關稅，包括關稅高峰；而尋求靈活性，不削減自身關于糧食安全的農作物的關稅。也很明確地提出發達國家扭曲貿易的國內支持先削減和發展中國家關稅減免之間的聯系。它還要求徹底消除所有形式的出口補貼。同時建議，發展中國家采取的所有緩和貧困、發展農村、解決農村就業、農業多樣化的措施，都免于削減義務。

WTO在此過程中的作用

印度的農業提案是在與相關利益方充分磋商的基礎上，通過政府程序確定的。Julius Sen指出，涉及WTO問題的提案，印度的談判立場幾乎無一例外地，由商業工業部的官員們提出，經秘書委員會審查，再由相應的內閣下屬委員會批準。很明顯，機制是官僚驅動并服從于相當廣泛的國內磋商。事實是，WTO是成員驅動的國際組織，其成員對議程的提出和執行是基于明確共識。這并不是人所共知或廣為接受的事實。

很多理由都可對此給出解釋。印度駐WTO大使認為這是由于“公眾仍認為WTO是一個發達國家俱樂部，是在主要成員和全球跨國公司的要求下推動議程”。另外，前商業工業部官員表示或許還存在一些歷史原因，他說：“當印度簽署烏拉圭回合協議時，承諾的很多義務的長期含義都很不明確。隨后，當大量限制不得不被取消，專利保護更加嚴格時，就有了公眾的抗議。在此階段，很容易就把這些決定的責任歸結于WTO。”

和諧的觀點倒不是還沒有出現。印度工業聯合會（CII）總干事斯里納瓦森說，成員理解“WTO只為談判提供一個平臺，成員國決定符合自身利益的談判結果”。其他人也認為，由于WTO，很多積極的事情已經發生了轉變。

印度的經驗和教訓

想要從一個有著很多支持者的事情中概括或總結教訓不是一件容易的事情，特別是這些支持者的貢獻無論在地域還是時間上都已經大范圍的傳播開了。一些決策機制已經被制度化了，無論何時做與其他與WTO有關的決定，都會按此辦理。很明顯，和烏拉圭回合之前相比，印度的磋商機制已經有了很大的發展，在貿易政策的各種原則上的討論已向更多的聽眾開放。最近的分析表明，為最終確定農業談判方案，舉行了歷時兩年多的大范圍磋商。從商業工業部獲得的資料中看，在1999年到2001年期間，除大量非正式磋商外，還與相關利益方進行了14次正式的磋商會議。

因此可以總結，印度在WTO農業談判上的立場和政策是在跨領域和部門間磋商的基礎上獲得的，并最終被政府中盡可能高的層級采納。除商業工業部和農業部官員之外，獨立科研機構、農業大學和杰出的農業經濟學家的代表也參與其中。此外，還可以從地方政府、不同政黨的代表和民間團體那里尋求意見。因此，這顯然是政府基于對國內的關注而作出的決定。

WTO作為政府間對話的促進者，這樣一個決策程序似乎更符合它的角色和授權。WTO將其成員政府的決定以法律形勢固定下來。WTO不是一個獨立的、能以成員名義合理合法做出決策的機構，這一點盡管可能沒有進行足夠的宣傳，但也是眾所周知。它是那些獨立自主的成員政府做出決定的工具。現有分析支持這一觀點，因為在印度農業談判方案的制定過程中，包括WTO在內的外部因素顯然只起到了非常小的作用。然而WTO并非僅僅被授權促進談判，它在試圖影響國內決策這一點上仍未完全消失作用。對于WTO是一個試圖影響國內政策制定的組織，聯邦農業部長不久前接受兩次采訪時做出了最好的總結。他對《金融快報》（Financial Express）說：“讓我說得更明白些，印度不會屈服于任何壓力……我們將在不同的問題上采取實用主義的態度……在保護弱小和已處邊緣的農民的利益上，我們不會讓步”。這份聲明強調了印度國內在制定農業談判立場的責任。然而，在相隔很近的另一次采訪中，他也談到了“WTO帶來的威脅”。威脅的唯一基礎是可能仍在發揮作用的烏拉圭回合的遺產（盡管希望它消失），即WTO被委以做出這些政治上令人不安的決定。