美國對華銅版紙反補貼案解析

如果美國商務部最終裁定中國銅版紙存在補貼，那么中國將有兩個選擇，向美國上訴法院提起訴訟，或向世界貿易組織提起訴訟。

美國對華銅版紙反補貼案簡介

2006年10月31日，美國俄亥俄州造紙商NewPage公司向美國商務部（DOC）和國際貿易委員會提出申請，請求對自中國、印度尼西亞和韓國這三個國家進口的銅版紙展開反傾銷和反補貼調查。11月20日，DOC決定對原產于中國的銅版紙展開反補貼調查（同時展開反傾銷調查），調查期間為2005年1月1日至2005年12月31日。這是繼1991年對華螺母和吊扇進行調查以來，美國對中國發起的第一例反補貼調查。12月1日，DOC選取了兩家中國企業山東晨鳴紙業股份有限公司和金東紙業（江蘇）有限公司作為強制調查企業。12月4日，DOC向中國政府和兩家強制調查企業分別發放了反補貼調查問卷。12月15日，國際貿易委員會對原產于中國、印度尼西亞和韓國的銅版紙反傾銷和反補貼案作出肯定性損害初裁，認為自這三個國家進口的銅版紙對美國國內產業造成了實質損害。同日，DOC發布公告，邀請公眾在30天內就是否對中國適用反補貼法的問題提交書面評論，從而引發了各方激烈的討論。截止2007年1月15日，中國政府、中國應訴企業、美國行業協會和律師事務所等共提交了47份評論。

2007年3月30日，商務部對原產于中國的銅版紙反補貼調查作出初裁，裁定山東晨鳴紙業股份有限公司10.90%的補貼稅率、金東紙業（江蘇）有限公司20.35%的補貼稅率、其他中國公司18.16%的補貼稅率。

案爭議焦點——反補貼法是否適用于中國？

“反補貼法不適用非市場經濟國家”原則的確立

美國反補貼法最早見于《1897年關稅法》。19世紀90年代，美國國會在糖業托拉斯的敦促下對自歐洲進口的受到出口補貼的食糖征收反補貼稅，從而引發了國內外對反補貼問題的激烈討論，并最終導致《1897年關稅法》的通過。該法第5條規定：“任何國家、屬地或殖民地在任何時候對自該國家、屬地或殖民地出口的任何貨物或物品直接或間接支付或給予補助、且該貨物或貨品依本法規定是應稅貨物的，那么任何該貨物或貨品進口到美國，不論該貨物或貨品是從生產國直接進口還是其他，不論該貨物或貨品是否以從生產國出口時相同的狀態進口或已通過重新制造或其他而改變狀態，在任何情況下，不論獎勵或補助是如何支付或給予的，應在本法規定征收的關稅之外征收相當于所有該獎勵或補助凈額的附加關稅。所有該獎勵或補助的凈額應由財政部部長作出經常性的確認、裁決和公布，財政部部長可為確定上述貨物或貨品以及估定和征收此種附加關稅所必要的法規。”根據《1897年關稅法》的規定，反補貼稅的確定和征收都由美國財政部/財政部部長全面負責。隨著《1979年貿易協定法》的通過，補貼調查的主管機關才由美國財政部變為美國商務部。

美國商務部首次遇到非市場經濟國家適用反補貼稅法的問題是在1983年。1983年，除了美國紡織產業針對中國的紡織品提出反補貼調查申請，美國鋼鐵生產商還針對自波蘭和捷克斯洛伐克進口的碳鋼盤條提出反補貼調查申請。前者因申請人在商務部初裁作出前撤回申請而終止，后者則最終導致了“反補貼法不適用非市場經濟國家”原則的確立。美國商務部于1984年5月對碳鋼盤條反補貼案作出終裁，就反補貼法對非市場經濟國家的適用問題表明了自己的立場——該法不能適用于非市場經濟國家。商務部認為，反補貼法所指的補貼是任何扭曲和破壞市場秩序并導致資源配置不當、鼓勵無效率生產和減少財富的行為，但在非市場經濟體系中，價格和資源的配置是通過中央計劃調整控制而非市場力量決定，既然在非市場經濟體中根本就不存在“市場”，當然就沒有“市場作用”，也就不存在“市場被扭曲或破壞”的問題。對此，原告喬治城鋼鐵公司不服，上訴至美國國際貿易法院。國際貿易法院判決推翻了商務部的裁決，認為商務部應將反補貼法適用于非市場經濟國家。對此，商務部不服，上訴至聯邦巡回上訴法院，后者最終支持了商務部的主張，于1986年判定美國反補貼法不適用于來自非市場經濟體的進口產品（此即喬治城鋼鐵案）。該判決奠定了美國商務部日后對待非市場經濟國家反補貼問題的基調。

美國仍將中國視為非市場經濟國家

美國對“非市場經濟”的定義最早是在《1988年綜合貿易和競爭法》中加以規定的，現行法律對此未做改變。根據該法第1316節，所謂的“非市場經濟國家”是指“管理當局確定不根據成本或定價結構的市場原則運行，從而該國商品的銷售不反映商品的公平價值的任何外國”。對于判斷一國是“市場經濟國家”還是“非市場經濟國家”，美國商務部有很大的自由裁量范圍，其在具體判斷時需考慮6條標準。

根據中國的入世承諾書，在2016年以前，WTO成員國包括美國可以在反傾銷調查程序中將中國作為非市場經濟國家對待。如果中國政府請求給予市場經濟地位，或在中國應訴企業請求市場經濟地位時中國政府給予正式支持，同時中國滿足市場經濟地位的相關法律要求，美國可以在2016年以前承認中國市場經濟地位。

2005年12月22日，在美國對華學生用格紙反傾銷案（“格紙案”）中，應訴企業渡邊集團向美國商務部提出審查中國非市場經濟地位的請求，中國商務部于2006年2月2日致信美國商務部支持渡邊集團的請求。但是，美國商務部在2006年5月15日和2006年8月30日公布的關于格紙案中國非市場經濟地位問題的初裁備忘錄和終裁備忘錄中拒絕給予中國市場經濟地位。

“反補貼法不適用非市場經濟國家”原則在實踐中的運用

從實踐中來看，迄今為止，美國從未對中國以及其他所謂的非市場經濟國家最終采取過反補貼措施。除了上文提及的美國對華紡織品反補貼案最終因原告撤回申請而終止。20世紀80年代，在對前蘇聯和民主德國的氯化鉀案中，美國商務部基于“反補貼法不適用于非市場經濟國家”的原則拒絕采取反補貼行動。同樣的，1991年美國對自中國進口的螺母和吊扇發起反傾銷調查最終也因美國商務部拒絕對非市場經濟國家適用反補貼法而告終。

到目前為止，美國仍未承認中國市場經濟地位。美國商務部一反以往對非市場經濟國家不適用反補貼法的姿態，極其高調地對華銅版紙啟動反補貼調查并作出初裁引發了各方就“反補貼法是否適用于中國”的問題展開了激烈的討論。有不少人認為，美國商務部一方面堅持認為中國為非市場經濟國家，另一方面卻又大力推進對中國適用反補貼法的行為是對“反補貼法不適用非市場經濟國家”原則的踐踏，是自相矛盾的。

美國商務部的觀點——反補貼法可以適用于當今中國

美國商務部在對華銅版紙反補貼案作出初裁的同時，專門發表了一份備忘錄，2007年3月29日備忘錄，解釋說1986年喬治城鋼鐵案所確立的“反補貼法不適用于非市場經濟國家”的原則不能適用于中國，因為喬治城鋼鐵案判決當時所依據的前蘇聯模式的非市場經濟國家的特征與當今中國的非市場經濟特征截然不同。詳細分析表現在以下幾個方面：

價格和工資

在前蘇聯模式的非市場經濟下，所有的價格都是由價格委員會或類似的政府機構制定而非由市場供求關系調節。在中國，盡管對于某些重要的商品和服務仍然實行價格控制和指導，但對于絕大多數的產品，中國政府已經不再進行價格控制。

在前蘇聯模式的非市場經濟下，工資水平、工作規范和生產目標是由政黨和政府官員制定的。中國早年的“從搖籃到墳墓”式的勞動工作制度也是參照這個模式建立的。不過，現在中國已經摒棄了中央計劃經濟下的勞動力安置和分配方式。現行的《中華人民共和國勞動法》允許所有企業在政府規定的最低工資標準以上設定員工工資。員工工資不是由政府制定，而是由雇傭雙方自由協商的。

不過，企業自主制定工資和大多數商品價格的事實并不必然導致工資和價格以市場為基礎的結論。在中國，雖然私人企業和公民可以自由進行經濟活動，但所有的經濟活動都要在一定的經濟環境中開展，而這個經濟環境是扭曲的，因為中國政府并未完全放棄其控制權。如美國商務部在2006年8月30日公布的關于格紙案中國非市場經濟地位問題的終裁備忘錄中所提到的那樣，中國政府仍采取如戶籍制度等行政手段限制人口的自由流動。

外匯

在前蘇聯模式的非市場經濟下，外匯的取得受到了嚴格控制。在中國，經常項目下的人民幣是可以自由兌換的。雖然資本項目下的人民幣兌換受限，但中國政府也已開始推進資本項目交易自由化。內外資企業和個人可以自由獲得、持有和出售外匯，外資企業可以自由匯出利潤。但是，中國的中央銀行，中國人民銀行仍然控制和管理著匯率。所以，盡管在中國企業和公民可以自由取得外匯，但中國到目前為止的改革并不能說明人民幣是真正市場化的。

私人財產權和私人企業

在前蘇聯模式的非市場經濟下，私人財產權和私人企業受到了嚴格限制。20世紀80年代，蘇聯公民可以因“使用”的目的擁有和出售財產。直到1987年，蘇聯才允許開辦私人企業，但僅限于特定領域。政府控制了經濟生活的方方面面，包括生產、勞動力分配、材料和能源供應、產量等等。

中國政府自20世紀90年代開始允許私人企業存在，到目前為止，除了如能源、國防、交通、電信等中國政府仍然希望由國有企業占主導地位的“支柱產業”以外，私人企業已在許多領域占據了支配地位。由此可見，中國的經濟既有一定程度的私人參與，同時又存在相當程度的政府干預。

對外貿易權

在前蘇聯模式的非市場經濟下，所有的對外貿易都是由國家經營的，國家決定了進出口貨物的種類和數量。國內出口生產商或進口采購商和國外市場之間的聯系紐帶只有國有貿易公司。國有貿易公司負責安排合同、籌措資金、設定價格，其在進行上述活動時很少考慮到國內生產。1978年，中國不到20家的國有貿易公司壟斷了大多數產品的進出口。而到了1998年，中國政府給予了20多萬家企業對外貿易權。目前，盡管中國政府仍然通過國有貿易公司實施一些進口價格控制，根據入世承諾，中國政府還是解除了對外貿的壟斷，并給予了所有外商投資企業對外貿易權。

金融資源的獲得

在前蘇聯模式的非市場經濟下，信貸只能通過中央銀行獲得。在前蘇聯，銀行系統是國有所有和國家管理的，Gosbank既是前蘇聯的中央銀行也是唯一的商業銀行。

在中國，中央銀行和中國政府主要通過行政手段如五年計劃、產業政策等間接手段來實施對經濟和金融的控制。盡管中國的國有銀行部門存在制度上的缺陷，對私人企業的信貸雖然僅占信貸總額的一小部分，但其卻在不斷增長。

一般來說，美國商務部根據以下兩條標準來確定一項可抵消的補貼的存在：（1）一國政府給予其生產商一項“資助”；（2）該資助是具體的。前蘇聯模式下的非市場經濟的特征使得商務部無法對其適用以上標準，因為非市場經濟國家的經濟從本質上來說是一個整體，補貼根本無法與政府的指導或控制相區分。補貼的概念對于前蘇聯模式下的非市場經濟國家來說沒有任何意義，考慮到非市場經濟國家對經濟的全面控制，補貼意味著國家將錢從其左手拿到右手上。正如聯邦巡回上訴法院在1986年喬治城鋼鐵案裁決中所述：盡管有人會將這些資助認定為“補貼”，但從最寬泛的意義上來講，這些非市場經濟國家的政府實際上是在補貼它們自己。

20世紀90年代之前，中國實行的是與前蘇聯模式下的非市場經濟相類似的計劃經濟，之后，中國堅決打破了固守已久的計劃經濟體制。目前，中國政府雖然在某些領域減少了控制，但在其他領域卻仍在進行有效的干預。盡管存在扭曲，中國的經濟與前蘇聯模式下的非市場經濟相比更富彈性：在中國，私人產業在經濟的大多數領域占據重要地位，企業家越來越多；至1998年有20多萬家企業獲得了對外貿易權；許多經濟實體可以根據市場情況自主決定生產經營的大多數方面。面對中國的經濟改革，早在上世紀90年代初，美國商務部就在對華反傾銷調查中引入一項機制：如果中國企業證明自己事實上和法律上不受政府控制，商務部將根據其自身的出口價格或具有代表性的生產商的平均出口價格給予其單獨稅率。近年來，商務部在對華反傾銷案件中給予越來越多的中國企業單獨稅率。這也同時說明越來越多的中國企業獨立于中國政府開展經營活動。因此，美國商務部認為確定中國政府是否給予某一中國生產商資助、該資助是否是具體的是可能的，即補貼是可以區分和量化的。所以，反補貼法可以適用于中國。

律師點評

銅版紙案的貿易糾紛可以說是美國造紙商密集游說的結果，它很有可能會激發美國的鋼鐵、紡織等諸多行業在不久的將來頻頻對中國采取相類似的行動。而美國商務部一反過去20多年堅守的對非市場經濟國家不適用反補貼法的做法，堅決對中國銅版紙發起反補貼調查并作出初裁亦彰顯其鼓勵對華反補貼的叵測居心。在2007年3月29日的備忘錄中，美國商務部堅持認為雖然中國仍然不是市場經濟國家，但其非市場經濟的特征足以使得商務部對其適用反補貼法，而中國的經濟發展特征也有可能促使商務部對其現行的非市場經濟國家反傾銷政策和實踐的某些方面進行修改，如在何種情況下給予非市場經濟國家應訴企業以市場經濟待遇等。

美國政府關于補貼問題的決定來自于美國國會強硬態度的壓力。隨著2006年美國對華貿易逆差增至2325億美元，美國民主黨議員表示，如果美國商務部不采取行動，國會將會通過立法施加壓力。而對于美國銅版紙反補貼案的初裁，美國商務部長卡洛斯·古鐵雷斯表示，美國政府正在嚴格地執行反傾銷法，以打擊中國產品的不公平競爭。“中國的經濟發展已經達到了我們可以適用另一種貿易救濟手段（即反補貼法）的程度了。當今的中國已今非昔比。隨著中國經濟的發展，我們確保美國企業得到平等待遇的手段也要加強。反補貼初裁表明美國商務部將繼續履行為美國制造商、工人和農民創造公平競爭環境的義務。”美國眾議院籌款委員會主席蘭格爾和籌款委員會貿易分委會主席萊文也發表觀點，歡迎美國商務部繼續對中國的銅版紙進行反補貼調查。

中國銅版紙出口企業正在體驗美國貿易政策的變化，銅版紙案的最終走向對美國以及其他國家未來對華貿易救濟政策和實踐的影響都是不容小視的。如果美國商務部最終裁定中國銅版紙存在補貼，那么中國將有兩個選擇，向美國上訴法院或世界貿易組織提起訴訟。而對于中國企業來說，隨著“中國制造”不斷跨出國門走向世界，必須做好準備應對未來來自各國的更加強烈的貿易保護和貿易抵制。

（作者單位：高朋律師事務所）