美國第三次對華反補貼申訴簡析

美國貿易代表蘇珊·施瓦布于2007年2月2日宣布，美國已就中國的出口補貼條款向世界貿易組織(WTO)提起申訴，因為“這些補貼違反了世貿組織的協定，損害了美國工人和企業的利益”。這是自中國加入世貿組織以來，美方第三次對中國提起申訴。美國貿易辦公室指出，中國政府向在中國的外國投資者及他們的中國合作伙伴提供補貼，鼓勵他們向美國和其他市場出口。這些補貼包括中國制造的所有產品，如鋼鐵、木材、紙張以及其他產品。根據世貿組織的一份報告，在2005年，這些受益公司的出口量約占中國制造的商品出口總量的60%。另外一個引發爭議的補貼則是中國政府提供給中國公司的補貼，以鼓勵他們購買國內生產的設備和附件，取代美國出口商的產品。據美方專家介紹，美國準備此案已經歷了幾年時間。“我相信法律文件堆起來的高度不會低于兩米?！泵绹菐毂说蒙瓏H經濟研究所貿易專家郝夫堡爾說。

美國提出申訴的背景和原因

美國提出申訴主要基于3個背景：中美貿易不平衡擴大；美國參眾兩院貿易保護主義情緒上漲；布什政府為自身利益向國會做出讓步。據美國媒體報道，2006年前11個月，中美貿易順差達到了2135億美元，同比增長30%。在美國國會和制造商的雙重壓力下，美國終于對中國提出“一攬子”申訴。據報道，這一次美國申訴所涉及的中國企業，是到目前為止范圍最廣泛的一次，包括鋼鐵、木材、紙業、信息技術產品、服裝等行業。華盛頓國際經濟研究所的研究員拉迪認為，一旦該申訴成功，中國55%的出口都將受到影響。英國《金融時報》認為，布什政府的這個申訴涉及面既寬且冒險，有可能讓中美貿易關系變得更加緊張。這次美方提出的申訴里沒有新的證據，中國政府也已經把解決對美貿易不平衡問題列為經濟戰略目標。在中美都認可雙方已經進入相互依存的新發展階段的時候，中美的貿易摩擦不會演變成全面的貿易戰。中美貿易不平衡不是因為人民幣匯率，也不是因為出口補貼，而是因為中美經濟處在不同的發展階段。

美國的這次申訴實際是美國國內政治斗爭的延伸。申訴的背后是美國的跨國企業和中小型企業利益的對峙。事實上，美國國內支持中美貿易的力量相當之強。因為中美貿易不僅有助于美國降低通貨膨脹率，而且中美貿易逆差最終以外匯儲備投資的方式返回美國市場，為低儲蓄率的美國提供了可持續增長的基礎。而且相當數量的美國企業通過在中國建廠生產，享受中國出口優惠政策。根據WTO數據，2005年中國出口商品60％來自海外投資企業。

然而美國政府是否決定采取某一政策，最終取決于各行業對政府及議會的游說。錯綜復雜的國內形勢，決定了美國政府必須在某些行業做出一定讓步。此次申訴提出的時機和民主黨重新成為國會多數黨不無關系。民主黨的主要支持者是美國的中小企業，以及認為制造業向中國轉移導致就業機會流失的工人們。來自美國鋼鐵等數個行業組織和多名國會議員紛紛發表聲明支持政府的行為。美國制造商聯合會主席約翰·英格勒對美國的申訴非常歡迎。他更希望歐盟和日本也考慮與美國共同提出申訴，“不能讓美國單獨承擔壓力”。美國第二大鋼鐵企業的首席執行官也表示：“中國產品的價格低得讓人難以置信，甚至低于原材料的價格，美國鋼鐵企業根本無法與中國企業競爭，我的企業鼓掌歡迎美國貿易代表的決定?！?/p>

這次美國向WTO申訴中國，不僅可以視為美國鋼鐵、木材產品及信息技術等行業利益的勝利，更是美國國內政治斗爭的延續。美國的申訴是美國政府在國會貿易保護主義人士壓力下所做的政治秀。實際上，美國是想通過申訴迫使中國開放市場，特別是金融和服務貿易市場。畢竟對于美國政府而言，在國內強大的游說力量重壓之下，把問題推向WTO未嘗不是一種好的解決路徑。

美國提出的申訴理由

這次事件真正值得我們關注的是美方提出的申訴理由：出口補貼。美方所謂的“出口補貼”核心，其實是指中國的出口退稅制度。

美國政府正式向世界貿易組織（WTO）提起申訴，指責中國存在“出口補貼”和“進口替代補貼”等WTO框架下被禁止的補貼，美方申訴中明確提及了鋼鐵、木材產品及信息技術等三大行業。施瓦布說，中國的出口補貼鼓勵了中國的出口，但有礙進口，非常嚴重地扭曲了貿易，違背了WTO的有關規定。據美國貿易代表辦公室(USTR)發布的新聞簡報，中方采取一系列措施，如退稅、減稅或免稅等其他支付形式，顯然在于為制造業產品或支持購買國產而非進口設備及其他某些產品提供補貼。這些措施與WTO明確禁止出口和進口替代性補貼的規定背道而馳。美國貿易代表辦公室說，中國曾承諾在2001年加入WTO之前取消補貼。美國已多次向中方官員對補貼問題表示關注，但中方尚未采取行動取消補貼。施瓦布指出：“中國利用扭曲市場的補貼措施造成不公平競爭的環境?！彼€說，中國曾明確表示要求更強調以國內消費促進增長，不再依靠以出口促進增長，從而重新平衡中國經濟，同時提高中國國內制造業的效率，但這些補貼違背了有關政策。中國企業獲得了包括稅收返還在內的各類政府補貼，這類企業占到2005年對美出口企業的60%。去年美國對中國的貿易逆差超過2000億美元，美國制造企業因此紛紛抱怨中國沒有對他們開放市場。

美方所指控的補貼分為出口和進口兩部分。出口部分，指中國在所得稅、增值稅、關稅、貸款和職工福利方面為出口型企業提供優惠政策，包括為吸引外資提供的眾多稅收優惠。美方認為，這構成了幫助出口的“事實補貼”（defacto subsidies）。進口部分，則指中方為購買國產部件器材的企業提供所得稅和增值稅返還的政策。美方認為，這將海外產品置于不利的競爭地位，有悖WTO規定。

進口部分是比較容易證明的，因為稅收政策是明擺著的。出口部分相對比較難，事實補貼和立法直接補貼不一樣，技術性要求更高，程序也更復雜，證據必須確鑿。

對于美國對中國提起申訴的思考

美國開始調整對中國的反補貼政策

根據《中華人民共和國加入議定書》規定，中國在加入WTO后的 15年內可以被視為非市場經濟國家，即在2016年12月前一直作為非市場經濟國家對待。包括美國、歐盟在內的許多國家，一般認為反補貼法不適用于中國等非市場經濟國家。美國自20世紀80年代中期以來一直堅持不對非市場經濟國家出口產品發起反補貼調查的政策。這一政策起源于1984年美國商務部對喬治城鋼鐵公司和大陸鋼鐵公司投訴前捷克斯洛伐克和波蘭鋼絲繩出口補貼案的認定。商務部認為，美國國會在立法時沒有表明反補貼可以適用于非市場經濟國家，而國會規定可以使用反傾銷和保障措施處理非市場經濟國家的不公平競爭問題。而且在非市場經濟國家，資源的配置通過中央計劃進行，不存在市場，無法確定補貼的數量，因此反補貼法不適用非市場經濟國家。

隨著計劃經濟國家市場化改革的推進，美國商務部對非市場經濟國家出口產品反補貼政策也有了局部調整。在1992年拉斯科公司投訴中國電風扇出口補貼案中，美國商務部裁定反補貼法雖不適用于非市場經濟國家，但適用于非市場經濟國家中的市場導向產業。市場導向產業指運行遵循市場規則、企業的成本和價格反映市場供求規律的產業。美國商務部規定了判定市場導向產業的3條標準：（1）在價格和產量的決策過程中，不存在政府事實上的干涉；（2）該產業中的企業以私有制或集體所有制為特征；（3）對所有重要的生產投入所支付的購買價格都是由市場決定的。在一個所謂的非市場經濟國家，要找到符合上述條件的市場導向產業是非常困難的。到目前為止，包括中國在內，還沒有一個美國認定的非市場經濟國家的出口產品在美國反傾銷和反補貼案中通過市場導向產業認定。中國既不具有市場經濟地位，被申訴的產業也不能被認定為市場導向產業，因此美國的反補貼法是不能適用的。美國對中國提出反補貼調查顯然是美國對中國貿易的雙重歧視。

中國實施退稅制度已有近20年歷史，其本意當然是為了鼓勵出口。出口退稅制度是否違背了WTO的公開貿易原則，至今尚無定論。包括歐洲在內的許多發達國家，也還在沿用這一制度。2001年中國加入WTO之后的很長時間中，美國和歐盟一直未對中國出口退稅制度提出異議。直至最近一兩年來美國才開始質疑中國出口制度，其背后的原因值得我們思考。但是我們應該清醒的認識到，“非市場經濟國家”地位已經無法成為中國企業的永久保護傘，類似的反補貼調查還會隨著中國出口增長而增多。

中國應采取的對策

針對美國對我國反補貼政策的調整，我國必須積極應對，盡量減少美國啟動反補貼措施對我國出口貿易的不利影響。根據WTO規則，我國作為發展中國家，只要出口產品享受的補貼總量低于產品價格的2%，就可以免予遭受進口國的反補貼措施。根據WTO補貼與反補貼協議，補貼包括政府或任何公共機構提供的使接受者獲得某種利益的直接或間接資助，既包括對企業的直接獎勵與補貼，也包括稅費優惠等間接補貼。我國補貼政策措施較為繁雜，2006年4月中國政府向WTO補貼與反補貼措施委員會通知了中國實施的補貼措施，中央政府提供的補貼達78種，而地方政府提供的補貼的種類也不少。因此，需要進一步清理規范我國的各項補貼措施，保證所實施的每一項補貼措施目地明確，管理規范，成效顯著，并盡可能降低其負面效應。

中國出口結構發生變化，出口退稅制度成為重要課題

中美貿易爭端的焦點所在已經從最初的紡織品、鞋等勞動力密集型產品升級到鋼鐵、汽車零部件等工業品之上，說明中國出口結構業已發生一定的變化。隨著中國工業化進程的加速，中美產品在市場上正面交鋒的機會越來越多。在反傾銷調查等非貿易壁壘不再有效后，美國、歐洲以及日本等較大貿易伙伴，都有可能對中國的出口退稅制度提出反補貼申訴。在這個時刻，有關部門加強對出口退稅制度的研究已是刻不容緩，而研究在符合WTO原則的基礎上實施出口退稅制度，也許是今后一個很重要的課題。

（作者系華東政法國際法學博士研究生）