走向強勢“土地儲備”政府

房　煜

在《土地儲備管理辦法》出臺過程中，是否應(yīng)該強化甚至保留這一制度，一度是首要議題。最終結(jié)果，卻是國土資源部認(rèn)定，這一制度(土地儲備管理制度)是我國第二輪土地改革中的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)該堅持并予以強化

12月3日，由國土資源部、財政部和中國人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲備管理辦法》正式出臺，這是中國第一部有關(guān)土地儲備的全國性法規(guī)，也是國家首次對市、縣政府儲備土地的主體、范圍、程序、管理進行規(guī)范。

不過，種種跡象表明，此次出臺的《土地儲備管理辦法》雖然給了“土地儲備制度”一個更高級別的“名分”，體現(xiàn)了中央強化這一在各地“流行”十余年，但也飽受爭議的土地改革成果的決心。但是，鑒于各地在實際操作中的“既成事實”，土地儲備制度的前景仍存變數(shù)。

借鑒“南通模式”

2006年4月中旬，北京、山東、江蘇南通、浙江、杭州、武漢、廈門、陜西等八家省、市土地管理部門曾分別接到國土資源部的通知，要求他們協(xié)助國土部開展《土地儲備管理辦法》的研究制定工作。這八個地方的土地儲備工作被國土資源部認(rèn)為是“各有千秋”。

值得注意的是，這其中，江蘇南通作為一個市被點到，而其它七個地方或為省會城市、直轄市，或為省級土地儲備機構(gòu)。

事實上，江蘇南通也是中國土地儲備實踐中多有創(chuàng)新的地區(qū)之一。其做法主旨脫胎于“杭州模式”。

同樣也是政府主導(dǎo)：即政府規(guī)定，凡屬于收儲范圍以內(nèi)的土地都必須進入土地儲備體系、由政府壟斷收購和儲備，經(jīng)土地儲備投資中心開發(fā)后再提供給市場，其他任何單位和個人都不能收購?fù)恋?、也不能向市場供?yīng)土地。

但與其他地方不同，南通的土地儲備機構(gòu)還接受市政府委托履行國有土地資產(chǎn)代表職責(zé)。對國有企業(yè)改革中的土地使用權(quán)作價出資(入股)部分進行管理、收取企業(yè)改革中以租賃方式處置的土地使用權(quán)租金和其他用地者按規(guī)定向政府繳納的租金。這在全國是惟一的。

此外，南通對于土地儲備資金的使用也有很詳細(xì)的規(guī)定，早在2000年出臺的《南通市市區(qū)土地資產(chǎn)投資儲備資金財務(wù)管理辦法(試行)》中明確要求，土地儲備收購方案須經(jīng)市國土規(guī)劃局審核同意并報市財政局備案，其中土地收購價高于土地評估價的，須經(jīng)市國土規(guī)劃局、財政局審核同意。

同時還要求在土地儲備收購中，實際收購費用低于批準(zhǔn)的協(xié)議收購價的，按節(jié)約金額的10%增加市土地資產(chǎn)儲備投資中心業(yè)務(wù)費，高于批準(zhǔn)的協(xié)議收購價的按超支金額的10%減撥市土地資產(chǎn)儲備投資中心業(yè)務(wù)經(jīng)費。

在新出臺的《土地儲備管理辦法》中，規(guī)定土地儲備實行計劃管理，土地儲備機構(gòu)舉借的貸款規(guī)模應(yīng)與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預(yù)算相銜接，并經(jīng)同級財政部門批準(zhǔn)，不得超計劃、超規(guī)模貸款。業(yè)內(nèi)人士指出，這一條款借鑒了南通市的規(guī)定。

從規(guī)范到“強勢”

一位業(yè)內(nèi)人士向《中國新聞周刊》表示：此次出臺的《土地儲備管理辦法》，解決了四個核心問題：首先，土地儲備制度是否應(yīng)該肯定、堅持，如何給機構(gòu)定性？答案是確定的——當(dāng)然要堅持，該機構(gòu)被明確定性為事業(yè)單位。

其次，出臺這個辦法僅僅是規(guī)范一下土地儲備制度的準(zhǔn)則還是增強其調(diào)控職能？回答是要強調(diào)其調(diào)控職能。

另兩個問題是，征收土地的范圍應(yīng)如何確定，所有經(jīng)營收購行為是否應(yīng)統(tǒng)一管理，“進一個籠子”？

對于這后兩個問題，業(yè)界爭議很大。即使在《辦法》出臺后也是如此。

出臺的新規(guī)已經(jīng)明確了征收土地范圍：即第十條：下列土地可以納入土地儲備范圍：(一)依法收回的國有土地；(二)收購的土地；(三)行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；(四)已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；(五)其他依法取得的土地。

其中的第四款規(guī)定被認(rèn)為是本次新規(guī)的一大亮點，即這實際上排除了土地儲備機構(gòu)“直接征用農(nóng)民集體土地”的做法

但在中國土地勘測規(guī)劃院研究員鄒曉云看來卻仍存疑慮。鄒曉云對《中國新聞周刊》表示：所謂“已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地”，是試圖有所限制，但是在“轉(zhuǎn)用”的過程中，往往其收購步驟已經(jīng)于先期完成，所以這個規(guī)定的可執(zhí)行性值得觀察。這樣一個可能的結(jié)果是，農(nóng)轉(zhuǎn)非的征用不再通過土地儲備中心，而是直接進行。

然而，透過《辦法》可以看到的是，政府仍在力求通過土地儲備，增強對土地的宏觀調(diào)控強度。

不在規(guī)范內(nèi)的上海模式

土地儲備制度最早主要是為了解決國有企業(yè)改制過程中國有土地資產(chǎn)的處置問題而生，后來逐漸演變成一種土地調(diào)控手段，其主要功能是變“多頭供地”為“獨家供地”，由政府來根據(jù)土地市場供需變化來增加或減少土地供應(yīng)。

1996年8月，我國第一家土地處儲備機構(gòu)上海市土地發(fā)展中心在上海誕生，開全國之先河。

在上海，上海地產(chǎn)集團成立后，市一級土地儲備中心的實際功能被委托給上海地產(chǎn)集團來運作。上海地產(chǎn)集團，根據(jù)收購儲備計劃和政府要求實施土地儲備，自收自支，自行與被收購單位談判。形成事實上的市土地儲備中心與上海地產(chǎn)集團的“兩塊牌子、一套人馬”，這被稱作“上海模式”。

值得注意的是，國土資源部一位官員在接受《中國新聞周刊》記者采訪時提醒說，新規(guī)(《土地儲備管理辦法》)出臺只針對先前就是事業(yè)單位的地方土地儲備機構(gòu)，上海這樣由企業(yè)出面實際運作的土地儲備機構(gòu)不在新規(guī)的規(guī)范范圍之內(nèi)，“應(yīng)由地方自行規(guī)范?！?/p>

國土資源部土地利用管理司副司長冷宏志在接受《經(jīng)濟半小時》采訪時也提到：“(土地儲備機構(gòu))有的是公司性質(zhì)的，尤其這種公司性質(zhì)的，它既有這種儲備土地的這種職能，同時也搞經(jīng)營，這個也不夠規(guī)范。”顯然，國土資源部已經(jīng)認(rèn)識到了其中的問題。

也就是說，《土地儲備管理辦法》的出臺，并沒有一步到位將土地儲備模式“三分天下”的局面來個“大一統(tǒng)”，而是給部分地方的做法留下了自我調(diào)整的空間。

推高房價的“重要環(huán)節(jié)”

不過，耐人尋味的是，無論是上海還是杭州，雖然選擇路徑不同，中國土地市場近年來引發(fā)的種種爭議問題，在這兩座城市的城市化進程中都有集中體現(xiàn)。

從地價與房價的關(guān)系來看，地價是房價的成本，房價并不決定于地價，而由房地產(chǎn)市場本身的供求關(guān)系決定。

中國實行土地儲備制度之后，新增土地供應(yīng)的數(shù)量和速度都集中于各地土地儲備中心這樣一個壟斷供應(yīng)方之下，使得房屋的供應(yīng)數(shù)量，相當(dāng)程度上決定于土地供應(yīng)的方式、方法和節(jié)奏。從而，土地供應(yīng)就成為影響房價的一個關(guān)鍵性要素。

2006年，北京市原計劃安排的土地供應(yīng)總量為6500公頃，其中新增建設(shè)用地為3900公頃，存量建設(shè)用地為2600公頃。但是截至當(dāng)年年底，實際供應(yīng)土地卻僅為計劃供應(yīng)量的56%。

以土地開發(fā)周期通常為兩年考慮，2006年土地供應(yīng)的嚴(yán)重不足，將會導(dǎo)致2008年房源供應(yīng)的緊縮。再一次被打破的供需關(guān)系所帶來的，很可能就是又一輪的房價飆升。北京市進入2007年以來所出現(xiàn)的房價爆漲，雖然也有開發(fā)商囤地的原因，但土地儲備中心土地供應(yīng)不足，也難辭其咎。

作為土地儲備制度的鼻祖之一，杭州市于1997年率先在全國實行土地儲備制度。1999年以前，杭州市的房價一直穩(wěn)定在2000元左右。

可是，自從1999年杭州市土地儲備中心實行第一次土地招標(biāo)拍賣以后，杭州的房價非但是只漲不跌，且漲升迅速：1999年每平方米均價3000多元，2000年達到4000元左右，2002年以后的平米均價已經(jīng)穩(wěn)穩(wěn)站在4000元以上。2006年，杭州6城區(qū)(不含蕭山、余杭)的商品房價格平均為7759.2元/平方米。時至今日，杭州市仍然是地方省會城市中房價最高的城市之一。

土地儲備制度本應(yīng)通過吞吐土地，實現(xiàn)平抑一地地價不當(dāng)波動的作用。現(xiàn)狀卻是調(diào)控效果不明顯，卻催生出“土地財政”這一現(xiàn)象。一些地方政府依靠出讓土地“圈地生財”，回報不菲。

另一方面，各地土地儲備中心利用土地做抵押，從銀行貸出大量開發(fā)資金，構(gòu)成巨大信貸風(fēng)險。

資料顯示，截至2003年年底，全國的土地儲備機構(gòu)累計收購?fù)恋?30多萬畝，用于收購?fù)恋氐目傎M用近2000億元。目前，各地土地儲備中心70%以上的資金依賴于銀行貸款。

因此，據(jù)專家介紹，在《土地儲備管理辦法》出臺過程中，是否應(yīng)該強化甚至保留這一制度，一度是首要議題。最終結(jié)果，卻是國土資源部認(rèn)定，這一制度(土地儲備管理制度)是我國第二輪土地改革中的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)該堅持并予以強化。

(本刊記者劉彥對本文亦有貢獻）