中國新階段農村扶貧開發的主要策略與效果評價

龔　冰

[摘要]以《中國農村扶貧開發綱要(2001～2010年)》的頒布實施為標志，中國扶貧開發進入新階段。扶貧效果表明．在總結過去成功經驗的基礎上，國家采取了一系列扶貧開發新策略是正確而有效的。對這些策略進行總結和評價，對于“十一五”及今后扶貧開發的策略調整乃至目標的如期實現具有重要的意義。

[關鍵詞]扶貧開發；策略與效果；評價

[作者簡介]龔冰，廣西外資扶貧項目管理中心經濟師，廣西南寧530023

[中圖分類號]F124.7[文獻標識碼]A[文章編號]1004－4434(2007)11－0111－04

進入新世紀，中國順利完成了《國家八七扶貧攻堅計劃》，基本解決了農村貧困人口溫飽問題。國家為了從加快推進社會主義現代化建設步伐、全面建設小康社會，制定并頒布實施了《中國農村扶貧開發綱要(2001～2010年)》。經過5年的實施，“十五”時期農村扶貧開發又取得了新的進展。農村絕對貧困人口和低收入貧困人口逐年穩定下降，貧困地區農民收入穩步提高，扶貧工作重點縣、重點貧困村的基礎設施條件繼續改善，教育衛生等社會事業發展速度快于全國平均水平。扶貧開發成效的取得，是中央政府一系列惠農政策的結果，更是采取了專項、有效扶貧開發策略的結果。對5年來新階段扶貧開發策略及其效果進行評價，對于做好“十一五”扶貧開發工作、如期完成《中國農村扶貧開發綱要(2001～2010年)》以及未來扶貧政策的調整具有重要意義。

一、新階段農村扶貧開發的主要策略

(一)調整扶貧開發思路

2000年底，全國農村沒有解決溫飽的貧困人口是3200萬，占農村人口的比例在3％左右；低收入貧困人口6000多萬。這9000多萬農村人口作為新階段農村扶貧開發的基本對象，呈現出兩大特征：一是呈“大分散、小集中”的分布狀態。2000年底，東、中、西部農村絕對貧困人口分別占全國的5.43％、34.00％和60.57％(1993年分別為10％、39％和51％)，并在總體上呈分散化趨勢，但主要集中在中西部的少數民族地區、革命老區、邊疆地區和特困地區的貧困鄉村。二是解決難度大。這些貧困人口主要分布在自然條件惡劣、交通閉塞的偏遠地區，經濟社會發展滯后；貧困農戶的基本生產生活條件還沒有質的變化；自身綜合能力較差。

針對上述情況，國家相應調整了農村扶貧思路，主要是：解決溫飽與鞏固溫飽并舉；在關注貧困人口收入的同時，更加注重貧困地區貧困人口的發展問題，強調人力資源的開發；區域瞄準的范圍由貧困縣向貧困村轉移，扶貧投資將覆蓋到所有貧困村，堅持讓最貧困的人口直接受益；堅持開發式扶貧與探索建立農村社會保障體系相結合；繼續堅持自力更生、艱苦奮斗，注重貧困人口的積極主動地參與扶貧項目的決策、實施、管理、評估過程中。

(二)進一步瞄準貧困群體

1確定國家扶貧開發工作貧困縣。根據農村貧困人口分布的變化，國家在2001年重新調整了重點扶持的縣，并將以往所稱的國家重點扶持貧困縣改為國家扶貧開發工作重點縣，目的是要進一步突出和強化縣一級的扶貧責任，要求這些縣把扶貧開發擺在經濟社會發展的突出位置。這592個國家扶貧開發工作重點縣全部集中在中西部的21個省(區、市)，全部是少數民族地區、革命老區、邊境地區和特困地區。592個縣覆蓋的貧困人口(625元)占全國的61.9％。

2確定重點貧困村。在實施《國家八七扶貧攻堅計劃》之初，592個國定貧困縣覆蓋了全國農村72.6％的貧困人口。隨著對這些貧困縣的連續扶持，到2000年底，貧困人口在中西部地區的分布越來越分散于貧困村而非集中于貧困縣。592個貧困縣中只分布了全國54％的貧困人口。新調整后的592個縣覆蓋的貧困人口也僅占全國的61.9％。為了更好地瞄準貧困人口，《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010)》明確要求將扶貧開發的具體措施落實到貧困鄉村。在國家扶貧部門的組織和指導下，地方各級政府通過參與式的方式在全國共確定了14.8萬個重點村，覆蓋了全國76％的貧困人口。

3確定低收入貧困標準。《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》對那些發展能力弱，稍有不慎就可能陷入貧困的低收入群體給予了特別的關注。在繼續關注和加大對絕對貧困人口扶持力度的同時，制定了農村低收入貧困標準，并相應確定了農村低收入貧困人群，對這些人的生活生產狀況、地區分布、特征分布以及變化趨勢等一并納入了監測范圍。中國農村低收入貧困標準是根據1997年的食物貧困線，假設在貧困狀況下食物消費份額占總生活消費的60％基礎上計算出來的，2000年正式公布。2000年全國共有低收入貧困人口6213萬，主要集中在中西部地區。

4編制村級扶貧開發規劃。根據《綱要》要求，借鑒國際發展經驗，國家扶貧部門在全國組織了貧困村扶貧規劃的編制工作。編制工作采用參與式的理念和方法，以貧困農戶全程參與為基礎，針對貧困村的貧困狀況和貧困成因，選擇并確定符合本村實際的脫貧項目和行動方案。其目的在于使扶持對象更加明確，奮斗目標更加具體化，扶貧開發項目更加符合群眾意愿和有關政策，更加充分調動群眾的積極性，促進扶貧開發工作的科學化與規范化。

5建立貧困人口檔案。在上述四項工作的基礎上，為進一步準確識別貧困人口，明確幫扶對象，逐戶制定脫貧措施，國家扶貧部門組織全國扶貧系統對貧困農戶進行了逐戶調查摸底，在此基礎上建檔立卡，登記造冊。經過近2年的時間，完成了對1.06億貧困人口的建檔立卡工作，基本做到了村有卡、鄉有冊、縣有簿，并逐步實現信息化動態管理。

(三)進一步突出工作重點

1整村推進扶貧。整村推進扶貧就是以貧困村為基礎，廣泛動員群眾參與，制定規劃，分年實施，分期投入，分期分批解決問題。具有以下特點：一是使各項扶貧措施進村入戶，解決農民迫切需要解決的問題，使貧困農民直接受益；二是有利于充分發揮貧困群眾的主體作用；三是有利于整合各方面的資金和力量，發揮綜合效益。在整村推進扶貧開發過程中，堅持群眾在項目的選定、實施、管理、監測與評價過程中充分發揮他們的主體作用，堅持先難后易，堅持因地制宜、量力而行，堅持部門協作、整合資源，堅持干部掛鉤幫扶。

整村推進中實施的項目基本上是圍繞農戶生活生產方面的需求制定的。主要有種植業、養殖業、人畜飲水工程、新建及改擴建公路、技術培訓、村小學設施、衛生室及設施。整村推進的資金來源主要包括以工代賑資金、財政發展資金、各相關行業發展資金和少量的專項扶貧貸款。

2培訓促進勞動力轉移扶貧。通過轉移培訓提高貧困勞動力素質和城市就業能力，不僅可以穩

定增加農民收入，而且可以緩解貧困地區的人地矛盾和生態壓力，促進異地搬遷，對于促進中國制造業的水平和國際競爭力的提高、貧困地區城市化進程的加快均有重要意義。為此，國家扶貧機構積極鼓勵和支持在貧困地區展開勞動力轉移培訓工作，并在全國建立了30個貧困地區勞動力轉移培訓示范基地(簡稱示范基地)，大部分扶貧工作重點縣也建立了縣級培訓基地，基本上在全國貧困地區形成了培訓網絡。在勞動力轉移培訓工作中，堅持以下原則：培訓必須針對貧困農戶，學員名單要張榜公布；面向市場確定專業，努力提高培訓質量；探索建立“政府引導，市場運作”的就業模式；搞好就業服務及維權服務。目前，在中、西部14個省，共安排省、市、縣級培訓基地扶貧培訓資金6.1億，平均每年1.5億。5年來全國共完成了318萬勞動力的技能培訓，其中90％以上實現了非農就業。

3產業化扶貧。產業化扶貧就是以增加農民收入為主要目標，通過扶持和培育龍頭企業，帶動貧困地區農業結構的調整，形成骨干產業，促進區域經濟的發展的一種扶貧模式。其中，龍頭企業帶動是產業化扶貧的關鍵環節。國家扶貧部門與中國農業銀行認定了第一批260個國家扶貧龍頭企業，在財政資金、信貸資金和培訓等方面給予支持。統計結果顯示，第一批260個國家扶貧龍頭企業在主要經濟指標(固定資產規模、年產值和銷售收入、企業上繳所得稅、企業利潤等)均明顯提高。企業對農戶的輻射和帶動能力增強，帶動農戶和貧困農戶的數量分別達到940萬戶和379萬戶，分別比2004年增長了15.40％和20.86％。

(四)進一步完善扶貧資金管理

在扶貧開發新階段，中央專項財政扶貧資金(以工代賑和財政資金)金額不斷增加，2001～2006年6年累計投入709億元，占同期財政支出的1.87％。

提高扶貧資金的使用效益的主要策略：(1)實行財政扶貧資金預撥制，解決資金到位遲的問題。(2)推行扶貧資金公示公告制、報賬制、備案制和招標制，確保扶貧資金接受各方面的監督。繼續實行專戶管理、封閉運行；所有使用中央財政扶貧資金的省、區、市都在當地報紙上公布扶貧資金安排情況，接受社會監督；各省、區提前制定并報送扶貧資金使用計劃，防止隨意性和擠占挪用。(3)建立財政扶貧資金績效考評制，將扶貧資金的分配與各地扶貧資金的效果結合起來。(4)改革扶貧到戶貸款貼息方式。將財政貼息資金直接下放到扶貧開發工作重點縣，由縣自主選擇愿意承擔扶貧貸款任務的金融機構，發放到戶貸款，由縣與金融機構或貸款貧困戶結算貼息。(5)開展建立“獎補資金”，推進小額貸款到戶改革試點。(6)建立扶貧資金管理使用跟蹤監測網絡，對每筆財政扶貧資金的流向、數量、撥付進度、使用效果等進行全程跟蹤監測。上述舉措較好地完善了扶貧資金管理使用機制，取得了較好效果。從592個國家扶貧開發工作重點縣得到的專項扶貧資金來看，2001～2004年問，每個縣平均得到3892.81萬元、4237.56萬元、4679.05萬元和4932.49萬元，得到的資金逐年增加，年增長速度達到10％。

(五)進一步動員社會各界參與扶貧開發

1繼續加強東西扶貧協作。在繼續做好政府無償援助的基礎上，利用市場、合作、互助、扶持四個機制，引導發達地區以農產品為原料的勞動密集型企業向貧困地區轉移。

2堅持并不斷完善定點扶貧。參與定點扶貧的單位從“八七計劃”時的138個增加到272個，幫扶縣由325個擴大到481個。探索了國有企業、部隊、重點高校、科研院所參與扶貧開發的多種有效方式。同時，選派各類優秀人才到貧困地區參與扶貧開發，鼓勵和引導高校畢業生到貧困地區就業、創業。

3探索非政府組織參與政府扶貧項目的新機制。合理引入競爭機制，鼓勵和支持中介組織、民間組織參與扶貧項目實施和扶貧資金管理，發揮民間組織的作用，使有限的資源發揮更大的效益。

(六)進一步推進貧困地區社會事業的發展

1繼續加大貧困地區農村義務教育投資力度。在實施“國家貧困地區義務教育工程”的基礎上。國家又實施了眾多的項目，以促進貧困地區農村教育的發展。這一系列的項目或工程包括：免費教科書專項經費、農村中小學教師工資專項、中小學危房改造工程、農村中小學現代遠程教育工程、農村寄宿制學校建設工程、西部地區“兩堅”攻堅計劃等，合計總投入達550億元人民幣，明顯地改善了中、西部貧困地區的基本教育條件。

2繼續推進貧困地區農村醫療衛生事業。2002年國家投入國債資金8億元，2003年又投入21.2億元，用于西部地區疾病預防控制機構建設。為提高農村中大疾病、傳染病、地方病防治和控制能力打下了堅實的基礎。

(七)繼續實施移民搬遷工程

針對生活在自然條件惡劣、“一方水土養不活一方人”地區的貧困人口，按照“搬得出、穩得住、富得起”的要求，采取插戶移民、政府建移民開發基地安置移民、吊莊移民等方式，在繼續實施移民搬遷的同時，國家又在西部部分省、區組織實施了易地搬遷扶貧(生態移民)試點工程。

(八)進一步拓展扶貧開發領域的國際交流與合作

在扶貧開發新階段中，中國的扶貧國際合作繼續取得新成效，不僅繼續增加了扶貧投入、引進了先進扶貧理念、學習了科學管理方法、培養鍛煉了一大批扶貧人才，而且拓展了國際合作領域，進一步展現了中國政府反貧困的決心、成就與基本經驗。

2004年上海全球扶貧大會的成功召開，將中國扶貧的基本經驗推向全世界。為推廣中國扶貧經驗，聯合國開發計劃署和中國政府達成聯合建立中國國際扶貧中心共識并簽署協議。國家主席胡錦濤在聯合國成立60周年首腦會議發展籌資高級別會議上發表《促進普遍發展，實現共同繁榮》的講話中宣布：“中國國際扶貧中心在北京正式成立．旨在為世界消除貧困事業做出貢獻?！痹撝行母鶕H減貧的需求，陸續為一些發展中國家的政府官員舉辦了專題扶貧培訓，開展了相關扶貧合作研究，先后組織召開了數次比較有影響的國際會議，得到了有關國家和國際組織的好評。

二、新階段農村扶貧開發效果評價

(一)貧困人口規模和貧困發生率穩定下降

1絕對貧困人口。絕對貧困人口由2000年底的3200萬減少到2005年的2365萬人，5年間減少835萬人，每年減少速度為5.87％。貧困發生率由2000年的3.4％下降到2005年的2.5％。

2低收入貧困人口。低收入貧困人口逐年穩定下降。5年間，低收入貧困人口分別占全國人口的比重為6.6％、6.2％、6.O％、5.3％和4.3％。從低收入貧困人口在國家扶貧開發工作重點縣的分

布看，2001～2005年分別有63.34％、52.82％、52.45％、51.84％、53.9％的低收入貧困人口分布在國家扶貧開發工作重點縣，反映了扶貧開發在重點縣的扶貧成效更加明顯。從低收入貧困人口的區域分布看，他們仍然主要集中在中、西部地區，但西部地區的低收入貧困人口無論是數量還是比例都穩步地逐年減少。而中、東部地區的低收入貧困人口比例卻有所增加。

(二)貧困村的收入明顯提高

盡管重點貧困村農民人均純收入明顯低于非重點貧困村，但2002～2004年，重點貧困村農民人均純收入(現價)年平均增長11.55％，比同期全國人均純收入和國家扶貧開發工作重點縣農民人均純收入年增長率高4個百分點。重點貧困村農民人均純收入相當于全國平均水平的比重從2002年的48.31％提高到2004年的50.68％。說明以貧困村為重點的扶貧開發取得了一定成效。

(三)貧困縣(村)基礎設施條件繼續改善

2002年和2004年國家扶貧開發工作重點縣和重點村基礎設施繼續明顯改善。在通公路、通電、通電話、接收電視節目方面的變化均超過全國平均水平的變化。同期重點村的變化大于國家扶貧開發工作重點縣的變化，反映了整村推進在重點村基礎設施建設方面取得的成就。

(四)貧困縣(村)的社會事業發展加快

無論是國家扶貧開發工作重點縣還是重點村的相關社會和人類發展指標都發生了積極的變化。學齡兒童失學率、勞動力中文盲半文盲比例、非健康狀態人數比例、有病無法及時就醫的人所占比例等項指標都在下降。而重點村在學齡兒童失學率、勞動力中文盲半文盲比例方面比國家扶貧開發工作重點縣下降幅度更大，曾受過技能培訓勞動力比重的增加量也大于重點縣，反映出勞動力轉移培訓的效果。

(五)農戶的參與程度提高

國家扶貧開發工作重點縣和重點村農戶在扶貧項目參與程度不斷提高。2002～2005年，無論是國家扶貧開發工作重點縣還是重點村，項目內容確定前有機會參與意見的農戶比重、參加或完成村扶貧項目的農戶比重、得到扶貧項目資助的農戶比重、得到的項目其內容是自選的農戶比重等指標都發生了積極的變化。說明新時期的開發式扶貧進一步注重了貧困農戶的參與。此外，2005年直接得到到戶項目資金的農戶占全部農戶數的12.1％，比2002年增加5.5個百分點。與2002年相比，得到資金在500元以下的農戶比例下降，得到500元以上的農戶比例上升，也表明農戶得到資金的強度在增加。