高等教育的準公共產品性質與政府在高等教育資金配置中的職能

一、高等教育產品的性質及政府的職能

1.公共產品的理論

社會所生產的產品可以分為兩大類，一類是私人產品，一類是公共產品。在理論上，率先對公共產品作出嚴格定義的是美國經濟學家保羅·A·薩繆爾森。薩繆爾森在2004年修訂出版的第17版《經濟學》（Economics）中，把公共產品定義為：“將該商品的效用擴展于他人的成本為零；無法排除他人參與分享。”從中可以推知公共產品的兩個重要性質即非競爭性和非排他性。非競爭性指的是在公共產品既定的效用下，增加一個消費者不會使得該商品的供給者所承擔的成本有所變化，而增加消費者后也不會使得原有的消費者所獲得的效用降低，消費者之間對公共產品的消費不存在競爭。非排他性指的是既有消費者無法排除其他消費者對該產品的享用，也無法將那些不付費的人排除在外，這可能是因為技術上無法實現或者是因為將付出較高的成本，這是公共產品的非排他性。非排他性意味著公共產品有較大的外部效應。

公共產品的非排他性和非競爭性決定了市場不能成為其有效的提供主體，因為公共產品的社會邊際收益要大于個人邊際收益，而消費者是根據自己的邊際收益來決定自己所付的價格，而不會按照整個社會所得到的利益來定價，并且無法排除那些搭便車的人，理性的經濟人不會生產這樣的產品，這會導致公共產品的供應不足。公共產品的實際消費者是全部的理性人，必須由可以按照社會的收益對全部消費者進行強制收費的機構來提供，在現代社會，最具有這種強制力量的是政府，政府是一個國家最高的權威，可以運用強制的手段通過稅收使得公共產品的成本被分攤到納稅公民身上。在市場經濟條件下，政府財政的主要任務“即提供那些社會邊際收益大于社會成本，從而不能通過市場有效供給的物品或勞務”。

嚴格符合薩繆爾森公共產品定義的產品很少，最典型的是國防。有些產品部分滿足公共產品的定義，即或滿足競爭性和排他性其中的一個，或某一部分滿足定義，這樣的產品稱為準公共產品。

2.高等教育的性質及政府的職能

對高等教育產品性質的探討將從高等教育產品的消費與高等教育產品的獲益兩個方面來進行。

高等教育產品的消費。我國的高等教育實行成本分擔的政策，由學生承擔一定的費用，未交學費的學生不能入學，因而具有排他性。我國現有的高等教育的數量相比人民的需求來說，總量不足，就學機會有限，具有競爭性。而在學校規模一定的條件下，學生數量的增加將導致原有教學條件的質量下降，學校需要投入成本以維持原有的教學質量，具有競爭性。

高等教育產品的收益。教育使受教育者個人獲得更高的收入和社會地位，這是受教育者的個人收益，他人不可分享，因而具有競爭性和排他性；教育能使社會經濟更快增長、社會發展更加和諧，這是教育帶來的社會收益，全體社會成員都可受益，對社會而言增加消費者的邊際成本為零，也無法排除其他成員得到這種利益，因而沒有競爭性和排他性。

綜上，高等教育在個人消費和收益上存在競爭性和排他性，但是高等教育的正的外部效應使社會收益也很多，而社會收益具有非競爭性和非排他性。高等教育部分具有薩繆爾森的公共產品性質，是一種準公共產品。

前面在公共產品理論中已提到，政府是公共產品的提供的主體，而準公共產品由于只是部分具有公共產品的性質，政府可以只承擔其部分的成本，而由受益人承擔其余的成本。對高等教育來說，由于其對社會穩定和社會發展有巨大的促進作用，政府要在其供給中起到一種基礎性作用，在現階段，這種基礎性作用主要表現在三個方面：政府是高等教育資金的保障者，要保障資金供給的充足；政府是高等教育資金的使用監督者，要保證教育資金的利用效率；政府是高等教育公平的守護者，要給貧困階層子女提供資助，使其不因為經濟原因而喪失入學機會。

二、政府在高等教育資金配置過程中的現狀及原因分析

1.國家高等教育資金配置的總量不足

從表一可以看出在1997年實行成本分擔后，我國的財政投入在高等教育經費來源中所占的比重逐漸降低，到2004年已降為61.66%。誠然，高等教育是準公共產品，政府可以只承擔部分成本，但是由于高等教育關系國家的經濟發展，政府應該在高等教育經費來源充足的情況下減小財政的投入。我國高等教育的招生人數在1999年擴招后以每年30%左右的比例增長，而生均成本從2001年開始逐漸下降，這說明擴招后我國的高等教育經費短缺，教學條件的質量下降。政府投入減少，而學費在經費來源中的比例卻在逐漸上升。2003年我國普通高校在校生平均交費額是3608.28元，占到城鎮人均可支配收入的42.6%，是農村居民可支配收入的137.6%。可見家庭已經為高等教育的發展盡了最大的努力，高等教育經費的短缺主要來源于國家財政的投入不足和國家投資體制的不健全阻礙了社會資金的進入。

財政投入不足與國家的財政體制和分配體制改革及政府部門的職能有關。改革開放以來，我國的財政體制和分配體制改革使得社會財富的分配格局發生變化，從原來的“藏富于國”轉向“藏富于民”，財政收入占GDP比重自1978年以來大幅度下降，雖然1995年以來開始緩慢回升，但比重仍然偏低，政府的相對財政能力趨于下降。在這種財政能力的約束下政府所能承擔的教育支出總額有限。而教育能夠獲得多大比例的財政投入很大程度上取決于政府部門的職能的定位。在計劃經濟時代，政府對所有的國家事務統包統管，其中經濟發展是其最重要的任務，很大一部分資源被分配到經濟領域，而隨著從計劃經濟向市場經濟的轉變，政府財政的主要職能應該從經濟發展轉移到提供公共產品上來。但是由于我國對政府部門績效的評價中經濟的發展仍占很重要的比例，因此政府更傾向于將資金向經濟傾斜，公共產品沒有得到合理的投資力度，此外教育只是公共事業中的一項，其他的公共部門還同其爭奪有限的財政資源，因此教育最終所得到的財政支持有限。

2.高等教育資金配置的結構不平衡

高等教育資金配置的結構不平衡主要有區域之間的不平衡和學校之間的不平衡。從表二可以看出，我國教育區域發展不平衡比較嚴重而且呈現加劇的形勢，1997年北京生均教育經費是貴州的3倍左右，而到了2004年則是貴州的5倍左右。區域間經濟發展的不平衡和歷史上高校布局的不平衡是造成這種現象的原因的先因，而國家在20世紀90年代進行的管理體制改革則是其后因。在這次改革中確定了高等教育中央政府和省級兩級管理，省級政府為主體的管理體制，大批原屬國家的高校被劃歸地方所有。自此中央財政在高等教育事業費中所占的比例逐漸下降，而且中央下撥的經費主要用于中央高校，地方高校由地方政府負責。雖然這有利于提高省級政府的辦學積極性，但是由于我國經濟發展的不平衡，省份之間的經濟差距比較大，經濟發達地區則可以給予高校更多的資金，使其能更快的發展，而經濟不發達地區無力給予高校足夠的資金，造成區域之間的教育發展越來越不均衡。

政府對重點學校和非重點學校之間的投入有很大的差別。中央直屬的高校大多為重點院校，對中央院校和地方院校的對比可以看出政府對重點大學與非重點大學投入的差異。從表三可以看出教育資金向中央大學傾斜，1997年兩者之間的差距不大，中央高校的生均支出是地方高校的1.3倍，而2004年中央高校的生均成本為地方高校的接近3倍。對重點大學重點投入以使其更快的步入世界前列，這固然是對高等教育的發展有利的事情，但是不應該由政府對重點大學的極度傾斜來完成，因為高等教育與經濟有很大的不同，在經濟領域有兩個分配過程，一個是企業通過以效率為原則的競爭達到優勝劣汰獲得不同的收入水平，一個是政府通過再分配兼顧公平。但是在高等教育領域，第一個層面上的市場體系還未形成，高校作為高等教育體系的微觀主體在競爭社會資金方面的力量還比較弱，無法體現效率優先，高校資金的主要來源是政府的撥款，如果政府以效率優先的原則對重點大學傾斜，那學校之間的差距會越來越大。效率和公平具有替代效應，提高了效率必然就會以犧牲公平為代價。而教育是人們的一種權利，是體現社會公平的一個重要的方面。政府的這種向重點大學投資的現象有違教育公平原則。

3.政府監督的缺位滋長了高校使用資金的低效率及尋租行為

高等學校是使用高等教育資金的主要主體，來自各方的經費最終都到高校的名下，歸高校使用。但是由于高等教育的產權未明晰，高校對教育資金的使用效率不用承擔責任，在這樣的情況下，一方面高校中的搭便車行為會比較嚴重，將教育資金轉化成個人財產。一方面高校忽視資金的使用效率，重復使用嚴重，也有的興建一些不實用的面子工程。此外，高等學校還通過利用高校的人力資本（在高校工作的教師和上學的學生）舉辦培訓班、舉辦講座、與企業合作進行科研以獲得收入，利用學校的物質資源也可獲得一部分租金的收入，盡管在政策和法律中有不得營利的規定，但尋利者可以以一些非規范化、非公開化的方式私將剩余擴散、轉移、分配。高等學校實質上的尋租行為所獲得的收入沒有得到有效的配置和運用。

4.對學生的資助政策不完善

對學生的資助是政府維護教育公平的一個主要措施，包括獎學金、貸款的貼息和助學金，此外“教育部和財政部于 1999年發出通知，要求所有普通高校，每年必須從本校所收學費中提取10%的經費，通過二次分配，以各種方式對貧困家庭學生進行資助。上述政策與措施在解決貧困家庭大學生的困難方面發揮了巨大作用，但尚存在一個明顯的缺陷，即資助覆蓋面小，難以完全解決高校中貧困家庭大學生的問題，也難以完全適應今后高等教育規模進一步發展” 。還有“少數地方和高校領導對此項工作重視不夠，工作不到位，有些政策和措施沒有得到認真全面落實，從而使一些確有困難的學生不能及時得到資助”。此外對學生的資助屬于國家財政支出中的事業性經費支出，也有資金配置的區域不平衡的特點，使得越是需要的地方，資助的金額越小，能夠得到資助的學生越少。

三、優化政府職能的措施

1.加大政府投入，保障資金充足

高等教育對社會穩定和社會發展有很大的作用，政府應該加大投入，落實教育的戰略地位，保障高等教育的發展。途徑有三，一是大力發展經濟，同時加強稅收征管，增加財政收入，將財政收入增量的一部分用于教育支出。二是在財政收入一定的情況下，根據各個領域的市場失靈情況，重新界定政府的功能性領域，調整財政支出結構，壓縮非必需的政府支出，將所節省的財力用于教育。三是為保證教育支出的穩定性和發展性，避免教育經費被擠占，應完善國家預算體系和預算執行程序，把教育經費列入國家預算的第一次分配，即類級預算，實行教育經費預算單列。

2.理順府際關系，明確各自的職責

我國2002年有普通高校1552所，其中地方高校為1268所，占82%，省級政府成為我國高等教育財政責任的主要承擔者。1994年我國實行了分稅制財政體制改革，省級政府財政收入占全國財政收入的比重得到了很大提高，這使得其有能力成為高等教育的最主要的財政責任擔任者，而且由省級政府負責也減少了由中央直接負責的信息的不對稱和成本過高問題，省級政府應該通過多渠道籌資加大對高校的投入，并使高校的發展與地方發展的需要相結合，促進經濟的發展。但是我國是一個區域經濟發展嚴重不均衡的國家，省份間財政能力的差距必然造成高等教育的非均衡發展，這需要中央政府在辦好其直接管理的學校外，建立規范的政府間轉移支付制度，將中央掌握的一部分財力轉移給經濟不發達的地方政府使用，縮小由于財政原因造成的教育區域發展不均衡。

3.完善投資體制，吸引社會資金

高等教育規模的擴大需要加大資金的投資力度，而我國的財政能力有限，學生家庭也已無能力再增大對高等教育的投入，現階段比較可行的增大投入的方法是加大社會資金的投入力度。但是私人資本的逐利本性決定其投資是要盈利的，而且這種盈利要等于或高于資本的平均社會利用率才能使社會資本流向高等教育。而我國的政策規定一直處于一種矛盾之中，《中華人民共和國高等教育法》規定“設立高等學校，應當符合國家高等教育發展規劃，符合國家利益和社會公共利益，不得以盈利為目的”，而《促進法》規定“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。制度之間的矛盾使得私人資本感到政策風險的存在，因此不愿投資高等教育，政府應該統一政策的口徑，對有盈利目的私人資本明確其可以獲得的合理回報的標準，對沒有盈利目的的私人資本進行獎勵，揚長避短，吸引社會資金注入高等教育。

4.明晰教育產權，明確政府和高校的權利和責任

明晰教育產權可以界定教育資源的歸屬，優化教育資金的配置，對教育資金的使用者進行監督和激勵。第一要進一步完善學校的法人產權制度，實現終極財產所有權外在化和法人產權獨立化，賦予高等學校應有的權利。終極財產所有權外在化即出資人（包括政府）一旦投資于學校，終極財產所有權與法人產權相分離，出資者不能隨意干預和支配法人財產；法人產權獨立化即法人財產一旦形成便獲得了獨立的性質，無論學校的終極財產所有權歸誰所有，學校作為獨立的法人實體，自主承擔行使法人財產權。第二要實現財產責任有限化，即出資人是以投入資本額為限承擔有限責任，法人學校則以全部法人財產對外獨立承擔責任。產權明晰后，政府作為出資人可以通過建立由政府代表、學校經營管理者、教師代表、學生代表、家長代表組成的校董會監督學校經營管理者對資金的使用，而學校要為自己行為承擔相應的責任。政府還要賦予學校經營管理者剩余控制權和剩余索取權。需要強調一點的是，剩余索取權與剩余控制權的對稱，即有多大的剩余控制權，必須賦予相對應的剩余索取權。否則，學校經營管理者的“敗德行為”將嚴重損害學校的利益。

5.建立完善的資助制度

教育公平是社會公平的重要方面，對穩定社會有重要的作用，政府有責任幫助家庭貧困的學生完成學業。可以從以下幾個方面著手：第一加大政府對貧困生資助力度，我國近年對學生的資助僅占高等教育資金支出的4.5%左右，應進一步擴大所占比例，提高獎學金的金額，擴大助學金覆蓋面。第二要完善國家助學貸款機制，真正發揮其資助的主渠道的作用。一方面加強對學生誠信意識教育建立學生誠信檔案，建立健全一套完善有效的個人信用體系，為助學貸款的有效實行提供信用支撐； 另一方面實行生源地貸款和有利息差異的全員貸款機制，以權利與義務責任的有效合力來推動助學貸款的有效實施。第三對學生資助的配置采取單獨的配置方法，對貧困生聚集的地區進行傾斜。第四高校是資助工作的具體操作者，高校的資助工作的好壞直接影響到資助的效果，政府要提高高校對資助工作的重視程度，明確高校對貧困生資助所承擔的職責和義務，提高學校的工作積極性，使高校多開發勤工助學崗位，增加減免的比例。