高校管理中法治的運用

隨著改革開放的不斷深入與我國社會主義市場經濟的建立，我國原有的教育管理體制已經不再適應現代教育管理的需要，高等院校如何面對和適應新的發展機遇與挑戰已成為亟待解決的問題。

高校作為我國高級人才的主要聚集地和產生地，能否做到依法、民主、有序地管理，直接關系到我國社會主義現代化建設的成敗。特別是上世紀90年代中后期，學生訴高校的現象引起了社會的普遍而強烈的關注，由此反映在高校治理過程中的法律問題也暴露出來，本文將就高校如何做到“依法治校”展開論述。

一、高校法律地位的定位

高等學校是《民法通則》所規定的事業單位法人。這是高校在民法上的定位，在行政法上又如何來界定高校的法律地位呢？《高等教育法》第18條規定：“高等教育由高等學校和其他教育機構實施。”這就為高校的法律主體找到了法律依據，也就是說高校是經法律授權而享有了對學生的行政性質的管理職權。在這種管理關系中，高校扮演著“行政主體”的角色而學生則充當著“行政相對人”的身份。高等學校行使管理職權的行為，對與它處于不平等地位的師生來說，具有明顯的單方性、強制性，具有確定力、約束力、執行力，符合行政權力的特征，是典型的行政行為。

二、“依法治校”的內涵

陳至立同志在全國教育法制工作會議上的報告《全面推進依法治教，開創21世紀教育振興的新局面》中強調指出：“依法治校，就是要在依法理順政府與學校的關系、落實學校辦學自主權的基礎上，實現學校管理與運行機制的制度化、規范化，形成政府宏觀管理，學校依法按照章程自主辦學，依法接受監督的新格局。”這里提到“學校依法按章程自主辦學”，那么其中的法和章程分別代表什么呢？這里的“法”應指與高校管理聯系最為緊密的行政法，同時也包括一切有利于高校規范科學管理的法律法規；這里的章程主要是指教育主管部門制定的規章、高校內部制定管理規范等。

高校經過法律授權享有了教育行為的管理權，實質上就成為了行使行政職權的“行政主體”，就可以運用依法行政的原則來規范自己的行為努力做到“依法治校”。

三、高校依法治校面臨的問題

就研究高校內部治理而言，近幾年的研究成果主要集中在高校與學生的管理糾紛的救濟問題上，而高校落實辦學自主權外部法律環境問題還未引起足夠的重視，高校依法治校還面臨著諸多問題：

1.高校規章制度不夠健全或者與法律法規相沖突。

2.權大于法、有法不依的現象時有發生。

3.學校管理中還存在依靠行政管理手段為主的現象。

4.民主與監督機制不夠完善。

5.教職工的整體法律素質有待提高。

6.我國教育法制還不夠健全，各項規章制度比較滯后，教育管理中還普遍存在著法制觀念比較淡薄的問題。

要解決上述問題，就必須把依法行政的理念貫穿到高校管理的始終，使高校在其管理的范圍內逐步實現法治。

四、依法行政在高校管理中的落實

要實現依法行政貫穿高校管理的始終，我們可以用“行政相對人”——主要是學生的權利實現來保證高校的依法行政，即“立法”中的實現、行使中的實現、救濟中的實現三個方面。

1.“立法”中學生權利的實現：尊重學生權益規章制度的構建

首先，在“立法”觀念上，長期以來，教育道德化是我們一貫的教育理念，在教育過程中，權力的設置和運用常常只受道德標準的衡量與限制，而缺乏法律的規范。我們應該看到，在依法治國的大環境下，學校與學生之間的關系已經不再是一種簡單的管理者與被管理者之間的關系，而是一種對應的權利義務關系。因此，在規章制度制定時，首先考慮的不應當是如何使受教育者置于自己的管理之下，而應當是這樣處置是否合法、是否會侵犯受教育者的權利，真正將受教育者作為一個平等的法律主體來對待，充分顧及到大學生的利益。這才是我們需要的一種符合時代發展要求、體現現代法治意識的教育理念。

其次，與行政法的制定相類似，行政主體在制定出臺規范性文件之前，要廣泛聽取行政相對方的意見。否則，這種規范性文件就有可能淪為“惡法”而不被執行。具體到高校規章制度的制定而言，要吸納廣大學生的意見，就必須拓展文件制定過程中的學生參與渠道。也就是說，在文件的形成過程中，讓大學生充分了解文件的內容和效力取向，使文件能夠被更多的大學生所接受。正如美國法學家伯爾曼所言：“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑，除非人們覺得，那是他們的法律，否則，他們不會尊重法律。”

2.高校具體管理行為中的“依法行政”和學生權利的實現

在具體的管理行為中，實現法治化的重中之重在于程序，甚至可以說實現了程序的法治也就實現了管理行為的法治。之所以如此重視程序，一方面是為了促使行使權力一方謹慎地作出行政行為，另一方面也為相對人在受到侵害前主動制約權力濫用提供制度保障。這種程序法治落實到高校的學生管理中，其具體要求有：

（1）送達與告知

高校在進行學生管理過程中，應將相關決定的及時送達和告知作為一項制度確立下來，確保學生的知情權不受侵犯。

（2）損益行政行為要說明理由

高校在作出某項對學生剝奪權利的行政行為時，必須在執行前向當事學生說明理由，這一方面確保了“先取證、后裁決”，從而防止了公共利益虛偽性，另一方面通過溝通達到的信息平等，也避免了學生的硬性接受。

（3）聽證制度

聽證制度作為一種“舶來品”，有其獨特的優越性和先進性。它的功能是使相對人有權站在利害關系人的立場上，使自己的意見反映到行政主體的決策中去，使權力與權利相制衡。這尤其適用于具體教育行政行為中的處分行為，將聽證作為處分的必經程序和生效要件，不僅充分保證了學生的知情權，而且使學生有了一個為自己辯護的機會，也使處分的決定人有了一個兼聽則明的機會，能夠有效避免“枉法裁判”。

3.學生權利救濟中的法治：疏通權利主張渠道，保障學生合法權益

“有權利必有救濟，無救濟就無權利”，在自己的合法權利受到侵害時得到法律救濟也是學生的一項基本權利。學生可以根據法律規定要求學校為其接受教育提供一定的條件，并有在受教育權利受到侵害時申請補償和救濟的要求權。因此，高校不僅要在規章制度中載明學生應享有的權利，還要提供實現權利的行政或司法途徑，疏通學生權利主張的保障渠道。

當學生的權利受到侵害時，如何尋求補償和救濟？司法審查為規制學校權力、保障學生權益提供了有力的手段。《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條第八款規定，“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。”它表明，高校的具體管理行為與受教育者之間產生的爭議也未被排除在行政訴訟的受案的范圍之外，學生權利有了通過司法程序獲得保護的途徑。對于高校內部行政權力的司法審查，在實踐運用時可以保障學生的合法權益，也會促使高校管理者謹慎地行使權力，規范管理行為，自覺地按依法行政的原則辦事。

高等學校依法治校是依法治國方略在高等教育領域的具體實施。依法治校不是以法治校，依法治校是目的不是手段，依法治校包含有法治精神的內容。依法治校中的法律關系主要是行政法律關系，因而我們要把依法行政的原則貫穿在高校管理的始終。但目前，有關高等教育的法律法規不能適應目前高等教育的實際，存在著缺位和滯后現象，就目前高校依法治校的現狀看，人們的法治意識還有待提高。我們期待著高校依法行政的目標早日實現，通過更好地維護師生權益，促進高等教育發展。

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