領(lǐng)悟“民主意識”

最近，媒體常談到“民主是個好東西”或“民主不是個壞東西”，這使我回憶起，我心靈上第一次受到“民主意識”深深撞擊的情景。那還是20世紀(jì)80年代初我到美國不久的事

“我是納稅者”

感謝改革開放政策以及福特基金的資助，1980年中國社科院將我作為中國第一批中美交流學(xué)者送到美國哈佛大學(xué)國際發(fā)展研究所（HIID）進(jìn)修經(jīng)濟學(xué)。我在離學(xué)校只須步行15分鐘路程的一家公寓租用一間住房，房東是杰奎琳·斯班尼太太，雖已離婚，帶著一個初中男孩，仍使用丈夫的姓，與丈夫保持友好往來。實際她是二房東，替我從未見過的房東經(jīng)營幾間出租房，本人雖大學(xué)畢業(yè)，但只是超市售貨員，是一個高學(xué)歷低收入的普通婦女。

按照當(dāng)時福特基金規(guī)定，我們在美國進(jìn)修的兩年間，可享用在美國國內(nèi)旅行一次優(yōu)待，可用于國內(nèi)觀光，也可用于到其他城市作學(xué)術(shù)訪問。我想用這筆旅費訪問華盛頓的學(xué)術(shù)單位和著名學(xué)者，我的指導(dǎo)導(dǎo)師杜森伯里教授（曾任總統(tǒng)顧問委員會委員）還熱情給我寫了幾封介紹信，去拜訪幾位學(xué)者及官員。此外，我還打算參觀多處博物館。

記得一天下午，我把去華盛頓的計劃告訴了房東斯班尼太太。她聽了后建議，“有一個地方你一定要去看看，那就是國會，特別是舉行聽證會的時候?！彼诌M(jìn)一步說，她有時去華盛頓看望親戚或度假時，總要找機會去看看國會的聽證會。我當(dāng)時一愣，不大相信她這話的真實性，條件反射，使我眼前立即呈現(xiàn)出我國人民大會堂門前警衛(wèi)森嚴(yán)的景象。我狐疑地問她，“警衛(wèi)會讓你進(jìn)國會大廈嗎？”至今我還能清楚地記得她當(dāng)時一臉的表情，起初，她一臉范然，似乎對我的問題覺得莫明其妙，隨即她爽朗地回答：“why not? I am taxpayer?！保ā盀樯恫蛔屵M(jìn)？我是納稅者?！保┊?dāng)時講這句話時她那種坦蕩豪邁的神情，讓我至今猶歷歷在目。

盡管在這次閑談中根本沒有討論及涉及政治制度或“民主”之類的嚴(yán)肅話題或字樣，但她“我是納稅者”鏗鏘有聲的回答，在我內(nèi)心深處激起一層層的思緒，除了感受到她的“納稅意識”之外，更多的是她強烈的“民主意識”，讓我至今仍縈繞于腦海。

使“民主意識”變成自我意識

“我是納稅者”首先觸發(fā)我想到的是一種“主人翁”意識。杰奎琳講這話時，其豪邁的神氣，使我似乎看到一個高大的身影，矗立在白宮、國會大廈面前對他們大聲說，你們（官員和議員們）是我們用稅金供養(yǎng)的，我是你們的“主子”，按中國話解讀，就是我是“當(dāng)家作主”的。而幾十年來，我們熟悉了“人民當(dāng)家作主”的教誨，自己是主人的觀念還沒有成為百姓的“自我意識”。

“我是納稅者”，使我強烈感受到的是一種現(xiàn)代市場經(jīng)濟的“納稅意識”，這種意識跟我們頭腦中傳統(tǒng)的“納稅”觀念截然不同，傳統(tǒng)的稅收觀點，完全是一種“義務(wù)”，我國農(nóng)民在幾千年的封建社會里，繳納“皇糧”完全是天經(jīng)地義的“義務(wù)”，從不敢奢望“回報”，更不敢聯(lián)系到什么“權(quán)利”。然而，“我是納稅者”所透現(xiàn)的決不只是“義務(wù)”觀念，而是與“義務(wù)”相對應(yīng)的“權(quán)利”觀念，這是市場經(jīng)濟和民主制度長期培育出來的現(xiàn)代“納稅意識”。在杰奎琳看來，盡管她是一個非常普通的藍(lán)領(lǐng)職工，但她依法納了稅，就有權(quán)監(jiān)督政府和議會是如何履行他們的職責(zé)，有權(quán)利知道和監(jiān)視她繳納的稅金是如何花費的。

封建社會長期滋生的“清官好皇帝”思想在我國民眾觀念中仍然很流行?！鞍嗵臁?、“少年包青天”、“狄仁杰”、“康熙微服私訪”等等一再播放的影片，有意無意地宣傳“清官好皇帝”之類的“人治”觀念。“當(dāng)官不為民作主，不如回家賣紅薯?！边@是報刊、電視中經(jīng)常作為正面思想來教育廣大干部和群眾的，有不少官員也常以此來“自勉”或“自豪”。它是要“官”替“民”作主，而不是要百姓自己“當(dāng)家作主”。至于“官”是否真正為百姓著想，或者在多大程度上為百姓著想，完全取決于“官”自身的素質(zhì)，這基本上是“人治”而非“法治”思想，跟“民主”意識還有相當(dāng)距離。所謂“民主”或“人民當(dāng)家作主”，決不是不要集中，要緊的是這個“集中”不僅來自百姓，而且“集中”之后還須受到百姓“制約”，這就須要有完善的法制體系。只有在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟和完善的法制體系以及較高的文化教育水平等條件下，經(jīng)過長時期的熏陶，“民主意識”才能培育出來，才能從某種外在的東西（由課堂、講堂、媒體灌輸）變成人們的“自我意識”。

公共財政與民主機制

“當(dāng)家作主”意識決不是一句空洞的口號，這是因為存在某種“機制”，使“納稅者”能親身地感受到可施展其“當(dāng)家作主”的職能。據(jù)我個人在美國學(xué)習(xí)時的觀察（先后兩次共4年）的觀察與生活體驗，這和“公共財政”及“民主”機制有關(guān)。

在市場經(jīng)濟下，稅收是財政收入的主要來源，是政府賴以生存和運行的經(jīng)濟基礎(chǔ)。在西方，政府作為一國的政治實體，除履行國防、外交、公安、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等政治性、社會性公共服務(wù)外，也具經(jīng)濟性公共服務(wù)職能。主要是：（1）提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（如基礎(chǔ)設(shè)施）；（2）維護市場秩序，防止壟斷，確保公平競爭；（3）實施宏觀調(diào)節(jié)（由中央政府而不是由地方政府承擔(dān)）；（4）支持社會保障，提供一般福利設(shè)施。政府這一切的活動的經(jīng)費全部來自各級政府的財政預(yù)算。這樣，政府便成為“公共服務(wù)型政府”，政府的財政被稱之為“公共財政”，其收入來源就是來自廣大“納稅者”公眾所繳納的稅金。

“我是納稅者”所體現(xiàn)的“當(dāng)家作主”的“主人翁”精神，一方面表明是我們納稅者公眾用稅金供養(yǎng)了政府，但更重要的一面是“納稅”的義務(wù)也賦予了“納稅者”“制約”或影響政府的“權(quán)利”，但如何確保“納稅者”具有行使“制約”、“影響”政府的權(quán)利呢？我認(rèn)為，政府的活動以及“官員”及“議員”的決策是否得當(dāng)，除了輿論的監(jiān)督外，重要的是“議會制”、“選舉制”提供了這類制約機制。

政府（無論是中央或地方）重大舉措、活動或重要官員任命，都要受到相應(yīng)議會的制約，議會常舉行各種聽證會來審議政府的動議，而且許多聽證會是對公眾開放的，但一般聽眾只能在樓上靜靜地聽、看議會的進(jìn)行，不許干擾會議。議會決議是“透明”的，使公眾享有“知情權(quán)”。而且還有“問責(zé)制”，不僅議會對政府（或官員）的錯誤決策要“問責(zé)”，而議員在議會中的表現(xiàn)也是公開的，記錄在案。

如果說議會制約著政府，那么選舉制度給公眾（納稅者）提供了制約議員的機制。我的房東及華裔朋友告訴我，議員跟當(dāng)?shù)鼐用癯Ｓ新?lián)系，議員的辦公室電話號碼是公開的，當(dāng)?shù)鼐用裼惺裁匆庖?、要求可打電話約見議員，議員有專門規(guī)定時間接待來訪者，議員受理后會跟政府有關(guān)部門聯(lián)系，并負(fù)責(zé)定期反饋。而議員所要求居民的是“選票”。

我在旅美期間，曾多次碰上議會選舉，在競爭期間我?？吹礁傔x者本人長時間地站在街心花園豎立的橫幅標(biāo)語牌下面，標(biāo)語上寫著“請投我一票”及本人名字，而競選者則衣冠楚楚地站在那里跟所有過往車輛摘帽致意。而選民并不是根據(jù)他在競爭期間的表現(xiàn)，而是根據(jù)他平時在議會或其他工作中的表現(xiàn)及業(yè)績（政績或劣績）來決定是否給他投下神圣的“一票”。這“一票”就是“納稅者”手中掌握的“制約”機制，就是他履行“當(dāng)家作主”的職能。有了這一套“制約”機制，“公共財政”才能成為現(xiàn)實和完整的體系。

我國建立“公共財政”已有多年，但為什么還常出現(xiàn)“重復(fù)建設(shè)”、“形象工程”、“首長工程”呢？為什么過去幾十年公共產(chǎn)品與服務(wù)多集中于城市而疏遠(yuǎn)于農(nóng)村和偏遠(yuǎn)山區(qū)？有的地方官員兩眼只看上面，只追求一時政績，而不顧及環(huán)境污染、資源破壞，既無聽證會，更缺問責(zé)制，照舊可以易地升遷。今年兩會有較明顯改進(jìn)，政府決定加大對農(nóng)村及落后地區(qū)提供公共產(chǎn)品（醫(yī)療、教育及基礎(chǔ)設(shè)施）的力度。特別給人印象深刻的，代表、委員們坦言直陳，提出奧運的鳥巢工程、國家大劇院工程的浪費性及不安全性。國外媒體說“橡皮圖章硬起來”了，表明民主改革有所進(jìn)步。主政者也許出于好心，但“為民作主”決策，卻沒有讓公眾參與決策，那么公眾只有承擔(dān)后果的份，最多只能“放放馬后炮”，無能為力（缺乏問責(zé)制）。自下而上“制約”機制卻無法建立。

“民主既是目的，也是手段?！笔侄伟ā懊裰髦贫取彼枰母鞣N機制，而機制的建立需要有經(jīng)濟發(fā)展、文化教育、法制建設(shè)、社會設(shè)施等各方面的條件，特別要加強的是自下對上的“制約”機制。只有機制完備了，民主的目標(biāo)才可達(dá)到。

（作者為國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院研究員）