公共服務(wù)：下一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)

隨著中國(guó)改革的深化，今天的主要矛盾變成了公眾日益增長(zhǎng)的公共品需求同公共品供給短缺低效之間的矛盾。因此，把建立公共服務(wù)體制作為下一步改革攻堅(jiān)的基本目標(biāo)之一，已成為廣泛共識(shí)。

中國(guó)公眾對(duì)“三座大山”的直觀感受第一次被量化了。

四月初，由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院完成的《中國(guó)公共服務(wù)發(fā)展報(bào)告2006》指出，我國(guó)當(dāng)前政府公共服務(wù)“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低、水平趨同”，基本公共服務(wù)綜合績(jī)效整體處于偏低水平。

這一據(jù)稱是首次全面評(píng)估我國(guó)公共服務(wù)績(jī)效的報(bào)告，建立了一個(gè)包含165項(xiàng)指標(biāo)的政府公共服務(wù)綜合評(píng)估體系，全面評(píng)估了我國(guó)基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、科學(xué)技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全、環(huán)境保護(hù)、一般公共服務(wù)等八類基本公共服務(wù)。

報(bào)告的結(jié)論是，我國(guó)政府對(duì)公共支出的績(jī)效考評(píng)還處于起步探索階段，還未形成政府公共支出講效益的制度環(huán)境、監(jiān)督環(huán)境，未建立科學(xué)、合理、規(guī)范的評(píng)價(jià)體系。

這份于今年兩會(huì)閉幕20多天后發(fā)布的報(bào)告，再次使一個(gè)敏感的話題成為焦點(diǎn)：公共服務(wù)，會(huì)不會(huì)成為改革的下一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)？

新的矛盾產(chǎn)生

中共十六屆六中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中，提出了到2020年構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)九大目標(biāo)和任務(wù)之一，就是“基本公共服務(wù)體系更加完備，政府管理和服務(wù)水平有較大提高”。

一種共識(shí)是，公共服務(wù)成為公眾焦點(diǎn)，是改革的自然階段和結(jié)果。

在近30年的改革中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了無(wú)窮的活力，民眾基本解決了溫飽問題，但人們發(fā)現(xiàn)，他們?nèi)栽谛】抵飞掀D難起步，一個(gè)普遍的感受是，盡管收入有了提高，但住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老的壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于自己的心理承受能力，在這種壓力下，即使是自認(rèn)是中產(chǎn)階級(jí)的人也沒有充裕和富足的感覺。

而這種感受的最深層原因是，民眾不得不獨(dú)自承受本應(yīng)由政府承擔(dān)或分擔(dān)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前現(xiàn)階段的主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾可概括為兩大部分，一是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與資源環(huán)境約束的矛盾。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放，資源和環(huán)境壓力加大；二是人們?nèi)婵焖僭鲩L(zhǎng)的公共需求與公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺、公共服務(wù)不到位的矛盾。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間差距擴(kuò)大，社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后。

不止一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家警告：當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，公共需求的全面快速增長(zhǎng)同公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足之間的矛盾會(huì)日益凸顯，并可能成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、妨礙社會(huì)和諧的重要因素。原因很簡(jiǎn)單，公共需求得不到有效的滿足，社會(huì)發(fā)展就會(huì)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失衡將會(huì)進(jìn)一步加劇。

由中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院設(shè)計(jì)的《2006’中國(guó)改革調(diào)查問卷》顯示，對(duì)下一步改革目標(biāo)為“在進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制”的提法，94.62%的專家表示贊同。他們普遍認(rèn)為，在利益關(guān)系多元化的背景下，改革面臨著巨大的壓力與挑戰(zhàn)，已經(jīng)進(jìn)入到以行政管理體制改革為重點(diǎn)的全面推進(jìn)階段，需要加大改革力度，實(shí)現(xiàn)新突破。

提供更加完備的基本公共服務(wù)體系，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要，是社會(huì)公平與正義的需要。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾在接受陽(yáng)光衛(wèi)視和本刊記者采訪時(shí)表示：“在社會(huì)公平方面、在政府的服務(wù)方面，我們還可以做很多的事情。醫(yī)療、教育、住房，這些方面城鄉(xiāng)的差別都是人為造成的，這是可以改的。而且我們現(xiàn)在也有相當(dāng)大的條件，因?yàn)槲覀兌愂赵黾拥梅浅？欤?006年上半年的稅收增加22%，GDP增加11%，又是翻了一番。” 茅于軾認(rèn)為，現(xiàn)在政府手里已經(jīng)有很多錢了，完全有能力來(lái)解決對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的提高問題。

因此，我們改革很重要的方向，是使得我們社會(huì)更公平、更和諧。

十六屆六中全會(huì)把建立公共型服務(wù)政府作為政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，就是要把經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府。

2007年1月，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉在題為《2007年改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)》的文章中提到：“良好的公共治理成為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的一項(xiàng)最具稀缺性的公共產(chǎn)品。”因此，“如何在有限的政府資源的約束之內(nèi)進(jìn)一步強(qiáng)化、優(yōu)化公共服務(wù)職能，跟上社會(huì)需求不斷提高的步伐，是今后若干年中各級(jí)政府都將面對(duì)的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。”

因此，以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型，將成為中國(guó)下一步改革的中心和重點(diǎn)。

“政府責(zé)任”不能減持

《中國(guó)公共服務(wù)發(fā)展報(bào)告2006》對(duì)我國(guó)當(dāng)前政府公共服務(wù)評(píng)價(jià)概括為：“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低水平趨同”。

基本公共服務(wù)綜合績(jī)效整體水平如何？報(bào)告中用了“三個(gè)落后”：對(duì)公共服務(wù)投入的增長(zhǎng)速度落后于總體財(cái)政支出增長(zhǎng)速度，公共服務(wù)發(fā)展速度落后于整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量落后于公眾現(xiàn)實(shí)需求。

“三個(gè)落后”的根源在哪里？公眾和輿論普遍認(rèn)為，是政府的功能未轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)上。

統(tǒng)計(jì)顯示，在我國(guó)政府財(cái)政支出中，用于社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等方面的支出是16．7％，不僅大大低于用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的24％，甚至低于政府行政支出的17％。

另一組數(shù)據(jù)顯示：世界上大多數(shù)國(guó)家財(cái)政教育支出占GDP的比重一般不低于4%，高的達(dá)到8%左右，我國(guó)2005年全國(guó)平均水平達(dá)到3.4%。財(cái)政衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重，世界平均水平是61.8%，發(fā)達(dá)國(guó)家是73%，我國(guó)平均是40%左右。財(cái)政投入的不足導(dǎo)致了社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后、公共服務(wù)保障不足。教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障、就業(yè)、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安等公共服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)嚴(yán)重缺乏。

除教育和醫(yī)療兩大方面，科技、就業(yè)、社會(huì)保障方面的投入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，據(jù)國(guó)內(nèi)有關(guān)學(xué)者估算，考慮各種隱性失業(yè)因素，中國(guó)城市實(shí)際失業(yè)率大約在8%～10%之間，而相關(guān)的救助機(jī)制遠(yuǎn)未到位。財(cái)政用于撫恤和社會(huì)福利的支出占財(cái)政總支出的比重，50多年來(lái)幾乎徘徊在1%～2%之間。

政府公共服務(wù)投入不足，加重了百姓的生活負(fù)擔(dān)，加劇了社會(huì)矛盾。零點(diǎn)公司在2005年歲末對(duì)居民生活調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)居民的社會(huì)安全感從2003年至2005年已連續(xù)三年呈下降趨勢(shì)，農(nóng)村居民的社會(huì)安全感更是大幅下降。中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所朱慶芳研究員從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)據(jù)中，選取了38個(gè)重要指標(biāo)組成一組指標(biāo)體系，概括并反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的一些不平衡現(xiàn)象。其中，社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定指數(shù)難以樂觀。從1979～2004年26年間，中國(guó)社會(huì)秩序指數(shù)年均遞減1.7%，社會(huì)穩(wěn)定指數(shù)則年均遞減1.1％。

更為嚴(yán)重的是，由于政府對(duì)于醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社保等投入不足，導(dǎo)致百姓不敢消費(fèi)，抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)世界銀行的數(shù)字，中國(guó)是世界儲(chǔ)蓄率最高的國(guó)家，中國(guó)接近萬(wàn)億的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)欠賬，導(dǎo)致居民消費(fèi)率低，因此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只能依賴過高的投資和出口。

“發(fā)展是硬道理”被片面理解為“發(fā)展經(jīng)濟(jì)是硬道理”，這是民眾和輿論對(duì)政府部門忽視公共服務(wù)的最直觀評(píng)價(jià)。熱衷于經(jīng)濟(jì)騰飛，醉心于GDP增速，導(dǎo)致關(guān)乎民生的公共服務(wù)長(zhǎng)期缺位。

公共服務(wù)是花費(fèi)納稅人稅款，由公共權(quán)力部門提供的、服務(wù)于社會(huì)公共利益的產(chǎn)品。取之于民，用之于民，是最傳統(tǒng)、最樸素的行政管理理念。

現(xiàn)代行政理念中，政府的四大職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，但無(wú)論以傳統(tǒng)的還是現(xiàn)代的行政管理理念衡量，目前政府的公共服務(wù)水平整體上都處于偏低水平。如果再比照30年來(lái)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的奇跡，反差就更加明顯。

一方面是，連續(xù)20多年平均超過9%GDP增速、超萬(wàn)億美元的外匯儲(chǔ)備，2006年突破20萬(wàn)億元的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，另一方面是越來(lái)越突出的公共品需求同公共品供給短缺低效的矛盾。GDP在增高，社會(huì)矛盾在增大。這種嚴(yán)峻的形勢(shì)下，政府的責(zé)任絕不能減持。

“經(jīng)濟(jì)總量是硬指標(biāo)，基本公共服務(wù)是軟約束”這思路已遭到廣泛質(zhì)疑，而行政的超高支出更為千夫所指。中國(guó)社科院2006年社會(huì)藍(lán)皮書指出，2004年，全國(guó)公款吃喝、公款旅游、公款讀書、公款送禮、公車消費(fèi)、文山會(huì)海等項(xiàng)支出超過1.1萬(wàn)億元，是當(dāng)年財(cái)政增收5915.95億元的近兩倍。在許多貧困地區(qū)，政府的樓堂館所卻堪比白宮。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)政府總開支中，行政公務(wù)支出近40％，醫(yī)療、教育、科技、社保、公交、環(huán)保等公共服務(wù)支出只占25％。而在發(fā)達(dá)國(guó)家政府總開支中，行政公務(wù)支出只占3％～15％，公共服務(wù)開支超過70％。

筆名為“皇甫平”的原《人民日?qǐng)?bào)》副總編輯周瑞金在《改革不可動(dòng)搖》的文章中提出：政府的功能未轉(zhuǎn)變?cè)诠卜?wù)上。他認(rèn)為：“中國(guó)社會(huì)貧富差距情形愈來(lái)愈嚴(yán)重，主要是中國(guó)政府行政管理體制出現(xiàn)了問題。政府原本的功能應(yīng)該在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)政策，監(jiān)督經(jīng)濟(jì)，管理社會(huì)，增加公共服務(wù)的使命。”

顯然，政府的管理錯(cuò)位導(dǎo)致其在公共服務(wù)上的失職，然而，更重要的是公共服務(wù)機(jī)制的殘缺。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家遲福林則認(rèn)為：公共服務(wù)總量不足、結(jié)構(gòu)失衡等問題，其根源在于體制機(jī)制不健全：一是公共服務(wù)供給中沒有形成規(guī)范的分工和問責(zé)制，在事實(shí)上造成了公共服務(wù)指標(biāo)的軟化；二是沒有形成公共服務(wù)可持續(xù)的財(cái)政支持體制，財(cái)政功能性支出比例最大的仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出。實(shí)踐證明，如果沒有一個(gè)制度化的約束，公共服務(wù)支出并不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而同步增長(zhǎng)；三是城鄉(xiāng)二元分割的公共服務(wù)制度安排，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距；四是尚未形成公共服務(wù)的多元社會(huì)參與機(jī)制和有效的監(jiān)管機(jī)制。

輿論和社會(huì)各方面的專家為改善公共服務(wù)開出了各式各樣的藥方，尤其是對(duì)針對(duì)明確政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任、不斷創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制等方面，真正轉(zhuǎn)變政府職能，更多發(fā)展社會(huì)福利，公共品欠賬問題的呼聲甚高，看來(lái)，改革已經(jīng)改到政府頭上了。

均等化：公平原則

公共服務(wù)均等化，是公共服務(wù)分配的公平原則，它是指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障等。

國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常修澤教授長(zhǎng)期關(guān)注公共服務(wù)均等化問題，分別于2005年和2006年先后完成了《人的三層含義與基本公共服務(wù)平等化》和《中國(guó)現(xiàn)階段基本公共服務(wù)均等化研究》兩份報(bào)告，對(duì)基本公共服務(wù)平等化問題進(jìn)行了探討，引起社會(huì)關(guān)注。

在接受本刊記者采訪時(shí)，常修澤教授闡釋了他對(duì)基本公共服務(wù)均等化的觀點(diǎn)。他提出了基本把握方向：

第一，全體公民享有的基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和原則應(yīng)該均等。要逐步給阻隔在鴻溝兩旁的民眾提供均等的機(jī)會(huì)，這是最重要的。第二，全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等。“大體相等”不是搞絕對(duì)平均主義。第三，要尊重某些社會(huì)成員的自由選擇權(quán)。不能一講基本公共服務(wù)均等化就否定人民的自由選擇權(quán)，如果把基本公共服務(wù)均等化搞成計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“配給制”，那就把“龍種”變成“跳蚤”了。

基本公共服務(wù)均等化的基本內(nèi)容紛繁復(fù)雜，各階層民眾訴求不一，政府也不可能面面俱到。對(duì)此，常修澤教授將現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化內(nèi)容界定在以下四個(gè)方面：1. 提供就業(yè)服務(wù)和基本社會(huì)保障等“基本民生性服務(wù)”；2. 義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”；3. 在公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”；4. 生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會(huì)安全、國(guó)防安全等“公共安全性服務(wù)”。

看來(lái)，以制度來(lái)保障公共服務(wù)均等化，成為下一步改革和發(fā)展的共識(shí)：調(diào)整政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將傳統(tǒng)財(cái)政體制向公共財(cái)政體制轉(zhuǎn)變，才能徹底改變“經(jīng)濟(jì)總量是硬指標(biāo)，基本公共服務(wù)是軟約束”的不合理現(xiàn)狀。

市場(chǎng)化：良方，還是毒藥？

“房改把你腰包掏空，教改把你二老逼瘋，醫(yī)改提前給你送終。”

可以把這句順口溜理解為最極端、最夸張的調(diào)侃，也可以把它理解為公眾對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化的極度恐懼。

改革開放近30年的歷程表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是個(gè)壞東西，它在許多領(lǐng)域釋放出了活力，公共服務(wù)領(lǐng)域沒有理由拒絕市場(chǎng)化。

然而，什么是真正意義上的公共服務(wù)市場(chǎng)化？至今這仍是一個(gè)模糊的概念，因而在同一個(gè)名義下，可以產(chǎn)生截然不同的結(jié)果。

2007年1月1日，北京出臺(tái)的《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展公共交通的意見》正式施行，宣告了北京公交服務(wù)市場(chǎng)化改革的結(jié)束。為此，北京市財(cái)政在今年將投入116.5億元，用于本輪改革中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公交部門的虧損補(bǔ)貼。北京市政府還將投資1000余億元人民幣用于交通環(huán)境等方面的改善。這意味著通過政府補(bǔ)貼，北京市民可以享受價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的公交服務(wù)。

而不久前，湖北武漢市新馬社區(qū)幸福路28戶居民飽受斷電之苦。原因是，供電部門說(shuō)，必須增裝變壓器。變壓器的安裝費(fèi)用大約1萬(wàn)元，攤到每戶居民頭上得35元，昂貴的報(bào)裝費(fèi)用讓居民望而卻步。而這一措施也被認(rèn)為是供電事業(yè)“市場(chǎng)化”的舉措。

北京市民在享受著“結(jié)束公交服務(wù)市場(chǎng)化改革”，28戶武漢市民在品嘗著“供電事業(yè)市場(chǎng)”的苦果。對(duì)中國(guó)公眾來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)領(lǐng)域里的“市場(chǎng)化”確實(shí)是個(gè)可怕的字眼。

多年的改革實(shí)踐證明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在公共產(chǎn)品領(lǐng)域中往往會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。“公共服務(wù)市場(chǎng)化”不僅難以解決公共產(chǎn)品短缺的問題，還會(huì)引發(fā)一系列矛盾。教育市場(chǎng)化和醫(yī)療市場(chǎng)化改革已被公認(rèn)為失敗，它說(shuō)明，屬于基本民生類的公共服務(wù)絕不能完全推給市場(chǎng)，而必須由政府承擔(dān)。

百姓恐懼市場(chǎng)化，絕不是因?yàn)樵诠卜?wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)化機(jī)制，而是擔(dān)心政府有關(guān)部門以市場(chǎng)化的名義，把本應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任推給百姓。前些年，公共服務(wù)的提供機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)化改革的旗號(hào)下，不斷增強(qiáng)營(yíng)利化傾向，加重了百姓的生活負(fù)擔(dān)。

其實(shí)，從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在公共服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制，是公共管理手段中的創(chuàng)新，這種創(chuàng)新的內(nèi)涵是，政府某些公共服務(wù)項(xiàng)目，委托、代理、合同、承包等市場(chǎng)化手段，讓非政府來(lái)承擔(dān)，政府制定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督和管理。這樣，一來(lái)可以讓非國(guó)有資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，形成競(jìng)爭(zhēng)，二來(lái)可以降低公共服務(wù)的門檻。這種做法在國(guó)外有很多成功的經(jīng)驗(yàn)。但是，這種方式引入中國(guó)后卻走了樣，主要原因是政府部門放棄了制定公共政策的責(zé)任，甚至推卸責(zé)任，轉(zhuǎn)嫁了應(yīng)該提供的最基本的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的負(fù)擔(dān)。

近年來(lái)各種變質(zhì)的“公共服務(wù)市場(chǎng)化”導(dǎo)致的各種惡果和危機(jī)證明，在非國(guó)有資本參與程度低、多元公共治理結(jié)構(gòu)尚未形成的形勢(shì)下，要合理劃分政府與市場(chǎng)的基本邊界，政府必須明晰自身定位和功能，承擔(dān)起最重要的責(zé)任，而不能任由過度市場(chǎng)化。