建立惠及全民的公共服務(wù)體系

“以人為本”是中國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的宗旨。

兩會期間，溫家寶總理將教育、醫(yī)療和住房問題歸納為“三座大山”，再加上社會保障，這四方面的供需矛盾尖銳，老百姓呼聲甚高。這里面涉及一個改革面臨的新問題，就是人民群眾對于公共產(chǎn)品的需求上升，而現(xiàn)階段政府提供的公共產(chǎn)品的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)得不到滿足，這個矛盾非常尖銳。

黨的十六屆六中全會《決定》明確提出，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，而這也是逐步形成惠及全民的公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)，也是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求。

我們面臨的問題是，下一步深化改革，必須要建立有效的制度保障，確保中國實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

我們需要厘清的問題是：基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵到底是什么？在中國現(xiàn)階段公共服務(wù)可以構(gòu)建哪些內(nèi)容？必須實行什么樣的基礎(chǔ)性的制度安排？為此我們訪問了對這方面有系統(tǒng)性研究的發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常修澤研究員。

人的三層含義

其實馬克思主義著作里面的精華就是關(guān)于人本問題。恩格斯認(rèn)為馬克思著作中最重要的一句話是“每個人的自由發(fā)展是一切人自由發(fā)展的條件！”

《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》：最近社會上討論比較熱門的一個話題，是政府如何給公民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的問題，據(jù)我們了解，您是研究這方面的專家，我們希望向您請教這方面的問題。

常修澤：好啊。我覺得中國的改革發(fā)展到現(xiàn)階段，確實需要提供和解決這些問題了。

《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》：您去年發(fā)表了一個研究報告，題目叫做《人的三層含義與基本公共服務(wù)均等化》，看來您對經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)注點已經(jīng)從機(jī)制轉(zhuǎn)移到對人的研究上了。

常修澤：其實馬克思主義著作里面的精華就是關(guān)于人本問題。2000年我到瑞士去進(jìn)行學(xué)術(shù)交流。瑞士的學(xué)者告訴我1894年瑞士的一些共產(chǎn)主義者創(chuàng)辦了一本雜志，叫做《新世紀(jì)周刊》，他們請恩格斯為創(chuàng)刊號題詞，恩格斯認(rèn)為馬克思著作中最重要的一句話是“每個人的自由發(fā)展是一切人自由發(fā)展的條件！”他將這句話記錄下來作為他的題詞。

《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》：您能不能把這句話和您研究的人的三層含義進(jìn)行一些解讀呢？

常修澤：你們可能已經(jīng)意識到了，其實中共十六屆三中全會就把以人為本寫到當(dāng)時改革發(fā)展的決定中去了。我們?yōu)槭裁匆懻摗耙匀藶楸尽保窟@是我們進(jìn)行一切經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的宗旨。而從理論上實行基本公共服務(wù)均等化就是體現(xiàn)了以人為本，并彌補(bǔ)市場公共品“供給失靈”的重要的制度安排。

從以人為本的角度出發(fā)，提出人的“三層含義論”。首先，從橫向上看，這里人指的不是某一部分人，甚至也不是指的多數(shù)人，而是指“全體人民”。真正有人文情懷的執(zhí)政者對“人”一定要從橫向上到邊，不能遺漏。由此中共十六屆五中全會提出，使“全體人民”共享改革發(fā)展的成果，而不是部分人。

其二從縱向上看，人不僅指當(dāng)代人，而是多代人的概念，講公平不能只考慮當(dāng)代人，要考慮“代際之間”的公平，對資源、環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展問題，不僅考慮當(dāng)代人的發(fā)展，還要瞄準(zhǔn)下一代的可持續(xù)發(fā)展性。

其三，從內(nèi)核的角度分析，人并非是單需之人，而是多需之人，包括物質(zhì)生活、精神生活的需要，健康和安全的需要，更為重要的是每一個公民參與政治生活和社會生活的需要。

政府要從這樣一個戰(zhàn)略思想，就是從人的這么一個科學(xué)的含義來進(jìn)行重要的制度安排，使全體人民在享受基本公共服務(wù)上面能夠均等化。

重要的是制度安排

中國目前主要矛盾沒有變，但是這個主要矛盾的表現(xiàn)形式卻有新的變化。當(dāng)前最突出的是，廣大人民群眾對公共品和公共服務(wù)的需求迅速上升，與本應(yīng)由政府提供的公共品和公共服務(wù)供給不足及配置失當(dāng)之間的矛盾。

《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》：在公民社會，政府本身就是公民推舉的管理公共事務(wù)的一個組織，公共性是它的核心。政府應(yīng)該考慮在它管理范圍之內(nèi)全體人民的利益，這是它的職責(zé)。

常修澤：所以我們提出實行基本公共服務(wù)的均等化，這是執(zhí)政問題上的一個新的思維。中國的改革明確提出發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的作用，在提供私人產(chǎn)品和私人服務(wù)方面，確實產(chǎn)生了相當(dāng)重要的作用。但是在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面確有“捉襟見肘”之處，等價交換的市場配置原則在某些公共產(chǎn)品提供上是無能力的，有些公共產(chǎn)品是無法收回成本的，類似的產(chǎn)品應(yīng)該是市場提供的，因而市場機(jī)制在提供公共產(chǎn)品供給方面可能出現(xiàn)“失靈”或局限性，需要通過基本公共服務(wù)均等化的機(jī)制來彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足。

《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》：解決這個問題是否可以緩和目前的社會矛盾，促進(jìn)和諧社會的建立？

常修澤：現(xiàn)在很多文明國家都把基本公共服務(wù)的供給作為當(dāng)代世界文明國家的重要政策。北歐國家在實施公共服務(wù)方面有四大“基本面”，即提供民生性、事業(yè)性、基礎(chǔ)性和主體性服務(wù)。同時政府在實施公共服務(wù)過程中也設(shè)立了稅收和財政關(guān)系宏觀調(diào)控機(jī)制、財產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)營方面的“公私伙伴關(guān)系”機(jī)制，社會“金三角”對話協(xié)商機(jī)制和政府自身的“廉政”機(jī)制。

中國目前主要矛盾沒有變，依然是人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的生產(chǎn)力之間的矛盾，但是這個主要矛盾的表現(xiàn)形式卻有新的變化。當(dāng)前最突出的是，廣大人民群眾對公共品和公共服務(wù)的需求迅速上升，與本應(yīng)由政府提供的公共品和公共服務(wù)供給不足及配置失當(dāng)之間的矛盾，這是當(dāng)前中國主要矛盾的新表現(xiàn)，而且已經(jīng)釀成一個深層的社會問題。消除上述矛盾，公共服務(wù)的均等化是明智的，現(xiàn)實可行的選擇。和諧社會創(chuàng)建中的制度安排，一個很重要的內(nèi)容就是逐步形成惠及全民的公共服務(wù)體系。

《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》：現(xiàn)階段實行基本公共服務(wù)均等化的基本內(nèi)容是什么？

常修澤：基本民生性服務(wù)、公共事業(yè)性服務(wù)、公益基礎(chǔ)性服務(wù)、公共安全性服務(wù)是現(xiàn)階段基本公共服務(wù)的基本內(nèi)容，具體可以概括為四個方面：

（一）在提供就業(yè)服務(wù)和基本社會保障等“基本民生性服務(wù)”方面實現(xiàn)均等化。

這里所說的就業(yè)不是就業(yè)全部，而是“就業(yè)服務(wù)”。就業(yè)是民生之本，老百姓能不能享受公共服務(wù)首先要看就業(yè)服務(wù)。

在未來幾年中國將面臨怎樣的就業(yè)格局呢？中國現(xiàn)有勞動力7.6億人，未來幾年將面臨兩方面的壓力：一是未來5年，城鎮(zhèn)大約每年有800—1000萬人新增勞動力就業(yè)，以每年900萬人計，5年就是4500萬人。二是農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城，現(xiàn)在已進(jìn)來1.26億人，這是存量部分；根據(jù)調(diào)查和預(yù)測，增量部分未來5年每年大約有900——1000萬人進(jìn)城，如按900萬人測算，5年又是4500萬人。兩者合起來就是9000萬人。

面臨如此巨大的就業(yè)壓力，怎么解決這個矛盾？要把握一個基本的方針：勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)。雖然不宜籠統(tǒng)提“政府安置就業(yè)”，但需要把“促進(jìn)就業(yè)”擺在公共服務(wù)體制突出的位置。關(guān)鍵是強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)的職能，找準(zhǔn)政府公共服務(wù)的位置，保證就業(yè)服務(wù)的均等化。比如，應(yīng)以城市為中心逐步建立就業(yè)的公共服務(wù)體系，特別是做好就業(yè)培訓(xùn)和信息的提供，而且應(yīng)有免費(fèi)的、公益性的培訓(xùn)，面向全體勞動者，至于縣、鄉(xiāng)兩級也應(yīng)有公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)。對困難地區(qū)、困難行業(yè)、困難群體，政府應(yīng)有就業(yè)援助制度，特別是下崗工人的再就業(yè)，以及資源枯竭城市工人的再就業(yè)。還應(yīng)該逐步建立政府購買就業(yè)服務(wù)成果的機(jī)制。

“基本民生性服務(wù)”還有一個很重要的問題是基本社會保障。構(gòu)建嚴(yán)密而可靠的社會保障安全網(wǎng)，有兩個層面的“社保”，即“小社保”和“大社保”。

“小社保”指社會保險，包括養(yǎng)老保險（2005年底有1.75億人，時間下同）、基本醫(yī)療保險（有1.38億人）、失業(yè)保險（有1.06億人）、工傷保險（有8478萬人）、婦女生育保險（有5408萬人）。還有農(nóng)村的社會保險，估計有5000余萬人。這些數(shù)字按比例來說，都不算高，下一步應(yīng)在這方面繼續(xù)推進(jìn)。

“大社保”，除上述“小社保”即社會保險外，還應(yīng)擴(kuò)展至三個方面，即（1）社會救助。要對城市低保戶、農(nóng)村五保戶、特困戶、災(zāi)民及城市生活無著落的流浪人員等救助；（2 ）社會福利。八個字：扶老、助殘、救孤、濟(jì)貧。（3）慈善事業(yè)，包括社會捐贈等。在“大社保”的幾個方面里，符合條件的，在基本面上要實現(xiàn)均等化。

現(xiàn)在難點在于城鎮(zhèn)與農(nóng)村的社保有落差，目前最薄弱、最亟待解決的是已經(jīng)進(jìn)城的1.26億農(nóng)民工的社保問題，應(yīng)該把它放在優(yōu)先的位置；另一方面要著力推進(jìn)農(nóng)村社會保障事業(yè)。從資金的投放來說，增量的部分重點宜投到農(nóng)村，應(yīng)盡快建立并完善與社會主義初級階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度，而且要逐步覆蓋到城市和鄉(xiāng)村。

（二）在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”方面實現(xiàn)均等化。

第一是義務(wù)教育。教育的基本公共服務(wù)均等化如何把握？從國情出發(fā)，可鎖定在對義務(wù)教育的保障責(zé)任，即普及和鞏固城鄉(xiāng)義務(wù)教育，只要是適齡兒童，不管是在城鄉(xiāng)，還是在東西部，都應(yīng)該有權(quán)利享受到九年義務(wù)教育，重點是農(nóng)村九年義務(wù)教育。為此要做到“兩免一補(bǔ)”（對農(nóng)村學(xué)生免收學(xué)雜費(fèi)，對貧困家庭學(xué)生提供免費(fèi)課本，寄宿生活費(fèi)補(bǔ)助），政府要保證落實。如果做不到，就是政府的失職，均等化也就落空。

至于九年義務(wù)教育以上的“均等化”，現(xiàn)階段可實行“獎、助、貸、捐”四大舉措。獎——獎學(xué)金，只發(fā)給那些學(xué)習(xí)成績好的，而不是均等化。助——助學(xué)金，只考慮生活困難的同學(xué)，也不是均等化。貸——助學(xué)貸款，這是市場行為，但現(xiàn)在暴露的問題是貸款之后不歸還，這是個令人非常棘手的問題。捐——社會捐資助學(xué)。

當(dāng)前，人民群眾對教育議論較多。一方面，政府應(yīng)增加投入，務(wù)必使財政性教育經(jīng)費(fèi)占到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，另一方面，應(yīng)深化教育體制改革，切實提高教育質(zhì)量，從體制和質(zhì)量上為義務(wù)教育均等化提供保障。如果教育質(zhì)量下降，誤人子弟，再“均等化”也沒有意義。

第二是公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療。醫(yī)療這條線劃在哪里？可定在公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療，它具有公益性質(zhì)，可列為均等化的范圍。我認(rèn)為實行“共建型”的醫(yī)改思路，即：“政府管基本醫(yī)療保障，市場管超值醫(yī)療服務(wù)，社會管各方廣濟(jì)善助”。基本醫(yī)療保障即公共醫(yī)療衛(wèi)生部分，具有公益性質(zhì)，應(yīng)強(qiáng)化政府責(zé)任，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度。至于“超值的醫(yī)療服務(wù)”，目前很難做到均等化。要把盈利性與非盈利性分開，公益性這部分，應(yīng)均等化，現(xiàn)在的問題是這方面做的不夠，因此提出要強(qiáng)化政府責(zé)任。

第三是公共文化。隨著群眾生活水平的日益提高，群眾對精神文化產(chǎn)品的需求日益提高。但文化也是一分為二的，要把文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)嚴(yán)格區(qū)分開來。文化事業(yè)有公益性，應(yīng)該均等化，像公共圖書館、農(nóng)村文化室，這些最基本的文化事業(yè)應(yīng)該列入。

（三）在公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”方面實現(xiàn)均等化。

一個是公益性基礎(chǔ)設(shè)施。在公共領(lǐng)域，可分拆出兩個環(huán)節(jié)：即“執(zhí)行運(yùn)營”環(huán)節(jié)和“基礎(chǔ)建設(shè)”環(huán)節(jié)，對其中的“基礎(chǔ)建設(shè)”環(huán)節(jié)，即不以盈利為目標(biāo)、而以提供公共服務(wù)為目標(biāo)的某些帶福利性的環(huán)節(jié)，政府應(yīng)全力予以投資并加強(qiáng)管理，特別是對農(nóng)民利益有重大作用的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

另一個公益基礎(chǔ)性服務(wù)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

（四）在生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務(wù)”方面實現(xiàn)均等化。

安全是事關(guān)人們生命財產(chǎn)和國家利益的大事。安全也是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)。生產(chǎn)要安全，消費(fèi)也要安全。近年來在安全領(lǐng)域，事件不斷，引起國人頗為憤怒。比如藥品，近來經(jīng)常出現(xiàn)假藥、偽劣藥，說明政府的監(jiān)管沒有到位，特別是煤礦等礦難問題嚴(yán)重，職工生命安全受到嚴(yán)重威脅。據(jù)統(tǒng)計，2004年全國共發(fā)生煤礦死亡事故3639起，造成6027人死亡，加上其他非正常死亡十萬余人。必須落實安全生產(chǎn)責(zé)任制，強(qiáng)化監(jiān)管，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。作為一個政府，有責(zé)任提供安全的環(huán)境，包括生產(chǎn)安全的環(huán)境、社會安全的環(huán)境，對于這些公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，每一個公民都應(yīng)該享受，而且是平等地享受。還有國防安全等，這些都應(yīng)該納入均等化的范圍。

基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

“基本服務(wù)”也應(yīng)該想方設(shè)法讓老百姓有自由選擇的空間。不能一講基本公共服務(wù)均等化就否定人民的自由選擇權(quán)。如果把基本公共服務(wù)均等化搞成計劃經(jīng)濟(jì)時代的“配給制”，那就把“龍種”變成“跳蚤”了。

《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》：均等化的內(nèi)涵是什么，您認(rèn)為怎樣才能實現(xiàn)真正的均等化？

常修澤：基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，主要包括以下三個方面：

第一，全體公民享有的基本公共服務(wù)的機(jī)會和原則應(yīng)該均等。盡管13億中國大陸人口中，每個人的天賦能力不同，所占有的資源也不盡相同，但在享受基本公共服務(wù)的機(jī)會和原則方面應(yīng)該是均等的。現(xiàn)在存在的最大問題是機(jī)會不均等，不是實行同一個原則。例如對于農(nóng)民工，目前進(jìn)入到城市工作的農(nóng)民工，約有1.26億人（若包括他們的家屬約兩億左右），這是一個相當(dāng)龐大的人群，怎么讓他們有同等的機(jī)會？中國長期以來形成的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，在城鄉(xiāng)之間劃開很深的鴻溝。改革開放以來，一些人通過自己的努力，著力改變不公平的命運(yùn)，但是從社會角度，如何逐步給阻隔在鴻溝兩旁的民眾提供均等的機(jī)會，應(yīng)作為第一條。

第二，全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等。這里講的“大體相等”不是搞絕對平均主義，天下也不可能絕對平均，但是既然提出“均等化”問題，那么在最后的結(jié)果上應(yīng)該大體均等或者說相對均等。當(dāng)然，這里講的不是所有公共服務(wù)，而只能是指“基本公共服務(wù)”。

第三，社會在提供大體均等的基本公共服務(wù)成果的過程中，尊重某些社會成員的自由選擇權(quán)。既然要給老百姓大體均等的基本公共服務(wù)，就要研究下一步如何具體操盤，但目前的情況非常復(fù)雜，社會成員的需求千差萬別，某些社會成員可能不去享受社會為之提供的公共服務(wù)。比如義務(wù)教育均等化，有的家庭可能不希望孩子到公立的九年義務(wù)教育學(xué)校，而是希望到貴族學(xué)校去，這是完全可以的，應(yīng)該尊重這些社會成員的選擇權(quán)。必須認(rèn)識到，尊重人民的自由選擇權(quán)，與尊重人民享有基本公共服務(wù)均等化的權(quán)利并不矛盾。而且，撇開此類“超值服務(wù)”不談，即使是在“基本服務(wù)”的框架之內(nèi)，也應(yīng)該想方設(shè)法讓老百姓有自由選擇的空間。不能一講基本公共服務(wù)均等化就否定人民的自由選擇權(quán)。如果把基本公共服務(wù)均等化搞成計劃經(jīng)濟(jì)時代的“配給制”，那就把“龍種”變成“跳蚤”了。

社會要和諧首先要發(fā)展

《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》：您認(rèn)為實行基本公共服務(wù)均等化到底在哪些領(lǐng)域體現(xiàn)？

常修澤：我們要抓矛盾最尖銳、最突出的環(huán)節(jié)，現(xiàn)階段，我覺得主要在四個方面實現(xiàn)基本服務(wù)。從有關(guān)民意調(diào)查中可以看出，是在教育、醫(yī)療、社保、住房四個方面。溫家寶總理曾經(jīng)在歸納時特別強(qiáng)調(diào)了三個方面，就是教育、醫(yī)療和住房，號稱“三座大山”。現(xiàn)在看來，這幾方面老百姓呼聲相當(dāng)高。這里面涉及到一個深層的問題，中國社會的主要矛盾，就是人民日益增長的物質(zhì)文化需要，與落后生產(chǎn)之間的矛盾，這個矛盾沒有變，但是它的內(nèi)容和表現(xiàn)形式有新的特點，這個日益增長的物質(zhì)文化需要主要是什么？哪些方面得不到滿足？我們說了，我國現(xiàn)存量的13億人民的生活要改善，1000萬的凈增人口，900到1000萬的城鎮(zhèn)就業(yè)青年，農(nóng)村的剩余勞動力900到1000萬轉(zhuǎn)換到城里來，再加上13億老百姓要提高生活水平，這些因素導(dǎo)致了中國社會生產(chǎn)力必須發(fā)展。所以有一句話叫做，社會要和諧，首先要發(fā)展。

用制度保障均等化

《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》：公共產(chǎn)品供給不足，需要改革的是公共財政制度。公共財政政策是什么？就是分配制度，而分配制度的背后就是體制。所以供給不足的根源是否還在體制上？

常修澤：對，我們前些年側(cè)重在把蛋糕做大。從1978年到2005年平均的GDP增長率是9.6%，2006年的GDP增長率是10.5%左右，達(dá)到20萬億的GDP了。那么蛋糕切到哪兒去了？我們只盯著分配收入的差距，沒有計算蛋糕切到政府的公共財政收支當(dāng)中有多么大，政府龐大的一個體系，在這當(dāng)中的支出所占的比例有多大。

《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》：實際上這涉及到一個重要問題，公共財政分配的合理化。而公共財政分配的合理化是需要制度保障的。您認(rèn)為需要有什么樣的保障？

常修澤：我認(rèn)為主要有以下四項制度：

一是公共財政制度。中國原來的財政制度主要是一種以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主的全能型財政制度，近幾年情況有所改變，但是，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在財政支出結(jié)構(gòu)中依然占首位。以2005年為例，國家財政總支出3.39萬億元，這么多錢都用到何處？經(jīng)調(diào)查，其中第一位的仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出（9317億元，占27.5%），特別是財政支出的一部分仍然投向競爭性的國有經(jīng)濟(jì)部門。這要反思。當(dāng)然，屬于國計民生性的行業(yè)不是不應(yīng)投資，但現(xiàn)在的問題是政府的財政支出用于一般競爭性的項目太多，與民爭利。

下一步，財政體制要向公共財政體制轉(zhuǎn)變，財政支出結(jié)構(gòu)要進(jìn)行重大的調(diào)整，財政支出要退出長期處于“與民爭利”狀態(tài)的競爭性項目，加大對目前比較薄弱的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。

必須強(qiáng)調(diào)，政府應(yīng)該是一個服務(wù)型政府，而不是一個“經(jīng)濟(jì)創(chuàng)利型”政府。為此，財政支出活動應(yīng)該進(jìn)行“騰籠換鳥”，即換掉與公共財政不相容的“舊鳥”，換進(jìn)基本公共服務(wù)支出的“新鳥”。按照上述基本公共服務(wù)均等化所論述的內(nèi)容，在當(dāng)前，尤其要確保新增財力投向就業(yè)及再就業(yè)服務(wù)、基本社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化、公益性基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共安全等方面。

這里還有一個很重要的問題，就是加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度。通過中央的財政轉(zhuǎn)移支付來彌合東西部之間在公共服務(wù)上的差距。與此同時，中央與地方的關(guān)系恐怕也要以基本公共服務(wù)均等化來調(diào)整。

二是收入分配制度。基本公共服務(wù)均等化并不意味著收入分配的均等化，這是兩個不同的命題。現(xiàn)在的問題是，社會收入分配差距過大，需要在收入分配體制方面進(jìn)行改革，具體來說，有八個字，即“保低（保障并提高低收入者收入水平）”、“擴(kuò)中（擴(kuò)大中等收入比重）”、“控高（調(diào)控過高收入）”、“打非（打擊并取締非法收入）”。在此基礎(chǔ)上，通過“緩解”——“遏止”——“縮小”這樣一個漸進(jìn)的過程，使收入差距擴(kuò)大的趨勢得到根本性“扭轉(zhuǎn)”。這樣做，可以緩解社會成員在獲取服務(wù)上的“流動性（貨幣）約束”，從而減輕政府實施基本公共服務(wù)均等化的壓力。從這個角度看，收入分配制度的改革與基本公共服務(wù)均等化是相輔相成的。

三是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度。基本公共服務(wù)均等化最突出的問題是機(jī)會不均等，尤其是城鄉(xiāng)分割的體制使廣大農(nóng)民和進(jìn)城的農(nóng)民工沒有享受到應(yīng)有的“國民待遇”。例如，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)方面，城鄉(xiāng)之間存在巨大的落差。即使是已經(jīng)進(jìn)入城市的農(nóng)民工依然存在身份問題，不僅工資太低，而且沒有社會保障，加之僵化的戶籍制度等，嚴(yán)重影響了勞動力在城鄉(xiāng)之間的合理流動。這種對“人”的分割，是一種深層的不均等。為此，下一步需要加快建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，一方面，繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加快勞動力向城市轉(zhuǎn)移的步伐，并解決農(nóng)民工的身份問題；另一方面，政府應(yīng)把基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，逐步加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入。通過以上雙向努力，最終建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體制。

四是公共服務(wù)型政府制度。我認(rèn)為這是建立基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵之所在。中國公共服務(wù)供給的缺乏與政府自身管理方面“缺位”、“越位”有關(guān)。“位”定在哪里？應(yīng)該鎖定在“服務(wù)型政府”。為此，第一，政府職能要做重大調(diào)整或轉(zhuǎn)變。把“經(jīng)濟(jì)管制型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮卜?wù)型”政府，建立一套完整的基本公共服務(wù)均等化的考核體系，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化中央對地方政府關(guān)于公共服務(wù)的行政問責(zé)制；第二，改革審批體制。尋求“釜底抽薪”式的制度安排，徹底清理、減少、規(guī)范行政審批項目；第三，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。逐步解決層次過多的問題。第四，推進(jìn)與政府機(jī)構(gòu)緊密相關(guān)的社會事業(yè)單位改革。對于與基本公共服務(wù)均等化密切相關(guān)的教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)單位，應(yīng)按照公共性、準(zhǔn)公共性和營利性區(qū)別對待的方略分類改革。

從更深層來說，中國下一步深化改革是綜合配套的，不僅要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，還要推進(jìn)政治體制、社會體制和文化體制改革，探索新的社會運(yùn)轉(zhuǎn)和社會服務(wù)的機(jī)制，以形成包括經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化、社會和諧化和文化多元化在內(nèi)的“四位一體”的新型體制格局。總之，要建立惠及全民的公共服務(wù)體系。