促進我國高等教育入學機會公平的財政政策研究

摘要：高等教育的入學機會不公平是高等教育不公平的重要表現。從資源配置層面上，高等教育入學機會的不公平是由于國家建設的高校在區域間分配的不均、高等教育資金在校際間的分配不公平引起的。要解決高等教育資源配置的不均等，可采取加大對高等教育的財政投入、多渠道籌集融通資金、建立科學的轉移支付制度等財政手段來優化高等教育的資源配置，促進高等教育入學機套的公平。

關鍵詞：高等教育；入學機會公平；財政政策

中圖分類號：F810.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7217(2007)06-0076-04

一、高等教育公平的內涵

教育公平是社會公平的基礎，是社會公平在教育領域的延伸和體現。高等教育公平作為教育公平的重要組成部分，隨著我國高等教育進入大眾化教育階段，日益受到人們的廣泛關注。

現階段，我國高等教育公平的內涵主要有以下幾個方面：(1)接受高等教育的權利平等，即任何人不論民族、性別、年齡、宗教，都有接受高等教育的權利。(2)接受高等教育的機會公平。(3)高等教育公平是相對的，絕對的公平是不存在的。(4)高等教育公平的實現過程是有層次的，它包括受教育者入學機會的公平、受教育者在學業過程中的公平和受教育者學業成功并被社會認可的結果公平。在我國，教育權利平等在法律的層面上已經解決。高等教育的公平問題突出的表現在接受高等教育的機會公平上，特別是受教育者在入學機會的公平上。要實現高等教育機會的公平，首先就在于保證高等教育入學機會的公平。

二、我國高等教育入學機會不公平的現狀和原因

(一)我國高等教育入學機會不公平的現狀

1、地區間的高考分數線的差異

1977年高考制度的恢復，對中國社會產生了深遠的歷史影響，將社會從元序狀態拉回到有序的發展軌道，使中國的高等教育又出現了生機勃勃的局面。2006年全國各類高等教育總規模超過2500萬人，高等教育毛入學率達到22％，中國的高等教育成就舉世矚目。但另一方面，社會對高等教育入學的機會公平相當關注。雖然高考制度具備了“分數面前人人平等”這一形式上的公平，但不同地區有著不同的錄取分數線，因而使得相同考分(在全國統考中)的考生有著不同的“命運”。下表反映了部分省區高考分數線30年間的變化情況。

從上表可以看出，北京、上海作為經濟文化中心城市，在改革開放之初，高考錄取分數線是遠高于其他各省區的，但從20世紀90年代開始，北京、上海的高考錄取分數線就低于各個省區，甚至低于西部貧困的省區。與此相反，北京、上海2007年的高等教育的入學率分別達到73.59％和84.1％，湖南為54.9％，甘肅為43％，發達省區、中心城市成了“低分數線、高錄取率”的地區，在各地區間由于錄取分數線的差異導致高等教育入學機會不公平。

2、學校間招生名額在各省區的分配不公平

各高校特別是重點高校的招生名額在各省區之間的分配也是不公平的。筆者統計了2007年清華大學在幾個省區的招生情況。

通過上述數據可以看到，從招生的絕對數上，清華大學在北京的招生計劃比其他四省區的總和還多，并且在甘肅無文史類的招生計劃。在不考慮其他各方面條件下，2007年一個北京考生進入清華的機會和一個甘肅考生進入清華的機會之比為26.97：1[(316／109876)／(29／272000)=26.97]。顯然，對于一個在甘肅的優秀學子而言，由于招生計劃的分配、招生名額的限制而喪失了與北京學生處于同一起跑線的機會。同樣的，各地重點高校也更多傾向于招收本地的生源，使得高校的“地緣化”、“屬地性”特征越來越明顯，這實際上是一種變相的教育歧視，是對其他地區學生接受優質高等教育平等權利的剝奪，是教育上的極大的不公平。它導致了高等教育入學機會的不公平，并引發了在高等教育領域內其他各種形式的不公平。

(二)我國高等教育入學機會不公平的原因分析

1、地域間的不公平

我國社會經濟發展不平衡，不同地區社會經濟發展的差距，必然影響高等教育發展的地區間的不平衡。首先，我國高校的空間布局很不平衡，截止到2007年，我國共有普通高校1909所。經濟文化發達的地區集中了全國大部分的高校和重點名牌高校，而西部偏遠地區、少數民族聚居區的高校很少。其次，地區間的人均教育經費差距顯著。著名教育經濟學家王善邁根據經濟發展的水平將全國30多個省(市)區分為四類：一類為京、津、滬經濟最發達地區；二類地區為遼、蘇、浙、魯、豫、粵等發達地區；三類地區為冀、晉、吉、黑、皖、閩、湘、鄂、川、新、贛等不發達地區，四類地區為其余省區等最不發達地區。據統計，一類地區人均教育經費始終是三、四類地區教育經費的2～3倍，二類地區的人均教育經費要高出三類地區的44％，這種教育資源的配置狀況直接造成了我國不同地區間在質量、水平、數量及發展速度上的差距。

2、學校間的投入不公平

由于我國是“窮國辦大教育”，教育資源短缺、教育投入不足，使得教育資源配置成為高校競爭力的一個關鍵因素。在高等教育的資源配置中，政府居于主導地位，它所采取的分配形式，直接影響高等教育的公平。我國從20世紀90年代開始，在高等教育資源配置中采取了向重點高校傾斜的政策，建設“211”工程、“985工程”，扶持北京大學、清華大學等一批部屬重點大學沖擊世界一流大學。政府對名牌高校、重點大學是大量的財政投入，而普通高校、成人高校卻備受冷落，這樣在高等教育資源配置中形成了窮則愈窮、富則愈富的“馬太效應”，加劇了高等教育的不公平。

由于高校的空間布局的不合理，重點、名牌高校集中在中心城市和教育經濟發達省份，東部地區、發達省份的考生能夠憑借地域優勢，享有充足、優質的高等教育資源，中西部地區的考生只得付出更多的努力和汗水才能脫穎而出，這都說明了接受高等教育機會的不均等、不公平。

三、優化高等教育資源配置，促進高等教育入學機會公平的財政政策

培養高素質的專門人才和勞動者，是高等教育的任務。要實現高等教育的公平，保證高等教育入學機會的公平，政府必須采取積極的措施，首先可以從高考制度上進行必要的改革，完善高考制度，改革“分省定額，劃線錄取”的高考招生制度，健全高等教育入學平臺。而從國家財政的角度出發，采取相應的、適宜的財政政策，優化高等教育的資源配置，也能進一步促進高等教育入學機會的公平。

(一)增加國家對高等教育的投入，加強對高等教育經費的管理

要優化高等教育的資源配置，必須要保證國家財政對高等教育投入的主渠道作用。嚴格按照法律、法規安排教育經費的預算，按照事權和財權相統一的原則，在財政預算中單獨列項，并報人民代表大會批準且向社會公布，確保落實到位。財政年度預算和執行結果都要達到教育經費支出的法定增長水平，保證財政性教育經費支出占GDP的比例達到4％。確保“三個增長”，并使高等教育經費在總的教育經費的比重穩定在20％左右。建立科學、規范的高等教育經費管理制度，加強中央政府對高等教育經費統籌力度，改革撥款辦法，建立激勵和約束機制，完善高等教育經費績效評價制度，進一步規范、改進各類高等學校的財務管理，加強項目管理，堅決反對一切浪費現象，反對學校建設中追求奢華的現象，努力提高經費使用效益。加強對公辦學校貸款的管理，控制貸款規模，注重防范并努力化解貸款風險。嚴禁挪用、截留、擠占、平調教育經費。建立健全教育系統內部審計制度，完善監督機制并加大監督力度，確保經費安全。同時要盡可能平衡重點高校與普通高校的教育投入，在法定的高等教育財政經費內，加大對中西部普通高校的財政投入，促使其擴大規模，提高質量，從而逐漸改變現有高校空間布局。

(二)開辟高等教育資金籌集的新渠道，鼓勵投資多元化

1、發行高等教育專項國債，積累教育資金

我國債券市場逐步趨于成熟，具有開拓新品種的條件，特別是在國債市場上形成了長、中、短期國債相結合，一般國債、專項國債、特種國債相結合，可上市國債和不可上市國債相結合的局面，這些都為高等教育國債的發行創造了條件。當前，我國的投資需求旺盛，教育專項國債的發行使廣大投資者有了新的選擇。把這些籌集到教育資金投入到西部貧困地區，可促進這些地區的高等教育發展。

2、發行教育彩票，拓展新的融資渠道

發行高等教育彩票，為欠發達地區高等教育事業籌集資金。教育是一項社會公益事業，在我國，發行高等教育彩票有其必要性和可行性。一方面，高等教育的發展需要龐大的資金，而國家財政性撥款數量有限。另一方面，我國國民已具有購買教育彩票的熱情、心理承受能力和經濟能力。截止到2005年底，我國個人儲蓄達到15萬億元，因此，發行高等教育彩票，籌集民間資金，是促進高等教育特別是欠發達地區高等教育發展的一條可行新路。

3、健全捐贈稅收優惠政策，拓寬多元化融資渠道

目前，對高等教育事業的捐贈沒有相關的規定，國家要積極通過稅收政策杠桿引導社會資源捐資高等教育領域。政府和高校要從宏觀和微觀兩個層面激發企業與個人的捐贈熱情。宏觀上講，政府應對捐資者實行稅收減免和其它的一些優惠政策。特別是對西部貧困地區的捐贈。微觀上講，高校則可給予捐贈者相應的榮譽來吸引更多的捐助。但是，企業和個人捐贈是臨時性和不確定性的，難以保證經費來源的穩定性，這就要求政府的財政、教育部門對企業、個人的高等教育捐贈進行深入的研究，在具體的稅收政策和其它優惠政策上有明確規定，建立高等教育捐贈體系，使捐贈能夠形成穩定、高效的高等教育投資。

(三)建立規范的高等教育財政轉移支付制度

按公共經濟學理論，高等教育作為準公共產品，具有溢出效應。不發達地區的高等教育投入隨著大學畢業生“孔雀東南飛”無償轉移到發達省區。造成本身財政薄弱的不發達地區人力、物力資源的極大“浪費”。這些非均衡與不公平現象，亟須政府建立科學規范的財政轉移支付制度，來彌補經濟落后地區的高校因所處經濟環境所造成的不利影響。建立規范的高等教育轉移支付制度，確定轉移支付的資金量的有效方法是“因素法”。可以按照高校布局、生源結構、畢業生就業去向，結合地方實際財政能力、學齡人口數、教育成本等客觀因素，設計科學的轉移支付公式。具體可有以下幾個步驟：

第一，計算出地方政府承擔的高校學生人均經費的最低投入標準。首先確定以全國地方高校學生人均公用經費作為最低標準，因各地經濟發展不均衡，故應求解各地最低標準調整系數，以便換算出各地財政應承擔的學生人均公用經費最低投入。該調整系數的確定應與地方政府教育投入的努力程度和地方經濟發展水平相結合。考慮因素主要包括各省政府教育投入占本級財政支出比例，人均GDP，然后，用全國地方高校學生人均公用經費乘該調整系數即得該方地政府承擔的高校學生人均公用經費最低投人標準。

第二，確定在現有的財政能力下，地方財政投入是否有能力達到應承擔的學生人均公用經費的最低投入。可通過考慮財政供養人口、高校教職工工資差異及地區性差異，求出學生人均實際所能支付的公用經費。

第三，學生人均實際所能支付的學生人均公用經費，與該地區高等教育財政成本支付的學生人均公用經費的最低標準比較，確定轉移支付對象地區和學生人均公用經費轉移支付數量。最后得出向該地區的高等教育轉移支付的高等教育財政資金的總量。從而公平補償貧困落后地區高等教育投資的教育成本。