論我國司法預算制度的完善

摘要：司法預算是整個司法制度與司法程序運行的物質基礎，司法預算的審批、編制、分配以及監督對于實現司法獨立以及提高司法質量都縣有非常重要的意義。然而，由于我國司法預算在審批、編制、分配以及監督等方面都存在嚴重的缺陷，已經嚴重影響到司法的公信力和公正度，有必要在借鑒域外成功經驗的基礎上，建立被立的、由中央統一負責的司法預算審批機制，合理的司法預算分配體系以及有效的預算監督機制。以提高我國司法機關的司法能力和司法質量，提升司法權威。

關鍵詞：司法預算；審批；編制；分配；監督

中圖分類號：F810.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7217(2007)06-0071-05

司法預算是整個司法制度與司法程序運行的物質基礎，司法預算制度是否合理直接決定著司法制度與司法程序的運作狀況。在我國，司法經費保障政策主要有：實行“分級管理、分級負擔”的保障體制；司法機關收取的行政性收費和罰沒款收入一律全額上繳國庫，履行職能所需經費列入本級財政予以保障，并隨著經濟發展和財政收入增長逐步加大投入；制定并落實縣級公用經費基本保障標準，規范基層司法機關經費保障工作；中央和省級財政增加對貧困地區司法機關專項補助經費，完善支付和管理方式，強化項目管理；優化資源配置，發揮司法資源的整體效能。然而，受經濟發展水平及政治體制的制約，現行的司法預算制度已經越來越不能適應形勢發展的需要，無論是法院、檢察院系統的改革綱要，還是學者們關于司法改革的建議，司法經費保障體制，即司法預算制度，都受到普遍關注。筆者以法院為中心，以域外成功經驗為參照，審思當前我國的司法預算制度。并在此基礎上提出對策建議，以期為我國司法預算制度的完善提供一些建設性的思路。

一、司法預算的審批

現代國家的收支對于國民經濟和公民生活影響巨大，具有極其重要的經濟和政治意義。所以，自英國1688年革命以后，議會為了強化其對于行政機關的節制權，開始采用逐年議決預算制度：凡是經議會逐年議決的支出及征收，如果一年期滿，沒有經過議會決議，政府即無征收或支出的權力。由于這一制度中蘊含著深刻的權力制衡理念，被現代絕大多數的國家采納。現在人們普遍認為，民主法治國家的特征之一就是立法部門壟斷政府預算的審批權。在我國，《憲法》第62、第99條和現行《預算法》都明確規定，全國人大和地方各級人大審查和批準預算和預算執行情況的報告，因此，司法預算的審批權應由人大行使是毫無疑問的。

盡管全國人大和地方各級人大有權審查的預算一般包括本級政府預算和匯總的下一級總預算，但是，其有權批準的預算卻限于本級政府。目前，依據“分級管理、分灶吃飯”的原則，我國司法經費由各同級財政負擔，即中央財政負責中央司法機關的預算，地方各級財政負責其同級司法機關的預算，相應地，各級人大也就享有對同級司法預算的批準權。這種司法預算審批體制在實踐中暴露出很多問題，例如，地方各級司法機關的財政開支，包括工資福利、業務經費、建設資金等，悉聽地方政府支配，導致司法機關與本級本地區政府形成利益共同體，引發地方保護主義，也為個別地方政府干涉司法提供了條件。此外，由于我國各地區經濟社會發展的不平衡，也導致司法系統內的苦樂不均，貧困邊遠地區經費短缺嚴重，影響司法的有效運轉。

司法預算究竟在各級政府之間如何安排，實際上是一個司法權在中央和地方以及地方各級闖的縱向劃分問題。就立法權而言，權力的基礎是民意，所以，除部分涉及公民基本權利和國家基本制度應由全國性立法部門依據法律保留原則獨占外，各級立法部門都可以依循各自地域內的民意對相關事宜予以立法治理，并且借助法律體系效力位階的設計予以協調一致；就行政權而言，權力的目標是公共產品的提供，而不同公共產品受益范圍的差異決定行政部門縱向分層的合理性和必然性，并且借助基于隸屬產生的領導服從關系確保上下級行政機關的政令暢通。但是，就司法權而言，權力的本質是法院代表國家對各類糾紛所作的居中裁判。而裁判的有效性受司法獨立、司法公正以及司法權威的影響。實踐證明，由一個處于獨立地位的權威部門針對當事人之間紛爭所予以的公平裁決才具有形式和實質相統一的效力。基于事權與財權統一的原則，司法預算支出應中央財政負擔，而全國人大也應擁有司法預算的審批權。實際上，在大多數國家，司法預算是國家預算的一部分，由議會批準。在我國歷史上，1941年以后，南京國民政府將各省司法經費一律改為由中央國庫直撥，盡管適逢國難當頭以及之后惡性通貨膨脹，效果不是很好，但其中體現的司法預算理念，可以為當前司法改革借鑒。

當然，全國人大擁有司法預算審批權也不是絕對的。因為依據三權分立理論，權力機關應尊重和保障司法部門的司法權，為防止其濫用預算審批權干涉司法權，應通過必要的制度設計予以約束。可以考慮借鑒1985年第七屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過的《關于司法機關獨立的基本原則》第七條“向司法機關提供充足的資源，以使之得以適當地履行職責，是每一會員國的義務”的規定。在我國憲法、法律中強調保障司法機關履行職能是全國人大審批司法預算應遵循的基本原則。或者是借鑒巴拿馬憲法第211條之規定，“司法預算不得低于中央政府總收入的2％”，在我國憲法、法律中應明確設定司法預算在財政收入中所占的最低比例。

二、司法預算的編制

按照上述分析，司法預算應列入中央預算，那么，司法預算也應遵循中央預算的相關規定予以編制和執行。根據我國預算法律法規，中央各部門根據國務院的指示和財政部的部署，結合本部門的具體情況，編制部門預算草案，于每年12月10日前報財政部，財政部審核中央各部門預算草案，對不符合相關要求的予以糾正，具體編制中央預算草案，匯總地方預算草案，并在每年全國人大會議舉行的一個月前，將中央預算草案的主要內容提交全國人大財政經濟委員會進行初步審查，最后國務院在全國人大舉行會議時，向大會作關于中央和地方預算草案的報告。全國人大預算批準之日30日內，財政部應向中央各部門批復，國務院負責組織中央預算的執行，財政部具體負責實施，管理和監督預算資金的收付，并經由中央國庫辦理預算收入的收納、劃分、留解和庫款的支撥。由此可見，國務院、財政部在中央預算的編制和執行中舉足輕重。但是，司法預算如果適用相關規定的話，不免令人生成疑慮，如何防止司法部門向擁有財政權的行政部門退讓甚至順從，盡管目前類似情形在我國基本發生于地方的司法部門和行政部門之間。

“司法部門招致立法部門侵涉的危險遠小于行政部門，因而司法權與行政權保持中立就更為艱難和必要。尤其在我國，司法與行政不分并從屬于行政的歷史傳統有幾千年，至今仍有一定影響，以致于部分司法部門將保障行政權及實現行政目標放在重要地位，法治理念下的司法權對行政權的制約難以有效實現。因此，邏輯推演的必然結果就是適度限制行政部門在司法預算編制和執行中的權力。當然，財政是行政部門的基本職能，組織財政收入和保持財政收支平衡的行政目標，決定行政部門不能完全置身司法預算之外。臺灣地區1997年7月21日修正“中華民國憲法”增修條文第5條第6項規定：“司法院所提出之年度司法概算，行政院不得刪減，但得加注意見，編人中央政府總預算案，送立法院審議／”這樣，一方面削弱行政部門在編制預算時的審核權，另一方面通過行政部門附議的方式確保行政部門對于預算的不同意見為立法部門所重視，能夠有效平衡財政權與司法權。我們可以借鑒該立法例，每年由最高法院編制全國法院系統的司法預算，送財政部匯總，財政部雖然無權改動預算，但是可以附加書面異議，由國務院就此向全國人大報告。全國人大批準司法預算后，國務院及財政部門按照預算撥付款項，最高法院具體負責執行。

司法權的核心是審判權，但是，法院作為一種社會組織，其內部不可避免地存在著一些行政性事務，例如案件日程和統計、法院人員編制安排以及法官錄用、考核、晉升和罷免等等，而司法預算的編制和執行就是重要內容之一，對此予以管理所衍生的權力就是司法事務管理權，這是保證審判權順利有效運作的輔助性權力。在我國，司法事務管理權曾經與法院分離而由司法行政機關行使，例如1979年《人民法院組織法》第17條第3款規定，“各級人民法院的司法行政工作由司法行政機關管理”，這顯然有悖于司法權獨立于行政權的原則，因此，1983年修訂刪去相關條文，由法院自己行使內部事務的管理，這也是各國的普遍作法。司法預算編制完全回歸將強化司法事務管理權，有利于法院系統的獨立，但是，司法獨立還應包括某個法院的獨立，乃至法官個人的獨立，而司法事務管理權對審判獨立構成異化或侵犯，例如預算編制和執行的至上而下體制可能致使上下級法院的監督關系轉變成領導關系，或者法官對司法經費的依賴可能致使其唯司法事務管理者馬首是瞻。實際上，在英國，1971年《Beech-ing Royal Commission Report》發表后。司法改革小組將司法管理控制權基本上從法官手中轉移到大法官辦公廳的文職人員手中，并且逐漸地介入應受法官專管的領域；而在美國，則是由聯邦巡回上訴法院的首席法官和其他經過挑選的法官組成聯邦司法會議進行政策決定，包括司法預算的編制、分配和監督，具體職責則由其領導下的規模很大的聯邦法院行政管理局承擔。我國法院內部機構設置的改革應以此為鑒，建立法官中心型的內部管理機制，同時，法官系列之外專設司法事務管理機構和人員，服務于司法審判。

三、司法預算的分配

在司法預算得到充分供給的前提下，還必須對司法預算進行合理的分配。只有這樣，才能真正發揮司法經費的預期效用。從各國實踐看，司法預算的分配一般遵循如下幾點：第一，就不同級別的法院而言，重點放在低級別法院。這是因為，司法的最終目的是為了解決糾紛，而社會上絕大多數的糾紛(在我國，這一比例占80％以上)都是在較低級別的法院中解決的。如果低級別法院的司法資源能夠得到充分保障，不僅有利于當事人以及其他訴訟參與人減少訴訟投入，早日擺脫訟累，而且有利于國家司法系統節約大量的人力、物力的投入。第二，就法院內部而言，應當盡量保障辦案經費、法官工資的投入。因為糾紛能否解決以及解決的質量主要在于法官的素質。因此，在預算分配時應當優先考慮對辦案經費、法官工資等方面的投入。

就目前情況看，由于我國的司法預算不是中央統一預算，而由同級政府編制并執行，各級法院的經費狀況在很大程度上取決于同級政府的經濟實力，這使得不同級別的法院之間經費差別很大。相對而言，中央財政保障下的最高法院經費最有保障，省財政保障下的高級法院次之，市財政保障下的中級法院再次之，縣級財政保障下的基層法院最差，尤其是在經濟不發達地區。這種狀況更為嚴重。而在有限司法經費的分配上，“硬件”方面投入過多，“軟件”方面投入相對不足，相當多的地方在辦案經費、法官工資都沒有得到充分保障的情況下，卻爭相建造豪華的辦公大樓、購買豪華轎車。在工資待遇方面，由于我國沒有像英、美、德、法、日本等國一樣有專門的法官待遇法，而是將法官等同于公務員，與法院其他輔助人員一樣，完全按照公務員的等級序列享受工資待遇。這樣做的后果，是使司法權地方化，司法權行政化，相當多的黨政領導將法院等同于一個普通行政機關，相當多的法官在心理上將司法審判混同于一般的行政工作，失去對法官工作應有的敬畏，喪失法官本應具有的職業優越感。由于經費保障不力，經費分配失衡，法官待遇偏低，法官的投入與收益不成比例，相當多法院的法官辭職作律師、改行，或想方設法調入省城和經濟發達地區，尤其是在《法官法》嚴格控制了法官的任職條件和資格后，這一問題更為嚴峻。調查表明，中西部經濟欠發達地區正面臨著全面的“法官荒”。

因此，必須采取有效措施確保司法預算的合理分配。首先，要充分考慮到經濟發達地區與經濟不發達地區法院之間以及低級別法院和高級別法院之間司法預算的分配情況，盡量保證司法預算配置的橫向平衡以及縱向平衡。就發達地區與不發達地區而言，盡管經濟發達地區消費水平較高，因而司法經費的數額應相對充裕一些，但發達地區與不發達地區法院在經費預算分配上差距不可太大。就高級別法院與低級別法院而言，除因高級別法院法官職級較高，工資福利略高于低級別法院法官外，在其他經費的支出方面，低級別法院與高級別法院應保持相對平衡，不應有過大的差距。其次，應確保對辦案經費以及法官工資福利的投入。為保證對辦案經費、法官工資福利等“軟件”方面的投入與蓋辦公樓、購買交通工具等“硬件”方面的投入結構合理，法律應規定各級地方法院在編制預算草案時應將擬投入“硬件”方面和“軟件”方面的各項資金詳細列明，最高法院司法行政委員會在對地方各級法院編制的司法預算草案進行審查時，如果認為某一法院的預算在“軟件”方面與“硬件”方面配置不合理，有權予以適當調整。最后，應嚴格區分法院的審判人員與輔助人員的薪金等級，確保審判人員的薪酬高于輔助人員。此外，還應嚴格規定法院在司法行政方面的重大決策都必須由司法行政委員會討論決定，一般司法行政人員只有執行權，沒有決定權，從而確保法官在法院中的主體地位。

四、司法預算的監督

預算監督既是對預算編制正確性與合理性的反饋和評價，也是對預算執行情況的檢查和糾正，是預算目標真正得以實現的保證。預算監督按照監督主體的不同可以分為內部監督和外部監督。前者是預算單位對預算收支進行自我約束，后者則可進一步分為人大監督、政府監督、財政監督和審計監督等”。就司法內部監督而言，預算資金收支的內部控制應以法官民主管理機構和程序為依托，不得借此干預司法審判；就人大監督而言，司法預算的審批本身就有預算監督的側面，此外對預算執行情況報告的批準以及常委會對預算的調整方案和決算的審批也是預算監督的重要環節，在必要情形下，人大還可采用質詢等方式強化監督的權威性。此外，依據《憲法》、《審計法》，審計機關有權對預算執行情況進行審計監督，以維護預算的法律嚴肅性。而基于“審計風暴”現象的冷靜思考，有學者主張改革現行的審計機關直屬國務院總理領導的機構設置，由行政型模式轉為立法型模式，設立與一府兩院相平行的審計院，直接向全國人大及其常委會負責并報告工作。這一建議對于司法預算具有特殊意義，畢竟超脫行政利益的預算監督更有利于避免對司法權的可能侵害。

司法預算監督的一個重要方面就是對預算收入的管理。目前，我國司法部門的收入除財政預算撥款以外還有訴訟費和罰沒收入。依據財政部、最高法院聯合頒布的1999年《人民法院訴訟費用管理辦法》以及2001年《人民法院財務管理暫行辦法》的規定，對訴訟費和罰沒收入實行收繳分離、收支兩條線，相關收入上繳財政專戶或國庫后與預算撥款一起納入人民法院部門預算統一管理，較過去法院僅將相關收入數字報同級財政，坐收坐支的“一條線”管理的制度，確實有所提高。但是，仍應進一步改進：第一，將訴訟費等預算外資金納人預算內管理，確保預算的完整和公開，保證人大對財政資金使用的全面監控，減少亂收費和腐敗滋生；第二，實踐中，地方各級政府以“明脫暗掛”等方式變相捆綁司法經費和地方財政，形成司法部門的創收沖動，因此，應將預算安排與訴訟費等收入徹底脫鉤，按照核定范圍和標準撥付工資福利、業務經費和建設基金；第三，合理化訴訟費的收費標準，訴訟收費的主要目的應是防止濫用訴權和適度分擔財政開支。有學者認為其屬于規費，應遵循“成本或費用填補原則-L10J，是忽略了訴權的基本權利屬性和司法的公共產品特征。

司法預算監督的另一個重要方面就是對預算支出的管理。依據2001年《人民法院財務管理暫行辦法》之規定，司法預算支出包括保障其機構正常運轉、完成日常工作任務的基本支出，為完成特定工作任務或事業發展目標的項目支出和用財政預算撥款以外資金安排的自籌基本建設支出等，其監督內容、方法以及主體與其他預算支出監督區別不大。但是，基于我國司法改革全面啟動的特殊背景，司法預算規模應予以擴大，主要包括但不限于以下因素：第一，隨著依法治國進程的加快，公民權利意識提高，法律糾紛呈現膨脹趨勢，雖然可以通過建立其他替代性糾紛解決方式等予以緩解，但是治本之道是增加司法資源；第二，近年來司法改革的實踐之一就是逐步提高司法的門檻，形成精英化的法官群體，那么，與人員的高素質及其業務的復雜性相一致，有必要實行高薪制予以保障，而且為確保法官全國范圍內的有序流動，也需要全面統一法官的工資福利，防止地區間經濟發展的差異所帶來的貧困落后地區的司法困境；第三，司法效率亟待提高，新加坡、巴拿馬等國家的司法改革經驗揭示，司法領域基礎設施投資的增加，以及在案件追蹤、實務研究和判決過程中引入高新技術，可以極大地縮短審案期限和提高結案率，而我國在相關方面比較薄弱；第四，為減弱司法改革的阻力，需要以司法改革特別預算的方式支付改革成本，維護運轉穩定。

總之，歷史的實踐已經表明，獨立的司法預算和充分的經費保障是實現司法公正和效率的基礎。我國現行司法預算不符合司法規律，亟需改革和完善，應將司法預算列入中央預算，由全國人大審議和批準；對司法預算要進行合理的分配；法院內法官民主管理機構負責司法預算編制和執行的決策，具體管理由法院內司法事務管理機構承擔，政府及其財政部門僅享有預算提交時的附議權；司法預算的監督應從收支兩方面人手，人大監督與審計監督密切配合發揮主要作用。唯如此，司法公正才有真正的經費保障。目前，我國最高人民法院、最高人民檢察院在其改革綱要。中均提出要探索建立人民法院、人民檢察院的業務經費由國家財政統一保障、分別列入中央和省級財政預算的制度。此舉，對于完善我國的司法預算制度無疑具有極為重要意義。我們有理由期待，中國司法部門有能力回應人民群眾對公平正義的期待，為建設社會主義法治國家、構建社會主義和諧社會作出新的更大的貢獻。