基于共生理論的區域行政發展研究

摘要：區域行政系統實際上是一個共生體(共生系統)，具有系統的開放性、組成單位的多元性和獨立性、運作方式的協同與合作性及在目標上的互惠共贏共同發展等共生性特點。在區域行政發展中運用共生理論對促進區域經濟一體化的形成與發展、解決區域公共問題與區域公共事務、實現區域社會經濟的均衡協調發展具有重要的現實意義，而促進區域行政良性發展的共生之道在于樹立共生觀念、優化共生環境及構建共生機制。

關鍵詞：共生；共生理論；區域行政

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7217(2007)06-0115-04

無論是自然界還是人類社會，共生現象都是一個普遍現象，它是共生單元之間的某種必然聯系，使之結成共生體，并按內在的要求形成共生關系，產生新的共生能量，推進共同進化發展。中國目前進入了一個以區域板塊在經濟舞臺上起主導作用的時期。然而，傳統的分割化的地方行政管理體制已經成為加劇地區分割及惡性競爭的深層次根源所在。在這種情形下，用共生理論來研究分析以區域合作、產業整合乃至區域發展一體化為主要內容的區域行政，對促進區域經濟社會一體化的健康發展是十分必要的。

一、共生理論視角下的區域行政

在現有的文獻中，學界對區域行政的概念還沒有一個統一的界定，國內的研究還處于起步階段。許多對區域行政的研究融于區域經濟一體化、行政區劃調整、府際關系、城市化發展等問題中，從區域經濟學、經濟地理學、政區地理學、公共行政學等不同角度來進行探討。本文引入共生理論，從生態學和管理學的角度，為區域行政發展提供了新的視角和理論依據。結合前人研究成果，運用共生理論，我們將區域內行政單位視為共生單元，它們構成的區域行政系統視為一個共生體(共生系統)。據此分析。區域行政具有以下共生性特點：

其一，區域行政系統的開放性。共生體是由各共生單元按某種共生模式組成的共生關系的集合，是隨內外環境變化而自我適應、自我調整的開放性系統。共生體不僅存在內部各共生單元相互間進行物質、信息、能量的交換，而且還與外部環境進行著物質、信息和能量的交換。隨著時空條件的變化，共生體的內外環境會發生變化，相應地共生體也會發生變化。由區域內行政單位經由某種聯系形成的區域行政系統實際上就是一個動態開放的共生系統。區域行政是在一種權變、風險、不確定性的復雜社會生態下出現的，突破了以單位行政區劃的剛性約束和政治統治為要義的行政區行政的缺失，把大量跨行政區劃的“外溢性”公共問題和“區域性”公共事務納入自身的管理范圍。區域行政共生系統沒有傳統區劃行政所具有的分割的、封閉的具有剛性約束的邊界，整個系統因應內外環境的變化而處于一個動態的自我適應、自我調整的狀態。

其二，組成單位的多元性和獨立性。共生單元是指構成共生體或共生關系的基本能量生產和交換單位，是形成生物共生的基本物質條件。組成共生體的共生單元具有多元性和獨立性，即共生體一般是由兩個或兩個以上共生單元所構成，共生單元間彼此獨立。區域行政系統的組成單位可視為組成共生系統的共生單元。區域行政共生單元的“多元”表明區域行政的主體并非只有地方政府單極，而是包括了中央政府、地方政府及各類社會組織、團體、企業、公民等在內的多主體化的參與者。同時各共生單元在其原作用范圍內獨立自主地運行其功能，各單元之間相互尊重、相互理解、相互支持同時互不干涉。保持獨立性是區域行政共生單元通過協商與合作進行物質、信息和能量交換的前提和基礎，這也是區域行政區別于區劃行政所提倡的通過行政區劃調整以擴大行政區域范圍運用統一集權的方式處理原行政區區際公共問題與公共事務的地方。實際上，行政區劃調整因使原行政區喪失獨立性易于引發其消極抵制，同時因利益格局的調整和政治、經濟、文化及社會生態環境的變化極為困難，往往不具可行性，這種做法也未能從根本上適應區域公共問題日益增多和區域經濟一體化的現實需求。

其三，區域行政的運作方式是協同與合作。共生的本質是協同與合作。正是相互聯系、相互依存、相互幫助，在協同中激活各方，在合作中進化發展。正是通過協同與合作，在共生過程中產生新的能量，達到共生系統中任何一個單方面都無法達到的高水平狀態。區域行政共生系統中單個共生單元的獨立性及其在共生過程中的平等性，必然要求區域行政運作方式突破區劃行政中權力運作的自上而下、單向度的“命令一服從”方式，而形成“地方政府(共生單元)—區域行政共同體(共生系統)—地方政府(共生單元)”協商談判的合作機制。區域內各共生單元主要通過合作、協調、談判、建立伙伴關系，確立共同目標等方式實施對區域公共事務的聯合治理，從而達到任何單方治理所無法達到的水平。

其四，區域行政的終極目的是通過區域內各方共存互進，共享多贏提高區域整體實力，實現共同發展。共生理論強調共生過程是共生單元的共同進化過程，也是特定時空條件下的必然進化過程，進化是共生系統發展的總趨勢和總方向。區域行政實質上就是區域內各方探求“共存互進，共享多贏”的合作機制，通過優化區域內資源配置，提高區域整體實力，最終實現共同發展。

綜合上述分析，我們認為，區域行政實質上就是區域內的共生單元(政府、企業、社會組織等)通過協調與合作，共同激活、共同適應、共同發展，結成良性互動的共同體而形成共存互進，共享多贏的一種治理形態。

二、共生：區域行政發展的現實訴求

共生理論認為共生為共生單元提供了一條理想的進化路徑，強調通過共生單元的協同與合作，在彼此間的激勵中進化到更高層次的狀態。在我國區域行政發展中運用共生理論，對促進我國社會的發展具有極為重要的現實意義。

共生是促進區域經濟一體化的形成與發展的現實需要。市場經濟的發展需要統一的市場，然而，地方利益所導致的地區分割嚴重阻礙了資本、技術、人才等要素在市場內的自由流通，限制了地方經濟的進一步發展。共生性區域行政通過統籌規劃與協調，重構各地產業結構形成各自的比較優勢，強調共生單元的物質信息能量的交換來實現資本、技術、人才等要素的自由流通和資源的優化配置，消除地方惡性競爭和破解地方保護主義，進而為區域經濟一體化的發展提供保障。

共生是解決區域公共問題與區域公共事務的客觀要求。近年來，隨著工業化和城市化的推進，引發了社會公共問題的空間重組和空間集聚，傳統地區性公共問題“區域化”和無界化的態勢更加明顯，其結果也萌發了復雜的區域公共問題，如環保、網絡安全、人口、區域可持續發展、流域治理、流行病的防治和區域公共衛生、跨政區基礎設施建設等問題Ⅲ。共生理論強調合作與協同，實現共同進化，這為發展區域行政解決區域公共問題，處理公共事務提供了一條現實可行的路徑選擇。

共生有利于實現區域社會經濟的均衡協調發展。由于歷史的、地理的、政策的、體制的等各種因素的影響，我國社會經濟發展呈現出不平衡發展的狀態，從宏觀上有東、中、西部發展的不平衡，中觀上如泛珠三角區域內港澳粵與其他地區發展的不平衡，微觀上如長株潭區域發展的不平衡等。實現區域社會經濟均衡和協調發展是當前我國面臨一項重大課題。共生理論則為我們解決這個課題提供了一個新的分析視角。我們可將整個區域視為一個共生系統，區域組成單位則為共生系統中的共生單元，根據共生原則，發揮各自的比較優勢，平等合作，互惠互利，從而共同激活，共同發展。當然，在共生過程中，各共生單元必然要通過協商與合作等形式來作出一定的制度安排，走一條共存互進，共享互贏的聯合發展道路，從而實現整個區域社會經濟的均衡協調發展。

三、區域行政良性發展的共生之道

(一)樹立共生觀念，為區域行政的良性發展提供正確的思想引導

觀念支配行為，行為體現觀念；觀念是行為的先導，行為是觀念的后果。任何管理上的突破，都是以觀念的更新為先導的。共生理論為區域行政發展提供了一種嶄新的發展觀念，因此，應遵循共生原則，在區域行政發展過程中樹立共生觀念。主要是在原先固有的行政觀念上實現以下幾個方面的轉變：

1、由封閉行政向開放行政轉變。切割、封閉、有界的行政區行政總是以本行政區為中心，唯我獨尊，向內看而不向外看，向后看而不向前看。這種觀念的基調，完全不適合區域社會經濟發展需要。發展區域行政必須要樹立牢固的開放行政觀念，實現由封閉行政向開放行政轉變，即由過去以行政區為界限進行行政管理，轉變為跨政區行政管理，進行跨政區的資源協調管理，重視政區間的交流與合作。

2、由各自為政向多元共生轉變。長期以來，行政區行政養成了各自為政、自成體系的習慣，常常為了實現自身利益的最大化而置區域整體利益或其他地區利益于不顧，導致低層次競爭、重復建設、資源浪費現象層出不窮。發展以共生理論為指導的區域行政必然要站在區域整體利益、合作者的角度考慮問題，以互惠互利為宗旨，從而形成“多元共生”、“共贏共存”的發展格局。

3、由無序競爭向合作協同轉變。地方政府在自主發展過程中必然存在各方面的相互競爭，但是由于缺乏統籌規劃和協調，彼此間的競爭呈現出無序狀態，導致區域發展失衡，影響區域整體實力的提高。共生性區域行政則倡導相互合作，協同行動，通過各展所長，優勢互補，達到共同發展，實現區域整體協調發展。

(二)優化共生環境，為區域行政的良性發展提供良好的發展氛圍

共生單元之間的共生關系不是在真空中發生的，而是在一定的環境中產生和發展的。共生單元以外的所有因素的總和構成共生環境。共生單元與共生環境之間是相互影響和相互作用的，良好的共生環境能對共生關系起激勵和積極作用。因此，應采取措施優化共生環境，促進區域行政的良性發展。

1、打造區域交流平臺，促進區域各方達成共生共識。區域各方必須加強彼此間的思想交流和信息傳遞以確立共同目標，發現彼此的比較優勢，達成對區域共生必要性的共識。因此，應積極打造各種形式的區域交流平臺，如各地方政府間行政首長聯席會議、區域合作與發展論壇及非政府的專家論壇、理論研討會等，通過這些平臺對區域共生進行廣泛而充分的討論和交流以達成共識。

2、加強區域內各方的兼容與整合，為區域共生良性發展創造條件。區域行政的共生性質決定了區域行政組織形態要具有強大的包容性才能適應區域行政發展的需要。這種強大的包容性體現在區域內各共生單元之間找到兼容和整合點，并以此整合點為核心向四周輻射和擴散。區域行政的兼容與整合點常常集中在資源秉賦、管理思想和行為理念等方面。因此，必須抓住這些整合點，對區域內各方進行兼容與整合，為區域共生良性發展創造條件。

3、制定相關法規政策，為區域行政的發展提供良好規范。市場經濟是法治經濟，基于市場經濟基礎上的區域行政離不開法律制度的規制。區域內各地方應根據現實需要，利用地方性立法權等規制權限，修改和完善相關法律，或各地方聯合制定共同遵守的合作公約等政策規范，如形成區域生產力布局原則和區域產業發展準則；建立協調的基礎設施網絡，統一整治和保護環境；建立協調與管理制度，在戶籍制度、教育制度、社會保障制度等改革方面加強行政協調。聯手構建統一的制度架構和實施細則，以此協調各地區的政策行為；在招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術開發、信息共享等方面，營造無特別差異的政策環境。

(三)建立共生機制，為區域行政的良性發展提供可靠的制度保障

共生機制是指共生單元之間相互作用的動態方式。為了區域行政的良性協調發展，真正實現區域間的共生，應當采取措施建立相應的共生機制。

1、轉變政府職能，建立區域市場主導機制。這就要求區域內各行政區政府首先要進一步從對微觀經濟領域的直接干預中退出來，讓市場在資源配置中充分發揮基礎性的作用；同時要共同強化政府的社會職能和服務職能。加強區域行政的發展，并不簡單地意味著政府就應當積極地“大有作為”。相反，加強區域行政的發展，首先要求政府對那些不該管、管不了、也管不好的事情，要主動地“有所不為”。因此，應加快政府職能轉變，由“無限政府”、“全能政府”向“有限政府”、“法治政府”過渡。同時，要不斷為企業和各種市場主體提供良好的發展環境和平等競爭的條件，為社會提供安全和公共產品，為勞動者提供就業機會和社會保障等。

2、實現互惠合作，建立區域聯動協作機制?；セ莼ダ?、平等合作是實現區域共生的重要支撐。合作是共生的本質特征之一。各區域的資源稟賦不同，發展條件不同，各有各的比較優勢，因此，發展多種形式的區域合作，有利于實現區域內各方優勢互補、互利共贏、共同發展。要探索建立制度化的聯動協作機制，開展多層次、多形式、多領域的聯動協作。通過成立聯動協作機構、確立聯動協作規則及其運行原則對區域社會經濟進行統籌規劃，整合區域資源，提高區域整體實力，加快區域社會經濟發展步伐。

3、確保均衡協調，建立區域利益補償機制。要建立穩定的共生關系，使區域內各方之間的共生合作持續推行下去，關鍵在于要確保各共生單元能夠通過共生過程得到實實在在的共生效益，使區域共生成為各方的自身需要。為此，發展區域行政，必然要求建立相應的利益補償機制。用經濟手段確保各共生單元自覺融入到區域共生之中。特別是對那些因為優化區域資源配置、提升區域整體利益而導致自身利益暫時受到影響的區內共生單元，更是需要利用區域補償機制來進行合理的補償。只有建立區域補償機制，才有可能在提升區域整體競爭力的同時，推動區內各方共同發展、共同繁榮，進而確保區域合作能夠長期持續推進，最終實現區域均衡協調發展。