非正規勞動組織就業崗位開發研究

摘 要：非正規勞動組織就業對解決中國的就業矛盾作出了重要貢獻，政府應積極作為，從觀念上帶頭更新、法律上加以規范、政策上注重扶持、服務和管理上進行優化，有效地促進這類組織發展壯大，開發其更多的就業崗位。

關鍵詞：政府；非正規勞動組織；就業崗位；有效開發

中圖分類號：F241.4 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831(2007)03-0056-04

隨著經濟體制改革的深化和市場經濟的不斷發展，大量農民工和城市下崗職工紛紛進入就業市場，社會就業矛盾日趨突出。顯然，僅僅依靠正規部門開發就業崗位已遠遠不能滿足就業市場的需要，迫切需要針對就業人員的特點，大力發展安置成本低、知識及技能要求不高、就業容量和增長潛力大的非正規勞動組織就業，這樣方可為富余勞動力提供巨大的就業空間和更多的就業崗位。事實上，中國新增加的就業崗位主要來自非正規部門。基于這種就業趨勢及非正規勞動組織的就業特點，本文以對3120名中低層靈活就業群體的調研為基礎，抽取出非正規勞動組織中就業的1116個樣本進行分析，為政府制定相關就業政策提供一定參考。

一、非正規勞動組織的概念與范圍

(一)非正規勞動組織的概念

國際勞工組織1972年提出了“非正規部門”的概念，在《1991年局長報告：非正規部門的困境》中，該組織進一步將非正規部門定義為“發展中國家城市地區那些低收入、低報酬、無組織、無結構的小規模的生產或服務單位”。至今，“非正規部門”已有多種定義，其中一種定義為：依法設立的獨立法人單位；企事業、政府機構和社會團體、社會組織之外的規模很小的經營或服務組織。這一定義與國內大多數學者所界定的“非正規勞動組織”的概念基本相符，因此本文將非正規勞動組織界定為：依法設立、獨立于法人單位之外的規模很小的經營單位，以社區、微小型企業或非政府社團組織為主要依托，以創造就業和收入為主要經營目標的生產自救性組織和公益性勞動組織。事實上，國際上對非正規勞動組織尚沒有統一定義。筆者在本文使用的“非正規勞動組織”概念參考于李勇先生的《城鎮靈活就業問題研究》的相關概念。

(二)非正規勞動組織的范圍

非正規就業有3種就業形態：一是個人獨立就業；二是松散的非正規(就業)勞動組織中的就業；三是正規組織中的非正規就業。而本文所研究的非正規就業是在非正規勞動組織中的就業。非正規勞動組織首先是組織形式區別于個體，因此有一定的規范性、紀律性；其次它是非正規部門，區別于正規部門，因此在非正規勞動組織中的就業比在正規部門中就業容易得多且彈性更大，能提供更多的就業崗位。通過對中國勞動和社會保障部勞動科學研究所課題組的《中國靈活就業基本問題研究》中“非正規勞動組織”研究結果的歸納，本文概括的非正規勞動組織的范圍和形式主要包括社區服務、公益服務、社區外的便民便利和微小型生產性等組織。

二、政府在促進非正規勞動組織就業中存在的問題

(一)觀念更新緩慢，推動非正規勞動組織就業乏力

長期以來，各級政府強調和考慮正規就業的因素較多，扶持非正規勞動組織就業少。在國外，一些國家政府除了從政策上鼓勵中低層群體興辦多種形式的合作經濟、合伙經濟、股份制經濟以外，還資助他們積極參加政府組織的社區服務、以工代賑、清掃環境、維護交通、接送兒童等非正規就業工作。而在我國，盡管非正規勞動組織已經容納了不少就業崗位，但很多是下崗工人或其他勞動者自己開發的，政府在開發就業崗位上明顯不足，非正規勞動組織未得到充分發展。加之政府宣傳不力，勞動者的就業觀念轉變遲緩，也導致部分勞動者不愿在非正規勞動組織中就業。

(二)針對非正規勞動組織就業的法律法規滯后

目前缺乏專門針對非正規就業的勞動法律法規。現行法律在很多方面都是針對正規就業的情況：如一對一的勞動關系、每月的最低工資額、每天8小時的工時量等規定都不符合非正規勞動組織就業的實際情況；社會保險也是以正規就業人員為主要考慮對象，非正規勞動組織就業人員基本上被排除在社會保障體系之外；一些地方仍變相地采取排斥、歧視外來就業人員的法規政策，如對外來人員從業設置帶歧視性的登記項目，甚至對外來從業人員及其用工單位收取不合理的費用，致使他們不能平等就業，即使就業其權利也難以得到很好保障。

(三)促進非正規勞動組織就業的政策效應欠佳

在政府促進就業的政策方面，有28.7％的人認為目前的政策對他們幫助不大；有16.3％的人認為根本沒有幫助；32.1％人不知道有幫助他們就業的政策。可見政府的政策對非正規就業的扶持和支持力度明顯不足。在資金援助政策方面，雖然發布了關于小額擔保貸款管理辦法，但在具體實施過程中由于手續繁瑣和種種限制，使得非正規勞動組織的就業者很難獲得銀行的貸款，資金撥付也不夠充足和到位。在稅費政策方面，由于稅費過高，常常超過其實際承受能力。由此看來，非正規勞動組織面臨著較大的生存壓力，難以發展壯大。

(四)缺乏有針對性的就業服務

缺乏有針對性的就業服務主要體現在就業信息和就業培訓的提供嚴重不足。我國就業服務機構的職業介紹工作比較薄弱，調查顯示，只有11.5％的人是通過職業介紹所或中介機構獲得就業信息的。職業介紹機構所提供的就業信息服務與就業者的需求極不對稱，其主要原因在于尚未建立全國統一的就業信息網和用人信息庫，致使一些地區和部門的失業者求職無門，用人者招人無路。另外，對非正規勞動組織中的就業培訓服務也存在諸多問題。調查顯示大多數人都沒有接受過政府或社區的再就業培訓，48.3％的人認為培訓對他們幫助不大或沒有什么幫助。甚至有些人不知道有培訓。近年來，政府通過各種途徑開展培訓工作，但由于培訓內容針對性不強，培訓與就業之間存在脫節現象，加之從業人員分散，使培訓效率低，難以適應市場需要。

(五)缺乏規范有效的管理制度

我國的非正規勞動組織就業還處于初步的發展階段，目前沒有出臺統一的管理制度以規范其行為，致使信息化管理不到位、管理程序不規范和就業崗位布局不合理等問題，加之某些執法部門的亂收費、亂罰款、故意刁難、敲詐勒索等不法行為，致使非正規勞動組織發展舉步維艱，難以拉動就業崗位的增加。

三、有效開發非正規勞動組織就業崗位的對策建議

(一)營造觀念上重視的氛圍，大力發展非正規勞動組織就業

首先，政府應轉變自身觀念，采取寬容的態度容納和促進非正規就業。積極為非正規勞動組織就業正名定位，是有效開發就業崗位的首要環節。政府應將其納入國民經濟的統計指標體系之中，以利于把握非正規勞動組織就業對就業總體格局的影響，充分認識非正規勞動組織有著巨大發展的空間，應將其作為擴大就業崗位的主攻方向，并制定中長期發展計劃，使非正規勞動組織及其就業健康發展。各級政府要樹立為非正規勞動組織服務的理念，鼓勵其開辟新的技術，擴展新興職業，擴大非正規勞動組織的覆蓋面，提高就業崗位數量，將這塊“蛋糕”做得更大。

其次，引導就業者樹立市場就業意識，轉變就業觀念，正確看待非正規勞動組織就業形式。充分發揮媒體作用，積極宣傳非正規勞動組織就業以及相關政策，引導勞動者認識到只要是一種為謀生或其他目的而付出勞動并獲得收入的行為都算就業，從而消除公眾的職業歧視，使更多的人愿意從業于非正規勞動組織。

(二)營造法律及政策上支持的氛圍，使勞動者順利實現非正規勞動組織就業

其一，修改或制定相關法律法規，為非正規勞動組織就業的有序發展提供法律保障。在市場準入方面，運用反歧視法律杠桿來禁止勞動力市場上各種歧視現象，清理和取消與戶籍制度相關的一系列過多的行政和經濟方面的措施和限制，逐步打破正規部門與非正規部門、城市與農村就業者之間的身份界限，使勞動者能夠平等地參與就業競爭和職業選擇，實現就業崗位和勞動力的優化結合。在勞動保障方面，制定專門的勞動法規，以保障勞動者的合法權益。如：允許多重勞動關系的存在并作出具體性規定；針對這類就業發布不同地區的工資指導價位(確定小時最低工資標準、加班費的發放標準等)，為非正規勞動組織在用工時做到有法可依，也使有關部門在執法時做到違法必究；將非正規勞動組織的從業人員納入基本社會保險范圍，并考慮到絕大多數從業人員的負擔能力較差，在繳費基數和繳費費率上實行優惠政策。

其二，政府應采取政策傾斜以扶持非正規勞動組織發展。首先，拓寬非正規勞動組織就業的融資渠道，促使其創造出更多的就業崗位。非正規勞動組織因為其規模小，常常受到資金不足的困擾，所以應加強貸款支持。勞動部門可以考慮專門設立“非正規就業基金”，為非正規勞動組織發展提供貸款擔保。同時繼續開展非正規就業的小額貸款并簡化手續，創造寬松環境。其次，通過政府的專項就業基金對各非正規就業者給予財政援助。國際社會普遍采用這一政策扶持方法，公共工程計劃就是其主要形式之一。它一般包括建筑、墾荒、植樹、社區建設等內容，性質屬于以工代賑，這既有益于環境建設，也有利于非正規勞動組織中就業崗位的開拓，值得大力推廣。再次，提供優惠稅收政策。據調查，目前微小型企業各種稅費一般要占到開辦成本的30％—40％，沉重的稅費使其經營困難。因此政府應給予更多的稅收優惠以鼓勵其發展。要區別非正規勞動組織的不同的經營狀況和承受能力，對于小規模的納稅人，應提高起征點、適當調低稅率、清理有關行政性收費，從而減輕其負擔；對于招收一定比例失業人員的或對能夠提供較多就業崗位的非正規勞動組織，在一定時期內對其減免稅收。

(三)營造優質服務和科學管理的氛圍，增強非正規勞動組織就業的吸引力

在服務方面，主要是引導公益性中介服務機構充分發揮紐帶作用。政府應采用購買服務成果的方式撥給公益性社會服務機構必要的工作經費，委托其機構對非正規勞動組織實施各類服務項目，使這類組織在其指導下獲得發展。首先，為求職者提供有效的就業崗位信息服務。對非正規就業進行系統的調查統計并建立健全信息收集和發布制度，做到信息共享，使就業者能夠及時了解各類就業崗位情況，以便根據不同崗位的要求做出選擇。其次，提供分類分層的就業培訓服務。培訓服務既要針對就業者也要針對雇主。對于就業者，政府應通過公益性中介服務機構為他們提供免費或低收費教育和培訓。培訓應靈活多樣，對于文化層次低的農民工和大齡下崗人員的培訓要加強實用性，進行見效快的應急培訓或崗前培訓，使他們很快就能重新就業；對于文化層次較高，有較強勞動能力的下崗、失業人員，可以開展創業方面的正規培訓；對于文化層次低的年輕人，考慮到今后繼續工作的時間較長，具備深造的條件，可偏重專業性的培訓，并幫助他們參加正規的成人教育。政府還應積極為雇主提供培訓服務，特別要重視對現有微、小型企業主的培訓，以增強非正規勞動組織的經營實力和抗失業能力，提高就業倍增效應，使其能夠提供更多的就業崗位。

在管理方面，首先應促進非正規勞動組織就業管理的規范化，不斷提高社會信譽度。政府要支持非正規勞動組織對從業人員實施社會化、信息化、層次化的統一管理，并簡化和規范對非正規勞動組織的管理程序和各項保障辦事程序，全面提高組織的工作質量和效率，創造更多就業崗位。其次是鼓勵非正規勞動組織加強自身協會建設，提高工作的透明度。政府在鼓勵他們成立各種協會的同時，還要加強對非正規勞動組織的管理監督。再次，以優惠的政策為非正規勞動組織的發展提供必要的經營場所和基礎設施，使非正規就業在政府的呵護下健康成長。