開發性金融風險特征及其控制

摘 要：從開發性金融的歷史使命、業務特點入手，分析開發性金融的風險特征，在此基礎上，分析評價了國家開發銀行現行的風險控制體系及其缺陷，并從建立全方位的風險監管體系，改進和完善內部評級體系，建立基于企業生命周期的信貸定位等方面，提出了完善開發性金融風險控制體系的對策和建議。

關鍵詞：開發性金融；金融風險；風險控制

中圖分類號：F832.4 文獻標志碼：A 文章編號：1005-2909(2007)03-0022-04

開發性金融是政策性金融的深化和發展，是單一國家或國家聯合體通過建立具有國家信用的金融機構(通常為銀行)，為特定需求者提供中長期信用，同時以建設市場和健全制度的方式，加快經濟發展，實現長期經濟增長以及其他政府目標的一種金融方式。在中國，承擔開發性金融職能的國家開發銀行自1994年成立以來，在籌集和引導社會資金，支持國家基礎設施、基礎產業和支柱產業的建設，促進國民經濟持續、快速、健康發展方面做出了積極貢獻。

國家開發銀行的資產主要有表內貸款和表外貸款業務，其負債的主要形式是發行金融債券，目前通過市場化發債籌集金額已達1.5萬億元；其貸款主體大多是國有企業和地方政府的投融資平臺公司，且以大額貸款居多；期限以中長期為主；項目集中于基礎設施建設等物質瓶頸和社會發展瓶頸領域。開發性金融特定的歷史使命和業務特征決定了其所面臨的特定風險。

一、開發性金融的風險特征

風險總是銀行業務活動的伴生品，正如前美聯儲副主席羅杰-富古森所說“銀行因為承擔風險而生存和繁榮”。開發性金融的歷史使命和業務特點決定了其面臨如下主要風險。

(一)長期大額集中的信貸風險

開發性金融的“貸大”、“貸長”和“信貸集中”一直是其所面臨的主要風險和所要長期關注的問題。“貸大”的風險表現為一旦產生風險，則會損失巨大。“貸長”的風險主要體現為貸款期限與企業生命周期不匹配所引發的風險。伊查克·愛迪思(Ichak Adizes)的企業生命周期理論認為“企業像生物有機體一樣，也有一個從生到死、由盛到衰的過程”。目前，國家開發銀行主要憑借企業的銷售業績或經營效益分析來決定和安排貸款，沒有充分考慮到企業處于其生命周期的哪一個階段，信貸資金伴隨著企業走到生命周期的盡頭。此外，信貸投放的企業集中、行業集中、區域集中不符合風險分散管理原則。任何區域、行業、企業都有其風險限額，大額集中的信貸投向容易導致風險超邊界，增大風險出現的概率。尤其是，某些行業隨著信貸總量的不斷增加，其資產價格上升太快，行業性風險隨之增加，過度融資和盲目跟進將導致信貸損失。

(二)資產負債匹配的風險

主要是資產負債組合的利率結構、期限結構、幣種結構不匹配所產生的風險。利率結構不匹配導致資產的投資收益無法達到債券產品的利率，收益不足以償還債務的風險；期限結構不匹配導致短期負債不能支撐長期資產引發流動性風險；幣種結構不匹配導致貨幣匯率波動方向相反的頭寸敞口風險。目前，國家開發銀行的負債大部分是3—5年的中期債券，長期債券比例較小，而貸款平均期限為9年，使得資產負債期限結構不匹配風險成為開發性金融目前最主要的資產負債風險。此外，隨著國家開發銀行“走出去”業務的大規模開展，資產負債幣種結構不匹配所產生的匯率風險將逐步增加。

(三)宏觀經濟波動帶來的風險

正如馬克思在《資本論》中指出，經濟周期是“現代工業特有的生活過程”，經濟周期波動是現代經濟社會具有的一種普遍現象。從不良資產與經濟周期的歷史波動軌跡看，通常不良貸款大部分都是經濟快速增長時期投放出去的，一旦經濟出現較大起伏，高速擴張的信貸必然產生大量新的不良貸款。更深層次原因在于：一是體現在國家對宏觀經濟的調整所引發的貸款結構性風險。國家宏觀經濟調整會影響一些行業的建設和生產規模，這勢必造成某些領域貸款項目的建成風險。同時，也可能影響一些建成項目的收益，造成現金流減少，影響到未來本息資金的償還。二是體現在國家宏觀經濟調控影響信貸供給平衡所產生的風險。國家壓縮貸款規模，但是市場上的信貸需求由于是剛性的，并沒有立即相應地縮減，信貸資金不能如期到位會影響到項目進度，更嚴重的會影響到未來貸款本息的如期歸還。

(四)擔保抵押的風險

主要是抵質押擔保物的有效性風險，一是擔保物是否足值，變現能力如何；二是還款來源的現金流能否有效控制。具體而言，在開行貸款中，旅游、公路、城建等行業的貸款往往是以旅游門票收入、交通規費、財政承諾和土地抵押等作為還款保證。但財政作擔保不符合《擔保法》的有關規定，且不少省市又存在財政透支搞城建和超限額擔保的問題，使“財政兜底”成為一紙“安慰函”；再加之政府換屆造成的道德風險，更使“財政兜底”雪上加霜。在企業資金吃緊的情況下，開行必將轉而請求財政償債，面對開行的硬性要求，地方政府顯然會力不從心。另外，地方政府用于抵押擔保的土地，其變現能力、保值增值等都值得關注。此外，一些借款人雖然拿門票收入、交通規費作擔保，但在執行中沒有按照合同嚴格實行“收支兩條線”制度，從中截流部分收入，甚至惡意逃廢債務。

(五)借款主體法人治理結構不健全所造成的信貸風險

國家為了規范政府投融資行為，完善政府投融資體系，探索國有投資公司作為具體實施政府投融資行為的載體。然而，有一些政府融資平臺公司在很大程度上依附于政府，國有資產代理人虛置的情況嚴重，對運營范圍內的資產產權控制力弱，從而削弱了國有投資公司的資產保值增值優勢，降低了其自擔風險的能力，也會將風險轉移給開發銀行。更嚴重的是，一些地方的政府融資平臺公司只負責融資，沒有對項目建設和資金運用的管理權；同時，項目建成后的收益由項目單位享有或直接上繳財政，借款人不能獲得，這種借款人和用款人分離情況使得開發銀行面臨貸款使用失控和貸款歸還無保障的風險。

二、國家開發銀行現行風險控制體系及其缺陷

近年來，國家開發銀行根據建立有效的風險管理機制，對風險偏好、限額和風險敞口進行連續評估，以及有效評估和計量風險、并運用各種管理工具將風險控制在可承受范圍之內等三個原則，探索建立并逐步完善全面風險控制體系，形成了自身的特色。

(一)國家開發銀行現行風險控制體系及其特征

1．建立了全面風險管理的架構

在機構設置方面，國家開發銀行按照巴塞爾新資本協議的要求設立風險管理委員會，負責制定全行的風險管理政策。該機構下設三個委員會：信用風險管理委員會，負責管理信用風險；資產負債管理委員會，負責管理市場風險；貸款委員會，在信用風險評價的基礎上判斷借款人及其借款項目的綜合風險，并負責貸款的最終審批。

在運行體制方面，開發銀行建立了“業務推動、風險控制、稽核監督”三條線并行的業務運行管理體制，將風險控制滲透到信貸管理的全過程。業務推動部門在風險控制邊界內，最大限度地開發、評審項目，發放貸款；風險控制部門負責確定資產負債規模、資產質量、核銷能力等風險控制邊界；以稽核局、監察局構成的稽核監督線負責發現、處理風險控制管理問題，維護前兩條線的相互制約、相互促進關系，保證各項業務的健康運行。

2．信用先行，建立、實施二元評審體系

在受理貸款申請之前，先對借款人進行信用評審，對每項貸款的信用風險采用借款人評級和債項評級兩套評級系統進行管理，測定借款人的信用等級和風險限額。在每項貸款發放之前，借款人的信用等級必須達到要求，并不得超出其風險限額。對每個借款人的信用等級和風險限額實行動態管理。在按照國際先進標準進行信用評審方面，開行已經走在國內同業的前列。

3．運用開發性金融的體制優勢應對集中大額長期信貸風險

一是運用組織增信，以政府承諾、政府信用和政府協調來彌補體制性缺損；二是利用風險投資的大數法則，在資產方面通過組織增信建設體制和市場，提高單個項目成功率，降低企業經營失敗風險；三是把信貸資產逐步證券化，推向銀行間市場，最終走向個人市場；四是在注重行業和地區信用風險分析、評級的基礎上，始終注重資產風險的行業相關性分析，在組合管理中選擇相關性較小的資產進行組合，有效分散信貸過度集中所蘊藏的風險。

4．開創性地實行電子路演審議制度

開發銀行借鑒資本市場的管理經驗，實行項目評審電子路演制度，為防范貸款決策風險、促進業務發展提供了技術保證。首先，實行項目評審電子路演制度，徹底改變了傳統的貸款決策模式，打破了行政審批和少數人決策大額貸款的格局，實現了貸款審議民主化、公開化和科學化。其次，路演審議在識別風險、防范風險上發揮了重要作用。獨立委員評審意見具有相對廣泛的代表性，使貸款項目風險暴露得更加充分，進而使風險防范措施更加明確、針對性更強，審議的深度和廣度大大提高。第三，獨立委員通過投票對評審質量提出評價意見，促使評審人員做好評審工作，提高評審質量。目前，路演審議制度在開行已全面實行，建立了包括貸款路演、信用路演、后評價路演等在內的較為完整的路演評價體系，涵蓋大部分業務流程，增強了風險控制能力。

5．采用先進的貸款評級技術和方法

早在1997年，開發銀行就在國內銀行業率先推行資產質量五級分類。2003年，開發銀行根據巴塞爾新資本協議內部評級法的要求，設計了包括借款人評級(13級)和債項評級(7級)的內部評級系統，同時開展了行業評級(10級)以及地區評級(12級)，成為國內唯一一家采用“內部評級”的銀行。

6．遵循匹配融資原則，降低流動性風險

開發銀行在進行流動性管理時，盡量遵循匹配融資原則，注重金融創新和債券產品創新。在期限、品種、成本、效率等方面，開發銀行的金融債券都優于商業銀行零售儲蓄覆蓋風險的能力。此外，開發銀行通過對未來20年內各時間段的流動性缺口分析和平均剩余期限缺口分析來加強流動性風險監控，并建立資金需求預測系統，實時有效地進行流動性管理。同時，通過短期資金市場的操作，如同業資金拆借、票據買賣等，管理現金頭寸，提高資金使用效率。

7．提升信貸資產質量

通過為貸款客戶承銷企業債券等方式，幫助客戶提高直接融資比例，減少對信貸融資的依賴，從而提升開行的信貸資產質量。與證券公司追求利潤最大化不同的是，開行承銷企業債券的主要目的不是獲取收益，而是通過開展此項業務，貫通長期信貸融資與資本市場的連接，增強中國資本市場分散長期風險的作用。這在一定程度上也推動了國家重點建設項目的直接融資，有利于改善和優化中國“兩基一支”的投融資結構。同時，隨著中國對發債企業監管制度的日益完善，開行為其承銷債券的企業，將被置于更加嚴格的社會監督之下，這有利于建設企業信用，開行投放到這些企業的中長期貸款風險也將隨之降低。

8．開展資產質量三年滾動預測與管理

在資產質量管理中，開行堅持“防范與化解并重”的指導思想，實行三年滾動預測與管理，對每個項目的資產質量管理延伸到未來三年，提前“探雷”并“排雷”，從而牢牢把握住了風險管理的主動權，為開行資產質量長期保持優質起到了重要的保障作用。

9．通過稽核評價工作防范化解操作風險

開行在國內銀行業率先實現了稽核監督系統的垂直管理，確保內部稽核的獨立性。在日常稽核工作中，開行還大力運用電子監督手段，開創了運用后評價機制來防范與控制風險的新局面。根據業務運作模式的特點，開行自主開發了非現場電子監控系統，對資金運作、財務費用、信貸業務動態等進行實時跟蹤監控；自主研發了信息系統，實現總分行、行內外路演委員的“異地聯動”，加大了后評價機制對貸款項目前端運作的約束力，成為控制與防范風險的重要手段和工具。

另外，開發銀行的資產組合管理和早期預警系統等制度，以及對不良貸款強化回收力度都在中國金融系統處于領先地位。

(二)現行風險控制體系的缺陷與不足

國家開發銀行在風險控制方面已取得初步成效，但也存在著諸如對一些風險的控制能力不強，風險控制機制還有漏洞和不足等。

1．內部評級體系尚需進一步強化和完善

內部評級體系作為《巴塞爾新資本協議》的核心技術，正在成為全球領先銀行信貸風險管理的主流模型。運用好內部評級體系這個工具，將有可能顯著增長銀行管理風險的能力，進而提高銀行的業務實力。國家開發銀行已建立起內部評級體系，設計了違約概率和預期損失率的計算模型，但需進一步強化、改進和完善。

一是風險評級精度有待進一步提高。實證發現，該體系一些模型的部分應用結果與經驗值有較大差距。原因可能在于模型的設計沒有很好體現中國的國情和國家開發銀行的業務特點。風險評級精度不高會影響到信貸產品定價等后續業務的開展效果。

二是評級系統有待進一步檢驗。國家開發銀行實施內部評級已有四年多，但尚未對評級系統進行整體驗證，對行業、地區與客戶評級以及債項評級之間的內在聯系、客戶評級的風險特征與風險要素敏感度、評級指標與權重等也沒有進行系統性分析和測試。這樣就難以保證評級結果的準確性。

2．風險管理人員隊伍的專業素質需不斷提高

風險控制的專業性對管理人員素質提出了較高要求。一是要了解國家宏觀經濟、產業、行業管理政策，熟悉地區及行業經濟情況。二是要具有復合型專業背景，熟悉風險管理專業理論知識和發展趨勢，具有一定的風險管理模型的研究分析和開發設計能力。能夠為風險防范和風險管理提供技術支撐。三是要精通風險日常監控、合規性監控、風險限額管理、信用風險跟蹤、市場風險分析、償債能力監控、風險收益計量等風險管理知識。目前，風險管理人員的素質還沒有達到應有的要求。

3．信用風險管理信息系統尚需完善

一是風險的基礎信息尚未系統建立；二是風險信息處理的技術水平低；三是風險信息管理與業務拓展、產品創新不能有效、及時地匹配。

4．對擔保機構履約風險的重視不夠

發展中小企業信貸業務是國家開發銀行調整客戶結構和資產結構的重要方面。在實際操作中，相當部分中小企業難以提供符合銀行要求的抵(質)押物，需要借助擔保機構的信用獲得銀行信貸支持。但是擔保機構由于中小企業的逆向選擇問題和道德風險問題，以及自身業務素質不高、抗風險能力較弱，且尚未建立有效的擔保風險補償機制等原因，本身就面臨較高的風險。再加之許多區縣的擔保機構只與國家開發銀行發生業務往來，業務量少、規模小、收益低。一旦擔保機構的履約能力不足，必將加劇信貸風險。

5．尚未建立及時高效的風險應急處理機制

一是風險管理的重點在關注事前控制、事后補救兩個階段，事中監測、預警階段著力不多，從而容易導致銀行風險錯過最佳處理時機。二是風險管理相關部門或機構職責、分工未能界定清楚，風險處理過程中部門或機構易互相推委、坐失良機。

三、完善開發性金融風險控制體系的對策與建議

(一)樹立正確的風險管理理念，培植健康的風險管理文化

正確的風險管理理念和健康的風險管理文化是銀行實現有效風險管理的基礎保障。將風險管理貫穿到所有員工和所有業務中去，建立良好的風險控制文化氛圍，及風險防范的道德評價和職業評價環境。

(二)建立反應迅速、及時有效的風險應急處理機制

風險應急處理機制對及時有效地處理各種突發風險、最大限度地減少損失具有重要意義。要制定處理和控制各類突發風險的操作流程，明確各級機構的處理權限和報告路徑；運用風險管理信息系統和風險預警系統來識別、分析和監測風險，綜合使用各種風險控制方法來控制和化解風險、減少損失。

(三)建立素質較高、責任心強、經驗豐富的風險管理專業隊伍

專業隊伍是風險控制的核心。一要對現有風險管理人員進行定期培訓，選拔優秀人才深造提高；二要積極吸納國內外優秀人才，促使國內外商業銀行的先進管理技術和經驗在國家開發銀行的實踐中“消化吸收”，推動風險管理專業隊伍的建設。

(四)改進和完善內部評級體系

一是針對國家開發銀行貸款客戶的信用個性及單筆貸款額度大、期限長的特點，建立適合開行的內部評級模型。二是建立和完善內部評級基礎數據庫。重點在方案設計、信息采集和信息加工三方面進行完善，特別是信息采集直接關系到評級結果的真實程度。三是加大風險管理關口前移在內部評級體系中的比重。四是重視評級系統的驗證工作，定期進行驗證，協調、完善系統整體與局部內容的統一性。

(五)加強擔保機構擔保項下中小企業信貸風險的控制

一是確定合理的擔保放大倍數。依據謹慎識別風險原則，初期設定小的擔保放大倍數。擔保機構的擔保業績趨于穩定后，銀行根據擔保機構控制風險能力確定比較合適的倍數。二是分析評價擔保機構整體風險暴露程度。對單筆貸款進行風險管理時，不能孤立評價擔保機構對該筆貸款的擔保履約能力，要綜合分析評價擔保機構整體的風險暴露情況，防止整體性履約能力不足對單筆貸款的擔保履約能力的影響。三是動態跟蹤擔保機構擔保貸款的償還時間，判斷擔保機構在特殊時段的履約能力，避免因集中償付引發資金短缺風險。四是推廣銀行、政府、企業、擔保機構“四位一體”模式，運用組織增信原理，由地方政府建立或選定擔保機構，并落實擔保資金，通過銀政合作，利用政府的力量控制風險。

(六)加強宏觀經濟周期變化引發的風險的預測與控制

以宏觀經濟周期為基礎來評估信貸資產的當前風險和未來風險，預測信貸項目的違約概率和未來可能發生的消極影響，及時設計應對方案，調整風險管理政策、程序和方法，提高風險管理的效率。

同時要加快金融創新，增強適應宏觀經濟周期變化的能力。通過加強與證券、保險、基金及其他金融機構的合作，積極進行表外資產業務的創新，分散、轉移風險。

(七)建立基于企業生命周期的信貸定位

在企業的生命周期中，資金需求曲線與經營效益曲線存在不同步現象，效益的高峰期間滯后于資金需求的高峰期間。因而在制定信貸策略時，應對企業生命周期進行充分考察和研究，根據企業經營效益曲線設計信貸期限結構和規模結構。