中國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革存在的法律問題及其原因分析

摘要：農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)是對(duì)中國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供金融扶持最有力的組織保障。作為一種新興的組織機(jī)構(gòu)，在近幾年的探索改革中，它發(fā)揮了以往的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不能替代的作用，取得了比較令人滿意的效果，但是也暴露出了不少問題。文章試圖從法律的角度來解析農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)在定位、產(chǎn)權(quán)和資本制度等方面存在的問題，以期對(duì)以后的完善有所幫助。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；合作金融；產(chǎn)權(quán)問題；資本制度；立法

中圖分類號(hào)：DF438;F830.34

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-5831(2007)06-0086-04

一、中國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革歷程

合作金融從本質(zhì)上說是一種互助互濟(jì)的經(jīng)濟(jì)組織，通過向社員提供金融服務(wù)維護(hù)社員的經(jīng)濟(jì)利益，具有民主、自愿、非盈利性等特點(diǎn)。而中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主要包括農(nóng)村信用合作社(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)信社)、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，它們?cè)谵r(nóng)村的具體業(yè)務(wù)大不相同。農(nóng)業(yè)銀行現(xiàn)在的客戶主要為企業(yè)和其他單位，已與農(nóng)戶無直接關(guān)系；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行屬于政策性銀行，主要發(fā)放糧棉貸款，與個(gè)體農(nóng)戶也無直接關(guān)系；只有農(nóng)信社與農(nóng)民直接關(guān)聯(lián)最多，它的機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)遍布農(nóng)村，職工人數(shù)龐大，資金實(shí)力雄厚，推動(dòng)著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)農(nóng)村發(fā)展貢獻(xiàn)最大，是中國(guó)金融體系的重要組成部分，是農(nóng)村金融體系的基礎(chǔ)。但是在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，農(nóng)信社也暴露出了不少問題，在一定程度上阻礙了對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的扶持。中國(guó)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革也主要是圍繞農(nóng)信社展開的。

建國(guó)以來，中國(guó)農(nóng)村合作金融發(fā)展經(jīng)歷了幾次重大制度變遷，大致可將其分為三個(gè)階段；

第一階段，建國(guó)初期到20世紀(jì)90年代中期。這是農(nóng)信社建立、普及并經(jīng)歷“反復(fù)”發(fā)展和理論不斷創(chuàng)新的階段。1951年，農(nóng)信社在全國(guó)普遍建立，采取了農(nóng)民入股、一股一票的信用合作性質(zhì)，隨后農(nóng)業(yè)銀行于1955年成立，負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)信社工作。在1957年農(nóng)業(yè)銀行被撤銷以后，農(nóng)信社又被納入人民銀行管理。在人民公社化時(shí)期，農(nóng)信社還與銀行營(yíng)業(yè)所合并，下放給人民公社管理，“被集體化或準(zhǔn)國(guó)有化”。但隨之中央決定恢復(fù)農(nóng)信社的性質(zhì)和任務(wù)。文革期間，農(nóng)信社歸由貧下中農(nóng)管理后，財(cái)務(wù)混亂，業(yè)務(wù)幾乎停頓。1972年中央又開始對(duì)農(nóng)信社做出調(diào)整，恢復(fù)其獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，并逐步將其人權(quán)、財(cái)權(quán)和資金使用權(quán)收歸人民銀行，農(nóng)信社成為國(guó)家銀行的基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)。1984年，為滿足農(nóng)村金融需求，國(guó)家啟動(dòng)了恢復(fù)農(nóng)村信用社民辦改革方案，提出恢復(fù)農(nóng)村互助合作金融本性，但進(jìn)展不大。1990年人民銀行頒布《農(nóng)村信用社機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》，明確委托農(nóng)業(yè)銀行對(duì)農(nóng)信社進(jìn)行管理。

第二階段，20世紀(jì)90年代中期到2l世紀(jì)初期。這是中國(guó)農(nóng)信社真正意義上的改革起點(diǎn)。1996年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》。改革的核心是把農(nóng)信社逐步改為“農(nóng)民自愿入股、社員民主管理、主要為人股社員服務(wù)”的合作金融組織，農(nóng)信社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，其業(yè)務(wù)管理和金融監(jiān)管分別由農(nóng)村信用社縣聯(lián)社和人民銀行承擔(dān)。1999年以來，人民銀行承擔(dān)起改革過渡期間對(duì)農(nóng)信社的行業(yè)管理職能，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)信社的監(jiān)督管理，予以政策扶持。2000年7月農(nóng)信社的試點(diǎn)改革在江蘇省全面鋪開，通過該試點(diǎn)的探索，在產(chǎn)權(quán)形式、法人治理等方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

第三階段，2003年至今。此次改革是由銀監(jiān)會(huì)主導(dǎo)的，目前已經(jīng)在全國(guó)展開并取得不錯(cuò)的成效。2003年6月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》，確定浙江、山東、貴州、重慶等省市為8個(gè)改革試點(diǎn)省(市)。2004年8月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的意見》，確定北京、河北、四川等21個(gè)省(區(qū)、市)，作為進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)地區(qū)。至此，全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)除海南、西藏外均進(jìn)行了改革。2003年以來的這一輪農(nóng)村信用社改革的重點(diǎn)有兩個(gè)方面：一是改革農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度，二是改革農(nóng)村信用社管理體制，目標(biāo)模式是“使農(nóng)村信用社真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展和自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體，真正成為服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的社區(qū)性地方金融企業(yè)”。在這一輪改革中，各地根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，進(jìn)行了不同探索。由此形成了三種主要模式：以江蘇為代表的組建省聯(lián)社模式，這是改革中被采用最多的模式，目前除天津農(nóng)村合作銀行、上海農(nóng)村商業(yè)銀行、北京農(nóng)村商業(yè)銀行之外，其余27省(區(qū)、市)均選擇省聯(lián)社模式：以常熟、張家港、江陰為代表的農(nóng)村商業(yè)銀行模式；以浙江鄞州為代表的農(nóng)村合作銀行模式。

二、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革中存在的法律問題

建構(gòu)新的農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)體系不可能一蹴而就，況且中國(guó)農(nóng)村的金融情況又極為復(fù)雜，新農(nóng)村建設(shè)需要多形式、多層次的金融服務(wù)。2003年這輪改革被認(rèn)為是歷次改革中力度最大也是最有效的一次，但在改革進(jìn)程中也出現(xiàn)了一些值得深思的問題。

(一)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)定位不清

2003年出臺(tái)的《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》提出：一要按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則使農(nóng)信社真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體；二要按照為“三農(nóng)”服務(wù)的經(jīng)營(yíng)方向，充分發(fā)揮農(nóng)信社的農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。綜合兩者來看即是要在提高實(shí)力的同時(shí)讓農(nóng)信社更好地發(fā)揮農(nóng)村金融主力軍的作用。然而前者是改革的商業(yè)性目標(biāo)，即把農(nóng)村信用社看成商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)信社應(yīng)該定位于以盈利為目標(biāo)的市場(chǎng)主體；后者是改革的政策性目標(biāo)，即農(nóng)信社要承擔(dān)扶持“三農(nóng)”等眾多的政策性金融義務(wù)。而以“四自”為特點(diǎn)的農(nóng)信社就必定要追求商業(yè)化，假如以各種理由比如風(fēng)險(xiǎn)大、交易成本高等而不放貸給“三農(nóng)”。這與服務(wù)“三農(nóng)”的市場(chǎng)定位是背道而馳的。政府將這兩個(gè)相互沖突的目標(biāo)人為地捏合在一起，使得農(nóng)信社機(jī)構(gòu)定位模糊、經(jīng)營(yíng)思維混亂。

(二)產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚未厘清

明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善法人治理結(jié)構(gòu)，是近來農(nóng)信社改革的重點(diǎn)。中國(guó)農(nóng)信社50多年來幾經(jīng)合并重組，產(chǎn)權(quán)關(guān)系十分復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)關(guān)系表面上是明確的，而且一般認(rèn)為是“法人產(chǎn)權(quán)”，是社員入股組成，而實(shí)際上產(chǎn)權(quán)始終不明晰。從目前改革的情況來看，產(chǎn)權(quán)主體仍不夠明朗。農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)由兩部分構(gòu)成，一部分是社員入股形成的社員所有的產(chǎn)權(quán)，另一部分是經(jīng)營(yíng)中形成的屬于農(nóng)信社的公共積累。因此農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)是由一個(gè)個(gè)獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)和由此形成的屬于各產(chǎn)權(quán)主體共有的公共積累組成的。但在實(shí)踐中由于社員不參與經(jīng)營(yíng)管理，入股實(shí)際演變?yōu)椤按婵睢敝贫取６L(zhǎng)期以來對(duì)社員股權(quán)的忽視，造成社員與信用社之間的資產(chǎn)關(guān)系不明晰。按照現(xiàn)行制度，集體形成的公共積累是不可分割的，它與社員股權(quán)沒有直接的量化關(guān)系，但這部分資本金應(yīng)該由誰來代表，始終沒有明確。這就使農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)虛置，真正的產(chǎn)權(quán)主體被架空，社員對(duì)農(nóng)信社所擁有的產(chǎn)權(quán)被嚴(yán)重削弱。現(xiàn)行的“一人一票”的集體產(chǎn)權(quán)機(jī)制也不能在最大程度上激勵(lì)社員參與農(nóng)信社業(yè)務(wù)。

(三)治理結(jié)構(gòu)存在缺陷

農(nóng)信社改革的目標(biāo)是將“官辦”的農(nóng)信社管理體制，通過農(nóng)民入股轉(zhuǎn)變成“民辦”的管理體制。目前，全國(guó)各地農(nóng)信社已普遍建立了“三會(huì)”制度，在形式上設(shè)立了民控和民管的治理結(jié)構(gòu)，但在制度安排上卻仍然按照官辦的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行操作。改革預(yù)期目標(biāo)沒有達(dá)到。首先，社員代表大會(huì)難以充分行使職權(quán)。社員代表本身對(duì)信用社經(jīng)營(yíng)管理的基本情況了解不多，理事會(huì)也很少向社員代表大會(huì)及時(shí)匯報(bào)經(jīng)營(yíng)管理過程中的重大事項(xiàng)，社員客觀上缺乏參與重大決策的基礎(chǔ)條件，社員代表大會(huì)在一定程度上流于形式。其次，決策層的權(quán)利制約機(jī)制沒有完全建立起來。按照規(guī)定，理事會(huì)由社員代表大會(huì)產(chǎn)生，信用社主任由理事會(huì)聘任，理事會(huì)應(yīng)向社員代表大會(huì)負(fù)責(zé)，主任應(yīng)向理事會(huì)負(fù)責(zé)。但長(zhǎng)期以來，社員對(duì)這些管理人員的產(chǎn)生并不起決定性的作用，而是由地方政府或上級(jí)聯(lián)社指派人選，理事會(huì)不能制約信用社主任。在外部環(huán)境上，管理體制則重新走向行政化老路。地方政府往往用行政管理手段干預(yù)農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)管理和資金分配。如用農(nóng)信社貸款支付政府開支、開列很多重點(diǎn)項(xiàng)目希望信用社支持等，從而導(dǎo)致是否貸款、貸多少、貸款投向何處、不能收回的貸款如何處理等都取決于政府的需要。

(四)缺乏有效的監(jiān)管

農(nóng)信社改革中最大的問題根本不是歷史包袱問題，而是缺乏有效行業(yè)監(jiān)管組織。中國(guó)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)點(diǎn)多面廣，分布極為分散，國(guó)家金融機(jī)構(gòu)人力、手段都極為有限，難以真正管理好。雖然銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)了對(duì)農(nóng)信社的金融監(jiān)管職能，但從改革中不難看到由于監(jiān)管部門缺失所導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)問題越來越嚴(yán)重，同時(shí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)尚未建立起具有獨(dú)立性和權(quán)威性的內(nèi)審機(jī)構(gòu)。有些農(nóng)信社雖然建立了稽核部門，但往往只監(jiān)督會(huì)計(jì)、信貸等基層工作人員，而忽略對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的追究。中國(guó)的監(jiān)管體制還不適應(yīng)監(jiān)管工作需要，監(jiān)管理念和業(yè)務(wù)素質(zhì)都還需要進(jìn)一步提高。

(五)尚未形成市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出機(jī)制

2006年12月銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《意見》鼓勵(lì)多種資本到農(nóng)村設(shè)立多種形式的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，大幅度降低在農(nóng)村設(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的資本金門檻，鼓勵(lì)引導(dǎo)各類銀行機(jī)構(gòu)到農(nóng)村增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，規(guī)定在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的各類銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)金融服務(wù)必須能夠覆蓋機(jī)構(gòu)所在區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村。這意味著進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)的門檻降低了，為增設(shè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和填補(bǔ)農(nóng)村金融業(yè)務(wù)空白提供了政策支持，但是在實(shí)踐中。農(nóng)村的合作金融機(jī)構(gòu)由于擔(dān)心外部投資者控股，所以并沒有積極地探索與農(nóng)村外金融機(jī)構(gòu)的合作，而城鎮(zhèn)的金融機(jī)構(gòu)也未表現(xiàn)出太大的熱情。農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的退出問題也是一個(gè)需要關(guān)注的問題，目前改革對(duì)此并沒有規(guī)定。

三、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革中存在法律問題的原因

(一)立法缺失

農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)日益突出的支農(nóng)地位與其尷尬的法律身份地位不相稱。早在2003年，國(guó)發(fā)15號(hào)文件就指出：“深化農(nóng)村信用社改革，改善農(nóng)村金融服務(wù)。事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的大局。各級(jí)各部門必須積極支持，密切配合，確保將好事辦好。”然而，作為擁有眾多機(jī)構(gòu)，營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)遍及城鄉(xiāng)，資金規(guī)模龐大，從業(yè)人員數(shù)量位居金融機(jī)構(gòu)首位，服務(wù)面最為廣大的農(nóng)信社，卻沒有自己的高層代言人和針對(duì)其體制、管理、服務(wù)、責(zé)任、權(quán)力、利益的專門法律，且與金融機(jī)構(gòu)組織和債權(quán)密切關(guān)聯(lián)的《公司法》、《破產(chǎn)法》和《擔(dān)保法》等法律在實(shí)際操作中仍有不合時(shí)宜的地方。目前，規(guī)范農(nóng)信社的法律文件只是幾個(gè)零散的部門規(guī)章，不僅立法層次低，而且規(guī)章之間的沖突大，不能適應(yīng)新形勢(shì)下中國(guó)農(nóng)村金融蓬勃發(fā)展的需要。結(jié)合西方發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，制定統(tǒng)一的《信用合作社法》和《合作銀行法》已經(jīng)迫在眉睫。

(二)產(chǎn)權(quán)制度沒有真正建立

這是導(dǎo)致農(nóng)信社現(xiàn)階段出現(xiàn)各種問題的根源。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：第一，歷史上農(nóng)信社對(duì)股金分紅實(shí)行限制，其每年都會(huì)形成一定量的公共積累，這部分產(chǎn)權(quán)也未量化到個(gè)人，因此越來越多的產(chǎn)權(quán)被虛置，同時(shí)農(nóng)信社的社員更迭頻繁，公共積累越來越多，農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)最終將被虛化。此輪改革也未涉及該部分公共積累的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。第二。農(nóng)信社實(shí)行人股自愿、退股自由的原則，客觀上不利于形成以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的全體社員的共同利益。第三，農(nóng)信社實(shí)行“一人一票”，社員不論入股多少，均具有同等的權(quán)利。這種制度雖然維護(hù)了民主管理的實(shí)現(xiàn)，但沒有考慮入股社員的不同層次和動(dòng)機(jī)，不能有效發(fā)揮產(chǎn)權(quán)制度對(duì)社員參與、監(jiān)督農(nóng)信社運(yùn)營(yíng)的激勵(lì)作用。第四，此輪改革中，農(nóng)信社受短期利益驅(qū)動(dòng)，為增資而增資，難以達(dá)到通過增資擴(kuò)股來改善股權(quán)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建有效產(chǎn)權(quán)制度的目的。歷史的遺留問題和此輪改革的不成熟之處都給農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)界定和發(fā)揮作用帶來了不少困擾。

(三)資本制度沒有根本建立

農(nóng)信社改革的動(dòng)機(jī)有偏差，國(guó)務(wù)院的改革目標(biāo)是“花錢買機(jī)制”，而農(nóng)信社改革的直接目的是為了獲得央行的專項(xiàng)資金支持。為最快滿足央行的資本充足率要求，各信用社利用高額利率通過“以貸求股”“以存入股”的形式吸引農(nóng)民、個(gè)體工商戶和其他各類經(jīng)濟(jì)組織入股，其股金存在虛擬化和不真實(shí)現(xiàn)象，由此生成的股東也只能是虛擬的，這些“資格股”股東關(guān)心的只是高額利息，而對(duì)農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)管理、內(nèi)部機(jī)制的運(yùn)作并沒有興趣，無法改變農(nóng)村信用社內(nèi)部人控制的局面，也就不能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)信社的“民辦”體制。2003年的改革方案要求農(nóng)信社成為自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體，因此農(nóng)信社在開展業(yè)務(wù)時(shí)考慮到貸款農(nóng)戶的還款能力，必然會(huì)減少或者不向農(nóng)戶發(fā)放貸款。這與農(nóng)信社改革為“三農(nóng)”服務(wù)的目的也是不相符的。

(四)管理體制不完善

由于產(chǎn)權(quán)模糊，作為合作金融重要制度特征的民主的組織管理體系就無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。從內(nèi)部環(huán)境上看，在改革中，為了及時(shí)得到央行票據(jù)資金，縣級(jí)聯(lián)社加緊制度建設(shè)，在短時(shí)間內(nèi)完成了股東大會(huì)、監(jiān)事會(huì)和理事會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)立以及建章立制工作，但實(shí)際上卻沒有真正有效發(fā)揮應(yīng)有的激勵(lì)作用。大部分縣聯(lián)社一年只召開一次股東代表大會(huì)。股東大會(huì)在農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)管理和重大決策事務(wù)中基本上沒有話語權(quán)，難以行使監(jiān)督和決策功能。而農(nóng)信社高管人員對(duì)手中的權(quán)力也難以割舍。法人治理的核心是“三權(quán)分離”，而現(xiàn)在農(nóng)信社的高管人員基本是集三權(quán)于一身，不可能自愿放棄自身掌握的權(quán)力。從外部環(huán)境上講，國(guó)家將農(nóng)信社的管理權(quán)下放給省政府，那么地方政府就擁有了農(nóng)信社的最高決策權(quán)。在日漸擴(kuò)大的分權(quán)體制下，地方政府有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)，有控制本地金融機(jī)構(gòu)和滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、“政績(jī)工程”建設(shè)以及本級(jí)財(cái)政支出的欲望。農(nóng)信社被打上了強(qiáng)烈的官辦金融組織的烙印，從而異化成地方政府的“第二財(cái)政”。

(五)風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)薄弱

首先，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)并沒有建立起真正的“法人治理”制度，內(nèi)控機(jī)制相對(duì)薄弱。有的農(nóng)信社規(guī)章制度尚未完全建立；有的農(nóng)信社的規(guī)章制度照搬照抄其他金融機(jī)構(gòu)，與自身實(shí)際不適應(yīng)；有的即使建立了規(guī)章制度，也輕于落實(shí)，使內(nèi)控制度有名無實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)管理流于形式。其次，缺乏獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。不同類型的操作風(fēng)險(xiǎn)由不同的部門負(fù)責(zé)，沒有一個(gè)協(xié)調(diào)的部門，這種分散的做法使農(nóng)信社系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略和政策，也使有些風(fēng)險(xiǎn)因無人管理處于真空狀態(tài)。再次，從業(yè)人員素質(zhì)低，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄。一方面，由于歷史和農(nóng)信社本身制度方面的原因，信用社整體人員的素質(zhì)較低，缺乏系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，法律意識(shí)淡薄，缺少對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。另一方面，就管理人員而言，部分信用社管理人員把重心放在經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)上，而對(duì)內(nèi)部的管理極其欠缺，只求速度，不求質(zhì)量和效益，面對(duì)內(nèi)部可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和不安全隱患缺乏防范意識(shí)。不能積極有效地分析原因和采取應(yīng)對(duì)措施。

四、結(jié)語

農(nóng)信社是中國(guó)農(nóng)村地區(qū)最重要的合作金融機(jī)構(gòu)。從其建立開始，便試圖從歷次改革中探尋符合農(nóng)村金融實(shí)際的機(jī)構(gòu)定位和組織形式。回顧農(nóng)信社的改革歷程，可以看出農(nóng)信社進(jìn)行了一系列理論創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和業(yè)務(wù)創(chuàng)新。農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)是新時(shí)期中國(guó)支持“三農(nóng)”的重要組織保障。自農(nóng)信社改革開始，新型的合作機(jī)構(gòu)不斷建立，農(nóng)村的資金緊張局面得到了有效緩解。但是在改革的過程中仍暴露了不少法律問題急待解決，包括農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)定位不清，產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚未厘清，治理結(jié)構(gòu)存在缺陷，缺乏有效的監(jiān)管，尚未形成市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出機(jī)制等。其原因也比較復(fù)雜，包括立法缺失，產(chǎn)權(quán)制度沒有真正建立，資本制度沒有根本建立，管理體制不完善，風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)薄弱等，這些問題需要進(jìn)一步的理論研究和實(shí)踐來解決，也需要相關(guān)立法和執(zhí)法制度的進(jìn)一步完善。

(責(zé)任編輯 胡志平)