項目管理在農業基礎設施建設中的應用研究

摘要：隨著項目管理理論的不斷發展，其應用的領域也越來越廣泛，在農業基礎設施建設中引入項目管理的概念和方法，可以縮短建設工期，減少建設成本，降低風險和減少失誤。但是在當前農業基礎設施項目管理中卻存在管理機構缺乏、前期準備不足、資金使用不規范等一系列問題。文章在分析農業基礎設施項目管理中存在問題的基礎上，提出了相應的解決措施。

關鍵詞：項目管理；農業基礎設施；對策措施

中圖分類號：F273.4

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2007)06-0043-04

一、項目管理理論與實踐的發展

項目管理是近年來日益興起的，與國際接軌的管理方向，是指運用科學的理論和方法，對項目進行計劃、組織、領導、控制和協調，實現確定目標的管理知識體系。雖然項目的管理實踐可以追溯到幾千年前，如修建長城和金字塔，但是將項目管理知識作為一門學科來進行分析研究并廣泛加以應用，卻是在20世紀70年代以后，其發展經歷了兩大階段：20世紀80年代以前傳統的項目管理階段和20世紀80年代以后的現代項目管理階段。目前已經形成了以美國項目管理協會(PMI)和以國際項目管理協會(IPMA)為首的兩大派系。

項目管理知識體系包括五大階段、九大領域。其中五大階段分別是：項目啟動、項目計劃、項目執行、項目控制、項目收尾。九大領域為：項目綜合集成管理、項目范圍管理、項目時間管理、項目成本管理、項目質量管理、項目人力資源管理、項目溝通管理、項目風險管理和項目供應管理。

中國項目管理起步較晚，其發展起源于華羅庚教授推廣的“統籌法”。1991年，在華羅庚教授創立的中國優選法與經濟研究會的基礎上，許多致力于項目管理研究的學者和專家成立了中國第一個跨學科的項目管理專業學術組織——項目管理研究委員會，它的成立標志著中國項目管理學科體系的日趨成熟。與其他國家的項目管理知識體系相比較，中國項目管理知識體系的突出特點是以生命周期為主線，以模塊化的形式來描述項目管理所涉及到的主要工作及知識領域。

進入21世紀以后，隨著項目管理理論的不斷發展和完善，以及項目管理本身較強的跨行業適用性以及兩大國際組織的努力推廣，項目管理被廣泛運用于軍事、建筑、航空工程及其他許多行業中，如軟件業、金融業、保險業等。政府機關和一些國際組織也將項目管理作為其中心運作模式，提高了工作和管理效率。

項目管理科學的飛速發展，在現代社會中的重要性也越來越明顯，在農村發展、農業推廣和農業科技成果轉化中的作用也越來越突出。項目管理學對更新管理思想和方法有巨大的推動作用。隨著經濟社會的發展，農村物質生活的豐富，農民文化素質的提高，以參與式為核心的民主決策、內源發展的愿望愈加強烈；農業發展的規模化、企業化、專業化的趨勢愈加明顯。在這樣的國際、國內環境下，項目管理的發展和強化不但有了堅實的基礎。而且還成了迫切的需要。

二、項目管理在農業基礎設施建設中運用的必要性和可行性

農業基礎設施項目是指為農業產前、產中和產后提供服務的各種公共設施項目。例如農田水利設施項目，農業交通運輸和通訊設施項目，農業生產動力設施項目，農業金融、信貸和保險支持設施項目。農產品加工、儲藏、銷售設施項目，農業教育、科研、推廣、普及和技術咨詢服務設施項目等。

隨著社會主義新農村建設的推進，農業基礎設施作為農業經濟賴以發展的物質基礎和農村經濟發展的“先行資本”，將會得到越來越多的資金支持。要想將這些資金投向最需要的項目，并使這些項目能以最經濟的方式帶來最大的經濟效益和社會效益，加強農業基礎設施項目管理是十分必要的。

(一)項目管理在農業基礎設施中運用的必要性

1．縮短建設周期

如何在預定和計劃的時間內完成項目，成為農業基礎設施建設部門面臨的一個難題。現代項目管理就是以項目全局觀念出發，對項目分階段進行縝密地計劃、科學地組織和協調，嚴格控制項目各個階段的時間進度，可實現項目總體進度要求，達到縮短建設周期的目的。

2．節約建設成本

農業基礎設施耗資巨大，動輒幾十萬，上百萬，甚至上億，在項目進行過程中還可能產生額外費用，如不嚴格控制將導致建設費用嚴重超支。項目管理中的成本管理由資源計劃過程、成本估計過程、成本預算過程、成本控制過程組成，采用目標成本控制法、偏差控制法、定額成本控制法等先進的成本控制方法。其原理就是監控成本的正負偏差，分析原因和采取措施以確保項目朝著成本最低的方向發展。利用項目管理對農業基礎設施實行全額預算管理，細化預算編制，對任何項目中與預算偏差的費用及時檢查跟蹤，會防止對經費的濫用，做到充分利用資源，減少不必要的開支。

3．降低風險和減少失誤

無論是項目的委托方，還是項目的承建單位，都難以承擔由于管理失誤而造成的巨大損失。項目管理是新興的學科，采用的是現代的、科學的、發展的管理技術，能夠有效地降低項目風險和減少管理失誤。使農業基礎設施建設順利進行。

(二)項目管理在農業基礎設施中運用的可行性

通過運用項目管理的理論和方法把農業基礎設施項目中涉及的各種系統、方法和人員結合在一起，在規定的時間、預算和質量目標范圍內完成項目的各項工作。

其一，農業基礎設施項目管理要求必須對項目進行全過程的動態管理，通過組建專業的管理隊伍，使項目得以高效率地進行。現代項目管理強調全過程的管理。在項目的整個生命周期對項目進行管理，強調通過項目組織的努力，實現項目目標。

其二，農業基礎設施項目階段過程是一個完整的系統，它主要包括項目申報和立項、項目實施和控制，以及項目驗收三大階段。彼此之間相互聯系、相互作用，這符合現代項目管理的生命周期理論。

其三，農業基礎設施項目對質量、進度和成本目標的要求與項目管理的質量管理、進度管理和成本管理三大要素的控制是一致的。農業基礎設施項目的質量是整個農業基礎設施項目的基石，質量管理是項目管理的核心。農業基礎設施項目建設周期長，如何對項目的進度進行管理，提高項目的效率是項目成敗的關鍵。成本管理是項目管理的經濟控制手段，農業基礎設施項目也是如此，如何利用有限的資金保證項目建設的順利開展是農業基礎設施項目管理的又一個重要內容。

三、農業基礎設施項目管理中存在的問題

中國農業基礎設施項目的管理經過多年的實踐已經取得了一定的進展。但由于種種原因，目前仍然存在很多問題。

(一)管理機構缺乏專業性，導致項目質量不高

與企業項目管理設置的專門機構不同，中國農業基礎設施項目一般是根據需要臨時設立項目管理班子，其人員參差不齊，管理者大多不是專業人員。由于農業基礎設施項目建設的管理具有較強的專業性、技術性，由臨時組建的項目班子進行工程管理，許多人不了解國家的有關法律法規和項目建設的標準規范，不熟悉法定建設程序，在實踐中出現了一些違反項目建設基本規律和客觀科學規律的問題，由這些外行業主進行政府投資項目的管理會導致大量的質量、安全問題，管理質最很難提高。

(二)項目前期準備工作不足

可行性研究是研究項目是否合理、可行，在實施前對新項目進行調查，形成全面的技術經濟分析論證，為項目的決策提供科學依據的一種科學分析方法。由此考察項目技術的先進性和可行性，經濟的合理性和有效性。簡單地說，就是研究、評價一個建設項目從技術和經濟兩方面看是否可行，從而為投資決策者提供是否選擇該項目進行投資的依據。其目的是給投資者提供決策依據，同時為項目設計、銀行貸款提供依據和資料。對農業基礎設施項目來講，特別要注重對項目的社會效益進行考察。目前，缺乏可行性論證是中國農業基礎設施項目建設時固有的頑疾。專業人才的缺乏導致在進行項目可行性研究時，無法正確評價項目長遠的經濟效益和社會效益。有些地方領導為了早出政績，往往大搞形象工程，使得一些項目在缺乏甚至沒有進行任何可行性論證的情況下就匆匆上馬，致使很多建設項目成了名副其實的“擺設”。最近幾年國家加大對農業基礎設施投資力度，在這種情況下，地方領導也很重視項目建設和爭取資金，但是由于缺乏項目管理經驗，項目可行性報告的編制往往不是建立在調查研究和組織專家論證的基礎上，而是東拼西湊而成，使報告嚴重脫離實際。

(三)監控制度不完善，項目超概算現象非常突出

由于項目建設單位只管花錢不用償債，往往只從本部門的利益出發，未經計劃部門批準，就擅自擴大建設規模，提高建設標準，增加建設內容，導致項目投資一超再超，造成既成事實后再申請追加投資，使計劃部門審定的投資額如同一紙空文，這種情況在政府投資的農業基礎設施項目中普遍存在。項目超概算的原因主要有：(1)投資計劃的隨意性，項目立項審批前沒有科學合理的概算，靠粗略的估計數代替，或投資概算缺乏科學依據，為了項目易審批，人為壓低概算；(2)基礎資料不全、不準，設計工作深度不夠，為招投標過程埋下隱患；(3)隨意更改施工圖，擴大建設規模，提高設計標準；(4)建設單位管理水平參差不齊；(5)監理工作未落到實處等。

(四)項目資金管理不規范

農業基本建設資金的下達，一是通過財政部門層層下達，二是通過主管部門直接下達。由于農村稅費改革的推進，縣、鄉財政都比較困難，通過財政下達項目資金，往往環節多，到位慢，容易被截留挪用，或將項目建設任務轉嫁給農民，增加農民負擔。而且農業建設項目季節性強，因資金到位不及時而延誤施工季節，使項目建設推遲，進而影響到項目建設的示范帶動作用。特別是有些單位未將地方配套資金納入項目資金進行統一核算和管理，而是將其進入基本賬戶(事業經費戶)分賬核算管理。由于基建項目資金和事業經費的核算執行不同的會計制度，造成對項目資金的核算和管理口徑不一致，以及基建項目財務會計資料不完整和財務決算不真實。

(五)缺乏有效的項目后評價

項目后評價是在項目竣工完成后對項目進行審核。雖然項目已經完成，但著手對項目進行后評價很有必要。目前中國的農業基礎設施投資項目評價體制不夠完善，從而使腐敗現象不能很好地得到監督和審查，同時也使一些隱患項目不能及時查清。

四、加強農業基礎設施項目管理的對策措施

(一)加強項目的前期工作，做好可行性論證和計劃編制

項目可行性分析是項目在展開實質性的工作之前，全面考慮與項目有關的一切因素，在綜合分析的基礎上對項目的選擇與否給出答案。它包括社會分析、初步可行性分析和可行性分析三個方面。然后寫出項目可行性研究報告。按照客觀性和科學性的原則編制可行性報告。在社會分析中關鍵要確定項目選擇的原則，對于農業基礎設施項目的選擇，既要考慮微觀利益，還要考慮宏觀效益，既要注重局部利益，也要注重整體利益。選擇項目既要先進適用，又不能破壞環境。既要滿足農業生產的需求，還要考慮一定的經濟效益。

(二)成立專門的農業基礎設施項目管理機構

針對中國農業基礎設施投資項目多頭管理，分條控制的問題，借鑒國外經驗，組建專門的農業基礎設施項目建設管理機構，在全國范圍內垂直領導。該機構對農業基礎設施項目實施相對集中的管理。代表政府投資農業基礎設施項目的業主職能和項目管理職能。該單位不屬于政府機構，執行政府項目建設階段的具體管理工作，不設經營性實體，不附設事業性部門，以防止影響其公正裁判的身份。具體職責是：參與或主持編制政府投資農業基礎設施項目的中長期建設規劃和年度計劃，參與或主持投資項目的前期工作，根據投資項目計劃。組織施工圖設計與審查，編制項目預算，并分別報有關部門審批，負責項目的施工報建、招投標、委托監理、簽定合同、質監登記、安監登記等施工準備工作，負責項目施工全過程的細條和監管，負責編制項目竣工決策并送審，組織有關單位進行工程竣工驗收，辦理產權登記和資產移交手續。

在成立項目管理機構的基礎上，對每一個具體的農業基礎設施項目成立專門的項目管理團隊，它是一種臨時性的組織，一旦項目完成，即告解散。它由項目經理、技術人員、推廣人員和其他人員構成，具有不同的職責分工和權限劃分。項目團隊的使命就是在項目經理的領導下共同努力、協調一致地完成組織目標。項目經理是核心人物，其職責就是保證項目在預算約束范圍內按時優質地完成。

(三)加強農業基礎設施項目的資金管理

改變過去重投資輕管理的做法，農業基礎設施建設項目管理是農業主管部門行政管理工作的重要內容。落實管理經費是做好項目管理工作的重要保障。各級農業基礎設施項目管理機構要積極爭取將農業基礎設施建設項目管理工作經費列入財政預算，以保證各項管理工作的有效開展。凡屬于物資招標采購類的，實行“以物代資”的管理辦法；屬于工程類，執行施工單位先墊付后報帳的辦法。即每項工程竣工后。由開發辦組織驗收，驗收合格后由農開辦簽字，財政局撥付資金。驗收不合格的工程，由施工單位重新返工，直至驗收合格，再撥付資金。要盡量減少資金流通環節，明確審查、撥付時間。在資金的使用管理上，各級項目管理部門要配備有能力、有經驗的財務人員，保證資金用于既定的農業基礎設施項目，并能及時到位。農業基礎設施的資金管理可采用贏得值和限額設計的方法。

(四)建立項目管理的風險控制機制

農業基礎設施項目的復雜性、一次性、獨特性等特征和實施過程中所涉及到的許多內外關系與變數造成了項目的實施過程中會存在各種各樣的風險。如果不能有效地對其進行管理，就會造成各種損失。為此要建立健全農業基礎設施項目風險防范機制，主要是指對項目風險識別、項目風險評估、項目風險應對、控制等一系列的防范項目風險的措施和對策。同時利用風險管理技術來控制項目的風險，以降低成本，保證項目的建設。同時要對農業基礎設施項目的產權進行界定，只有明晰產權才可以使外部成本內部化，大大降低“道德風險”的可能性。隨著新農村建設的開展，對農業基礎設施投入的加大，越來越多的管理部門注重項目的風險管理，從項目批準、啟動開始，到項目計劃、項目執行和控制、項目結束，風險管理機制一直要伴隨著整個過程。

(五)加強項目后評價

項目后評價是指對已經完成的項目的目的、執行過程、效益、作用和影響所進行的系統的、客觀的分析；通過項目活動實踐的檢查總結，確定項目預期的目標是否達到，項目是否合理有效，項目的主要效益指標是否實現，通過及時有效的信息反饋，為未來新項目的決策和提高完善投資決策管理水平提出建議，同時也為評價項目實施運營中出現的問題提出改進意見，從而達到提高投資效益的目的。評價的程序包括：項目后評價計劃的制定，項目后評價項目的選定；項目后評價范圍的確定；項目后評價的實施；項目后評價的反饋。內容包括目標評價、過程評價和效益評價等。項目后評價作為項目周期一個不可缺少的重要環節，是用項目的實際成果和效益來分析評價項目的決策、管理和實施，通過經驗教訓的總結，為決策者和投資者服務，可為項目的決策提供較為可靠的依據。對提高農業基礎設施項目的投資和社會效益具有不可估量的作用。

(六)加強項目的交接和后續管理

農業基礎設施項目交接過渡就是在項目驗收、收尾的基礎上，確保項目最終成果交到使用者手中時，后者能夠正確地使用、維護、改造或擴大，并取得預期的效益。項目交接的目的是確保項目的最終使用者有效地使用，實現增強農業生產能力的目的。農業基礎設施項目交接包括生產技術和管理技術的轉讓，技術交接和組織交接兩個子過程，這樣，才能為后續管理奠定基礎。

項目后續管理是指項目建設竣工，經驗收、報賬、交付使用之后，到項目運行并發揮效益的滾動發展的全過程管理。項目后續管理是保證農業基礎設施項目按預期目標發揮效益，推動農村地區經濟發展，幫助農村脫貧致富的關鍵環節。在項目的后續管理階段，各種資金逐漸撤離項目，各級政府及相關部門的管理職能也逐漸發生變化，從管理主體的地位上退下來，在后續管理中應以引導為主。項目管理的重點從項目建設轉化為對農業基礎設施的維護，項目建設過程中的關系人大多已不參與項目的后續管理，農戶或村組等受益實體成為項目后續管理的主體。

(責任編輯 傅旭東)