我國新時期的農村教師政策評析

農村教育是我國國民教育體系的重要組成部分。發展農村教育，其關鍵在農村教師隊伍的建設。由此，自上世紀80年代初以來，為促進農村教師隊伍的健康發展，黨和政府始終十分注重對農村教師政策的制定、調整和完善工作。

美國政策科學家安德森認為，“政策行動的要求產生于政策環境，并從政策環境傳到政策系統”。我國農村教師政策的調適和發展，同樣也受制于政策環境的影響。從上世紀80年代初到90年代末，“穩定、合格”取向（即保持農村教師隊伍穩定、保證農村教師學歷合格）一直是黨和政府制定農村教師政策的基本出發點，這與當時農村教師社會地位不高、學歷不合格現象嚴重、以及國家的經濟基礎薄弱、對農村教育投入有限等政策環境因素的影響是密不可分的。及至世紀之交，我國的政治、經濟、文化以及教育自身的發展都進入了一個新的歷史時期，這意味著影響我國農村教師政策制定的政策環境發生了很大變化。為此，適當調整農村教師政策，也就勢在必行。

一

綜觀近年來我國推出的各項農村教師政策，其最突出的變化特征在于政策取向的轉型，即由先前的“穩定、合格”取向向當前“專業發展、高素質”取向的轉型。具體說來，這一新的發展取向主要表現在以下一些方面。

1．提高素質與保障待遇相結合

1999年《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中提出了新世紀教師隊伍的建設目標，即“建立高質量的教師隊伍，……小學、初中教師隊伍建設，主要任務是提高素質，優化結構，縮小城鄉質量差距”。在1999年制定的《面向21世紀教育振興行動計劃》中，教育部確立了“實施‘跨世紀園丁工程’，大力提高教師隊伍素質”的發展目標。

在對教師隊伍提出更高規格要求的同時，繼續重視保障農村教師的工資待遇。為根治一些貧困地區，因地方財政困難而發生的時有拖欠教師工資的現象，2001年5月《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》中，明確指出，要“加強縣級政府對教育的統籌權限，統一發放教職工工資。確保農村中小學工資按時足額發放，欠發教師工資嚴重的省，應調整財政體制，或者加大轉移支付力度”。一些地區的教育部門通過和財政部門合作，除了保證工資之外，還解決農村教師的人壽、傷殘、住房公積金和養老保險等“四金”問題。

2．學歷提升與非學歷教育培訓相結合

在我國教師資格證制度中，對小學教師明確的學歷要求是中師，初中教師學歷要求為大專，明顯低于發達國家的標準，做出這樣的規定，主要是基于我國不同地區之間的條件差異太大。為整體提高教師實施素質教育的能力和水平，20世紀末，黨和政府提出，“到2010年前后，具備條件的地區小學和初中階段教育的專任教師的學歷要分別提升到專科和本科層次”。為此，東部及中部各省、市、自治區大都切合本地區實際制定了相應的學歷提升教育計劃。如，中部的山西省啟動了“農村教師素質提高工程”，其目標是，“到2007年，農村小學師資學歷全部達標的基礎上，50％以上達到大專學歷，初中教師95％以上達到大專學歷，其中30％以上達到本科學歷”。

以在職教師為對象的非學歷教育培訓得到前所未有的重視。1999年，國家啟動跨世紀園丁工程，在全國選拔培訓10萬名中小學骨干教師（其中包括農村教師），通過開展校本教學改革試驗、巡回講學、研討培訓和接受外校教師觀摩進修等活動，發揮骨干教師在當地教學改革中的帶動和輻射作用。同年，教育部決定，在2003年前，要對全國現有的1039萬中小學教師進行全員培訓，并制定了相應的培訓計劃，要求大多數地區的中小學教師普遍完成不低于240學時的培訓。教育技術能力是新一輪教師培訓的重要內容，教育部2005年頒布《中小學教師教育技術能力標準（試行）》，是我國頒布的第一個中小學教師專業能力標準。按照計劃，到2０07年年底，全國教師要完成教育技術應用能力培訓，并參加國家統一組織的教育技術能力水平考試認證。

3．嚴格準入與優化結構相結合

建立嚴格的教師準入制度有利于從源頭上把握好教師的素質關。2001年4月，國家首次開展全面實施教師資格認定工作。一些發達地區在面對教師崗位求大于供的情況下，還通過組織新教師考試的方式，秉著擇優錄取、公開招聘的原則，選擇優秀畢業生加入農村教師隊伍。

為有效配置教學資源，控制學校編制，克服人浮于事的現象，上世紀90年代末，農村中、小學校開始全面推行教師聘任制。提出完善中小學教師聘任機制、健全聘任組織、規范聘任程序、嚴格掌握聘任條件的要求并組織落實。

4．外部支援和內部培養相結合

為促進基礎教育的均衡發展，20０0年4月，教育部啟動“東部地區學校對口支援西部貧困地區學校工程”和“西部大中城市學校對口支援本省（自治區、直轄市）貧困地區學校工程”。各地大中城市在教育行政部門統籌協調下，紛紛向當地農村貧困地區學校選派支教教師，并接受受培教師。“大學畢業生支援農村教育志愿者計劃”是優化貧困農村地區教師結構的舉措。來自湖北等地“農村教師資助行動計劃”的報告反映，“資教”攪活農村一池春水。

2０04年起，教育部還決定在全國部分師大招收農村教育碩士，為農村定向培養高素質的高中教師。2０06年2月教育部下發《關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》的通知，指出，“城鎮教師支援農村教育工作是當前的一項緊迫任務，也是一項長期的重要工作”。

在動員各種社會力量外部支援農村教師隊伍建設的同時，我國開始重視依靠農村中、小學校的內部力量來提高教師素質，支持和鼓勵以學校為基點進行校本培訓、校本研修。2003年9月印發的《國務院關于加強農村教育工作的決定》中，要求積極推進農村學校信息化建設，實施農村中小學現代遠程教育工程，把師資隊伍建設建立在現代遠程教育工程的平臺之上。同年，教育部啟動全國教師教育網絡聯盟計劃，旨在以現代遠程教育為突破口，以高水平大學為核心，以區域教師學習與資源中心為服務支撐，通過教師教育系統、衛星電視網與計算機互聯網相融通，共建共享優質教育資源，以建立覆蓋全國城鄉的教師教育網絡體系。這些政策的共同目標是，整合各種內外資源，使農村教師提高專業發展水平。

5．規約性政策與鼓勵性政策相結合

教育政策是黨和政府為實現對教育事業的領導，進行有效管理，達到預定目標而制定的行動準則，體現國家強制力和約束力，是教育政策的重要特征。在我國現行政治和教育行政體系下，規約性政策無疑是教師政策的主體性部分，這些政策對農村教師的入職條件、教育教學工作、在職進修等諸多方面提出規范要求。本世紀初以來，為了調動農村教師自身的積極性，為了動員更多有志青年和各種人才服務于農村教育，同解農村教育和農村學校發展難題，黨和政府也十分重視鼓勵性的政策制定。如，鼓勵城鎮教師農村支教，鼓勵農村教師尤其是貧困地區教師長期堅守崗位，在津貼、職稱晉升、榮譽評定、在職進修等方面給予優先考慮。種種鼓勵性的政策對于解決義務教育階段農村學校師資力量薄弱的問題，起到一定的調節和補充的作用。

二

通過對現行農村教師政策的分析，我們發現，我國新時期農村教師政策的制定和調整，既注意與國內政治、經濟、文化和教育的現實需要緊密結合，同時也遵循了農村教師隊伍自身發展的規律，這種制定和調整是科學、理性的。當然，現實中，各種非理性的、多種利益沖突導致的人為的因素常常對政策的效力做出挑戰。與此同時，我國教師政策制定本身也存在一定缺陷。縱觀我國新時期農村教師政策的制定與執行，有若干問題值得我們進一步思考。

1．教師政策的統一性與農村教師政策傾斜及適度彈性問題

從社會公平的視角而言，政策在作用于其對象時，應遵循政策統一性的原則，以確保對象內部在利益上的大致均等，甚至為保證對象內部弱勢群體的發展，而對優勢群體采取一定程度的“反向歧視”措施。然而，反觀我國教師政策發展的歷史，在很長的一段時間里，卻有著難以割舍的城市情結。農村教師有時成為教師政策的受歧視者和被遺忘者。近年來，隨著黨和政府對農村教育的高度重視，教師政策開始呈現向農村教師適度傾斜的端倪，但從目前的情況來看，這種傾斜的力度似乎還不夠，有些政策尚未能對農村教師的專業發展和素質提高產生顯著效應。

我國存在較嚴重的城鄉差異和發展不平衡現象，建設專業化、高素質教師隊伍是我國新時期農村教師政策的總體取向，但對西部地區和其他落后地區而言，在今后一段時間內，“穩定、合格”仍是需要政策保證的重中之重。保持農村教師政策的適度彈性，可能更有利于地方教育行政部門因地制宜、因事制宜去合理規劃本地區的農村教師發展。從現實的狀況看，一些農村教師政策則過分強調了統一性，這樣，一些新政策反而可能成為農村教師專業化的羈絆。如，在一些農村地區小學，存在教師年齡結構老化和專業配置不合理問題較為嚴重，但地方教育行政部門卻始終無法解決，其原因就在于按照以學校師生比核定教師編制的政策，在當地農村教師總體超編的前提下，引進新教師相當困難。

2．政策的方向性與細節性、扭曲失真問題

黨和國家在制定全國性的、宏觀性的農村教師政策時，有時把重點放在政策方向性的把握上，而把操作細節的問題交由教育行政部門或地方政府具體規定。從實際情況來看，一些教育行政部門和地方政府在制定政策實施細節時，往往對政策執行環境中的不利因素考慮不全，未充分預測到政策在實施過程中可能遭遇的各種人為阻力，所導致的直接后果是造成教育政策失真，即“在實際執行過程中，出現執行活動及結果偏離政策目標的不良現象”。城鄉教師交流政策就存在這一問題。在實際操作過程中，某些地區出現了一些形式主義的做法。不僅選派教師的數量極其有限，難以在農村地區學校發生輻射作用，而且一些選派教師尤其是城市選派到農村學校的教師難以符合優秀的標準，甚至有個別學校把選派作為貶抑教師的一種手段，加之宣傳力度的缺乏，致使被選派教師在新環境中，缺失工作動力，得過且過。

3．政策的連貫性與及時調整問題

從穩定隊伍、促進發展的角度而言，保持農村教師政策的一定連貫性是必須的。當前，社會發展變化尤為迅速，如不注重根據形勢變化對有關政策做出調整，必將導致政策僵化，從而阻礙農村教師隊伍的建設。在計劃經濟時代，城鄉公辦教師的收入差距很小，改革開放以后，城市教師工資大幅度提高，而農村教師的收入增長緩慢，城鄉差距日益凸現。

解決城鄉教師薪酬的差距、農村教師編制核定、控制農村現有教師外流等問題，國家政策的制定必須適應形勢的變化。需要從城鄉教師實際收入差距有所擴大這一事實出發，中央政府和地方政府責任分擔，妥善解決問題。簡而言之，快速、健康地推動農村教師隊伍的專業化建設，適時、適度根據外部政策環境的變化以及師資隊伍自身的發展狀況對具體政策進行調整，有關部門還有比較多的事情可做、應做。

（責任編輯劉永慶）