加強我國注冊會計師行業監管之方略

從20世紀90年代初開始，隨著我國改革開放步伐的加快，尤其是1992年之后我國證券市場步入規范化、法制化的發展時期，注冊會計師前所未有地活躍在我國社會經濟生活的舞臺，扮演著越來越重要的角色，發揮著越來越重要的作用。注冊會計師行業發展迅速，截至2006年4月30日，會計師事務所達到5 639家，注冊會計師6.98萬人，2005年度全行業收入達到183億元，比2004年增長20％。社會在賦予注冊會計師越來越重要職責的同時，也對其提出了越來越高的期望和要求。1993年前后，連續發生的北京中誠會計師事務所出具虛假驗資報告等三大案件及涉案的會計師事務所和注冊會計師受到的嚴厲處罰，震動了行業內外。一些上市公司的造假案，導致廣大投資者蒙受巨額經濟損失，從前幾年的“銀廣夏”、“藍田股份”到近兩年的“達爾曼”、“科龍”。因此，我國注冊會計師行業監管亟待加強。

一、我國注冊會計師行業監管現狀及存在的問題

注冊會計師行業監管內容主要包括：法律規范、資格準入、職業規范、處罰、后續教育等方面。按照不同的監管對象，又可以將其分為：對注冊會計師個人的監管、對注冊會計師事務所的監管、對注冊會計師協會的監管。目前，我國陸續頒布了《注冊會計師法》、《審計法》、《證券法》等法律以及相關法規，已建立起以《注冊會計師法》為主，《審計法》、《證券法》、《公司法》以及國務院部門規章為輔的注冊會計師行業法律規范體系，并在此基礎上初步形成了一套包括政府監管、行業自律性規范等內容的多層次、多方位的行業綜合監管體系，各部門在國家統一的法律規范約束下，履行各自職責。

但是，目前我國注冊會計師行業監管也還存在一些問題，主要體現在以下幾個方面：

一是法制建設問題。我國政府主要是通過發布一系列的法律、法規對注冊會計師行業實施監管。近年來，我國已初步形成了以《注冊會計師法》為主體，相關的行政法規、規章等為補充的全方位、多層次的注冊會計師行業監管法規體系。但我國注冊會計師行業監管的法制建設方面依然不足，如《注冊會計師法》還存在一定的滯后性，配套法律法規也不完善，相關法律法規之間缺乏銜接等。

二是會計服務市場準入制度問題。會計服務市場準入是會計服務市場秩序的起點和重要組成部分，建立健康有序的會計服務市場秩序，在很大程度上取決于良好的市場準入制度的建立。我國政府對會計服務準入制度予以高度重視，通過制訂各項法律、法規和制度來規范和約束會計服務市場進入行為。然而我國現階段由于法制尚不健全，缺乏對會計服務市場準入秩序中混亂行為的強有力的監管手段，主要表現在：會計服務市場準入審批制度不規范、政府行政監管存在尋租行為。

三是監管體制問題。我國各級注冊會計師協會并非完全的行業自律性組織，它是各級財政部門下屬的一個事業單位。同時中國注冊會計師協會與地方注冊會計師協會又是上下級縱向管理關系。從這個意義上講，地方注協要接受雙重領導，但主要受制于地方財政部門，因此其獨立性較差。另外，注冊會計師多頭監管現象嚴重。我國的會計監管是多方位進行的，各機構之間的職能重迭交錯，多頭監管現象普遍存在。目前，會計師事務所每年要接受多個政府部門的檢查，除財政部門外，還包括審計部門、證券監管部門、稅務部門、工商部門、社保、統計等。這種多頭監管現象，導致監管部門的職能異化，以至于不分主次，這些弊端將會造成部門之間相互協調困難，最終導致無效的監管。

二、加強我國注冊會計師行業監管的幾點措施

審計委托制度的內在缺陷和會計舞弊現象的嚴峻性，使得加強對注冊會計師行業監管尤為必要。本人認為，目前我國注冊會計師行業監管應從以下幾個方面予以加強：

（一）完善注冊會計師行業監管法律規范體系。

加快修訂《注冊會計師法》，完善法律依據。一是要在《注冊會計師法》中進一步明確相關監管部門對注冊會計師行業的監督檢查職責，理順行政監管體制，形成政府監管合力。二是建立包括行政責任、民事責任和刑事責任的完整責任形式體系，以使注冊會計師趨于規避風險。細化法律責任條款和適用情形，加大法律責任懲處力度，增強可操作性。三是完善行政處罰種類的設定，建立責任人處罰體系。建立完整的包括了事務所、主任會計師、項目經理以及執業注冊會計師在內的連帶處罰責任對象體系，形成一個主次關系明確的共同責任體系。增設對注冊會計師進行經濟處罰的條款，通過經濟處罰手段督促注冊會計師提高風險意識。

明確獨立審計準則的法律地位，科學認定審計責任。應當進一步明確獨立審計準則的法律地位，明確要求追究注冊會計師和會計師事務所的行政責任、民事責任和刑事責任應以獨立審計準則作為認定責任的基礎和依據，如果注冊會計師已經嚴格按照獨立審計準則的要求執行了審計程序，沒有過失行為，則可以免于承擔法律責任。

（二）加強信用和文化建設，建立會計師事務所綜合評價體系。

首先，“信用”是注冊會計師行業的基石。“信用”從本質上來說屬于道德的范疇，當“信用”與注冊會計師行業相結合時，“信用”的作用將被放大。注冊會計師在社會中擔當的是一個獨立經濟警察的角色，發揮的是鑒證監督的作用，“守信”與“失信”給注冊會計師行業所帶來的外部正負效應的影響，是其他任何行業無法比擬的。注冊會計師不僅是一個“經濟人”，也是一個“社會人”，因而注冊會計師必須做到取信于社會。如果一旦失信于公眾，將會使整個行業的信譽受損，引起市場秩序混亂。其次，“文化”是注冊會計師事務所發展的內在動力。優秀的企業文化促進高質量審計的產生，而高質量的審計又能在一定程度上保障高質量的會計信息。縱觀世界上著名的會計公司的成長史就是其企業文化的培育史，企業發展中產生了獨具特色的企業文化；同時，優秀的企業文化產生和積淀又為其高質量的審計服務提供基礎性支持，促進其不斷創新和發展。因此，要充分發揮“信用”對注冊會計師和“文化”對會計事務所建設的作用，建立會計師事務所綜合評價體系，包括對事務所歷史狀況、執業情況、規模、人員素質、內部管理的一個綜合評價。根據綜合評價情況，實行分資質等級管理制度，規范不同資質等級事務所的執業范圍，改變現行的單純的規模資質管理方式，樹立審計品質第一的執業理念，變政府要我發展為我要發展，促使注冊會計師行業步入良性發展軌道。

（三）樹立正確的行業監管理念。

在現階段，注冊會計師行業的行政監督與行業自律監管都不可少，都需要進一步加強，這符合國際上注冊會計師行業監管體制的發展方向。應當根據“政府監管、行業自律、法律規范”的基本思路，處理好行政監督與自律監管之間的關系，明確界定各自職能與權限，構建以政府監管為主導、以行業自律為基礎、以法律規范為保障的注冊會計師行業監管模式，努力做到各司其職、各負其責、相互監督、協調運轉，共同促進注冊會計師行業的健康發展。

中介服務是一個新興產業，希望政府給予政策扶持和改善執業環境。一是各級領導要根據中央的精神認識到，專業化市場中介機構的發展是轉變政府職能、深化地方行政管理體制改革、精簡機構和人員的重要措施。二是制止亂收費、亂攤派。三是在法律法規和政策允許范圍內合理減輕中介機構的稅費負擔，要放水養魚，采取扶植、幫助完善的辦法，讓中介組織在我省經濟建設中發揮出更大作用。四是糾正行業壟斷，各級政府和部門不得利用職權指定或圈定會計師事務所、律師事務所以及工程咨詢機構等中介組織從事特定事項的執業，要讓所有中介組織在市場中處于平等競爭的公平地位。

（四）構建新型的政府監管和行業自律框架。

對中介機構的政府監督方式進行改革，完善服務監管措施，推進政府監管由“審批為主”轉向“服務為主”，由現行的分散監督模式向集中監督模式轉變，從而解決多頭管理、多頭檢查、違規執法等問題，對行業實行統一領導、規范管理，充分發揮社會中介組織的服務功能、協調功能和鑒證功能，從而形成政府部門、行業協會以及會計師事務所之間的優勢互補和良性互動的關系，更好地促進注冊會計師行業乃至整個中介行業的有序健康發展。

（五）進一步強化注冊會計師執業質量和獨立性的監管。

實證研究表明，非審計服務、業內競爭和事務所規模、特定的審計關系、審計委員會、定期輪換、大客戶和公告非審計收入、客戶決定審計費用等對審計質量和獨立性都存在影響。通過對會計師事務所執業質量的監督檢查，提高注冊會計師的執業質量，輻射部分被審計的企業，發揮注冊會計師外部監督的作用，以點帶面，提高政府監管的有效性。同時，有重點地選擇部分行業和企業進行會計信息質量檢查，揭示深層次、帶有普遍性的問題，加大處理處罰和曝光力度，從源頭上遏制企業會計信息的普遍失真。

（作者單位：江西省公安廳交警總隊裝備財務處）