對當前鄉鎮財政困難的思考

黨的十六屆五中全會關于“建設社會主義新農村”的重要論斷，對推進城鄉統籌發展、深化農村改革和發展農村公共事業提出了明確目標，鄉鎮財政的建設已進入一個十分重要的階段，但目前鄉鎮財政特別是經濟薄弱鄉鎮財政收入增長緩慢，個別鄉鎮財政已難以支撐鄉鎮政權的正常運行，鄉鎮財政困難的問題應引起各級政府和財政部門的高度重視。

一、鄉鎮財政困難的表現

一是財政收入難以保證鄉鎮運轉的正常經費需要，一些鄉鎮除國標工資由上級財政統發外，其他應發的地方補貼及日常辦公費用難以正常支付。

二是按建設社會主義新農村及建設公共財政的要求，對農村公共事業及社會保障事業的投入力不從心。

三是鄉鎮債務化解難度大，且有些鄉鎮債務有新增的趨勢。由于財力有限，一些剛性支出必須到位，且為發展經濟，一些地方負債搞招商引資，并為招商項目搞配套，在自身財力不足的情況下，只能多渠道通過銀行甚至向個人高利舉債。

四是隨著“鄉財縣管”及一些單位上劃縣級主管部門管理，鄉鎮財政成為空殼財政，自身財政調控的職能嚴重弱化，已喪失一級政府一級財政的地位。

五是專項支農資金被截留、挪用的現象嚴重。個別鄉鎮或農村組織難以運轉，糧食直補、農橋及通村公路補助資金常被想方設法地截留、挪用。

二、鄉鎮財政困難的成因

1、財源萎縮，財政收入增長乏力。

一是預算內收入增長緩慢，個別鄉鎮甚至下降。一些鄉鎮由于工業基礎薄弱，無支柱產業，僅依賴于稅源分散的個私企業，加上原來的農業稅現已取消，預算內收入僅靠零散的工商稅收。

二是預算外收入嚴重不足。主要原因是鄉鎮企業都已改制，企業上交收入甚微，而效益較好的事業單位如水利站、土管所都已上劃，原來落實的上交任務落空，剩下的效益較差的農口單位不但不上交鄉鎮財政，鄉鎮財政還要補助單位人員工資。

2、體制不順，財政難以自求平衡。

一是財權與事權相背離。1994年實行分稅制財政體制后，在地方財權范圍已相對縮小的情況下，地方財政支出則囊括人員經費、機構運轉經費、該地區經濟發展和維護社會穩定等多方面開支?，F有的財政體制劃給地方的財權圈子是很難包容其必須承擔的“剛性”支出的。

二是財政體制向上傾斜。在財政體制的確立時，上一級財政大都先在本級留出一定的調控財力后，再將其余部分劃至下級財政，導致目前財政狀況是自下而上一級比一級強，體制的確立很少考慮基層財政的困難。

三是1994年分稅制財政體制實施后，增值稅的75%上劃中央，企業所得稅又實行中央與地方共享，增收的大頭在中央。地方稅收大都是稅基不穩固、稅源零星分散、征收成本高的稅種，限制了地方財政增收的積極性。

3、監管不嚴，財政資金使用低效。

一是財政分配職能被肢解。一些職能部門憑借其行政權力，在國家稅收之外收取各種收費和基金，數額巨大。這些資金名義上是國家財政性資金，而實際上歸部門所有，政府難以調控，財政無權分配，游離于國家預算之外，既擾亂了國民經濟分配秩序，又侵蝕稅基，削弱了財政調控職能。

二是財政監督職能被弱化。鄉鎮財政入不敷出的同時，一些鄉鎮違規使用財政資金、鋪張浪費甚至貪污挪用的現象普遍存在。

4、包攬過多，財政包袱和財政風險加劇。

一是大包大纜，公共財政體制未建立。目前，我國尚處于市場經濟的轉軌時期，財政資金的分配還帶有明顯的計劃經濟色彩，財政包攬過多，供給范圍過寬，不該管的管了不少，該管的卻沒有管住。加上農村稅費改革的配套措施不到位，導致原先的收費項目雖已取消，但人員及有關支出未減，如民兵訓練費、優撫經費、計劃生育費及企業管理費等都明確規定由財政安排，財政包攬過多，未能做到有所為有所不為。而國家財政必保的支出，如加大對社會保障事業及農村公共事業的投入等卻難以得到應有的保障?？梢哉f，目前的國家財政正處于一種該退出的領域難以退出，該保證的領域卻保證不住的艱難境地。

二是政府行為不規范，財政風險日益突出。一方面政府出于穩定大局的考慮，將合作基金會貸款資金由財政承借，如收不回，則扣財政往來，目前有的鄉鎮財政為合作基金會股金兌付承擔已達200多萬元；另一方面一些村及單位負債過重，一旦因債務問題出現職工或群眾上訪，政府須出面扶持，財政須代為償還債務。

三、走出鄉鎮財政困境的對策

要想擺脫鄉鎮財政困難，發展經濟是根本途徑，目前緩解鄉鎮財政困難可從以下幾方面著手：

1、加強法治，拓展增收渠道。

一是在培植財源上：鄉鎮財政部門要通過落實積極的財政政策和采取財政貼息等間接投入的方式，吸引社會各方面的閑置資金投向經濟建設，形成立體、多元、高效、連環的財源體系。一要抓特色財源，避免一哄而上，防止搞所謂的“大而全”和“小而全”；二要抓財源結構調整，提升財源結構層次，避免農業單一化的財源結構；三既抓短期財源以解燃眉之急，又抓長期財源以增強財政后勁，避免財源“斷檔”現象；四要建立多渠道的財政建設資金投入機制，引進民資積極參與基礎設施建設，為財源建設做好配套服務。

二是在收入征管上：要按照現行的財政、稅收法規，依法、依率按實計征，最大限度地減少行政干預，嚴格規范招商引資行為和稅收優惠政策管理，把減免稅控制在稅法允許的范圍內，嚴禁收人情稅、關系稅，嚴格實行征、管、查三分離的征管辦法。

三是在預算外資金管理上：全面推行收費征管體制和綜合財政預算改革，強化收費、基金和各種預算外資金的管理，逐步把預算外資金納入預算實行統籌使用、綜合平衡。

2、完善體制，保障必需財力。

一是加快鄉鎮機構改革和人員精簡的步伐，繼續實施撤鄉并鎮、村組合并，加大經營性事業單位轉企改革力度，對現有財政供養人員進行全面摸底清理，嚴格定編定崗，以解決財政供養機構及人員過多的問題，同時要本著一級政府一級財政的原則，除中央垂直單位外，鄉鎮單位應盡量不上劃，以增強鄉鎮財政調控的職能。

二是要進一步完善中央對地方的分稅制財政管理體制，科學合理地界定各級財政的收支范圍，適當提高共享稅的地方分成比例，加大轉移支付力度，對屬于基層建設和事業發展的經費，省、市、縣、鄉應建立適當的共擔機制。

三是推進農村稅費改革的配套改革，新開增支口子要充分考慮鄉鎮財政的承受能力，對鄉鎮確實無法承擔的新增支出，省、市、縣要給予全額或部分補助。

四是將鄉鎮稅務機構與財政機構配套設置，結合機構改革適應充實稅務人員，實行擇優聘用，加大鄉鎮零星稅收征收力度。

3、加強管理，提高資金效益。

一是嚴格按《預算法》強化預算管理。鄉鎮財政要進一步樹立“統籌兼顧，綜合平衡”的預算管理理念，科學合理地編制年度收支預算草案，嚴格執行經鄉鎮人代會批準的財政預算。收入預算要充分考慮國家宏觀政策因素，充分考慮本地經濟發展實際，做到實事求是；支出預算要堅持“量入為出”的原則，正確處理吃飯與建設、發展與穩定的關系，區分輕重緩急，統籌安排一般性支出和專項支出。

二是強化支出管理。首先要進一步完善財政支出審批和撥付程序，健全和完善各項支出管理和審批制度，切實加強支出管理，嚴格控制費用開支，確保財政資金使用的安全。其次是要加強專項資金管理，確保專款專用。對上級下達的各類專項資金，要嚴格按照資金管理的規定執行，防止擠占、挪用專項資金；要加強對農村稅費改革轉移支付資金的管理，確保村級“三項資金”落實到位。再次是注重制度建設，完善項目管理機制。各類建設項目應當符合本地的實際和經濟發展條件，對各類建設項目必須實行統一扎口管理，對立項、實施和項目竣工進行全過程監控。次之是積極推進鄉鎮政府采購改革。為提高財政資金使用效益，降低支出成本，鄉鎮應積極推進政府采購工作，建立政府采購的組織、預算、實施、監督、考核等工作機制。

三是強化財政監督。鄉鎮財政要嚴格按《預算法》、《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》等法律、法規和規章的要求，建立健全財政和會計監督管理規定，糾正違法違紀行為，實行財政支出使用跟蹤問效，對使用不當甚至貪污挪用的現象要依法依紀嚴肅查處。

4、增強意識，化解財政風險。

一是強化鄉鎮財政對債務的管理職能，由財政對內外債實行預算管理，切忌債務主體多元化，特別要加強對教育負債和政府工程負債的監督和管理，避免造成他人積極借債、財政被動還款的不利局面。

二是樹立財政風險防范意識，化解財政風險，在年初預算安排時，設立財政風險基金，每年安排相應的財力用于債務清償和風險防范。

三是根據發展的需要建立相適當的投資發展基金，制定相應的措施，建立完善的發展機制，規范政府投資行為，謹防盲目投資、重復投資。

四是加快公共財政改革步伐，全面推行和完善國庫集中支付制度、政府采購制度、會計委派制度，匹配基層政權運轉和穩定等相應的支出，增強綜合財政調控能力，調動基層人員的工作積極性。

五是清收債權，積極化解現有債務。對鄉鎮財政周轉金貸款、合作基金會貸款等債權要分清情況，采取催收、扣款、起訴等行之有效的行政、法律等手段，把能收的債權收回，變“死錢”為“活錢”；同時在全面核實鄉鎮債務基礎上分析原因和結構，對政策性負債，上級財政應承擔相應的債務，對自有負債由鄉鎮采取清收債權等有效措施逐步化解。

（作者單位：江蘇省興化經濟開發區財政所）