試析美國州級高等教育管理機制

摘要：如何構建州高等教育管理機制，如何在政府部門和高校之間分配權利和責任，領導和影響著美國各州高等教育事業的發展。當前美國州高等教育系統的管理結構可分為分割式、統一式和聯邦式三大類型。不同的高教系統管理模式均有其優缺點，每個州的高教管理系統都是政府與高等教育在其政治、經濟、歷史、文化環境作用下的結果。

關鍵詞：州高等教育管理機制；州政府管理；美國高等教育；

與其他國家相比較，美國高等教育最大不同之處在于，其高等教育責任由各州政府而不是聯邦政府承擔，各州政府是高等教育的真正管理者或協調者。美國50個州各自的歷史、政治、經濟和人口構成等形成了各州的政策和特點，這些政策及特點影響和領導著各州高等教育事業的發展。因此，每個州的高等教育事業發展如何，往往受到兩大因素的制約和影響，第一是該州的政策環境以及州政府在平衡外部社會利益與高校自身利益的關系上扮演什么角色：第二是州高等教育管理機制如何設置，包括如何確定政府與高等教育在各項工作運作過程中的責任問題等。州高等教育事業發展如何，還不僅基于這兩大因素各自的狀況，更在于這兩大因素之間如何相互作用。每個州的高教管理機制都是政府與高等教育在其政治、經濟、歷史、文化環境作用下的結果。而不同的州高教管理機制又反作用于高等教育事業，在高等教育的資源配置、高校學費政策等方面都產生巨大的影響，從而影響和決定著高等教育的發展。因此，州高等教育機構如何設置，如何確定州政府與高等教育在各項工作運作過程中的責任問題，領導和影響著美國各州高等教育事業的發展。

一、美國州級高等教育管理機制的歷史發展

我們可以從美國州級高等教育管理機制的歷史演變中，窺見到經濟、政治、法律、文化等環境因素是如何影響和作用于州高等教育事業的。

20世紀初，隨著社會經濟政治文化的發展。美國高等教育逐漸由社會的邊緣走向社會的中心。隨著社會經濟的需求增加，高等教育迅速擴大發展起來，人們抱著各式各樣的目標走入大學殿堂。為了滿足復雜多樣的社會需求，全美各州開始創辦新型的公立高校，有兩年制學院、教師學院和研究大學等等。隨著社會的發展。州政府機構所管轄的事務也日益多樣化、復雜化，政府本身不得不通過各種立法手段、行政手段拓展職能范圍和管轄視野，增強對公共經費使用情況的控制和管理。對公立高等教育的投資在州政府公共經費中占有很大比例，建立州級高教管理機構成為當務之急。1905年，佛羅里達州率先建立起全州范圍的四年制高校管理董事會。到1932年，全美11個州建立了全州范圍的高教管理董事會。1941年，俄克拉何馬州建立了第一個全州范圍的協調董事會。到第二次世界大戰結束時。增強州政府對公立高等教育的監督已經成為一種發展趨勢。

二戰以后，高等教育在美國社會中的地位發生了根本性的變化。這首先是因為高等教育的社會需求急劇增加，大批退伍軍人在《退伍軍人權利法案》的資助下，洪流一般地涌入高校，這種趨勢還在二戰后形成的生育高峰中進一步增大；其次是科學研究的價值在戰爭中得到充分體現。聯邦政府尋求各種途徑刺激和推進民用及軍事科研的發展。為了促使公立高校擴大辦學規模，接受更多學生，州政府在高等教育中的角色也由過去的單一的經費提供者轉變為經費提供者和調節者的雙重角色。在州政府的大力協助下，公立大學和學院積極回應社會對高等教育的需求，迅速發展起來。

州政府角色的轉變也帶來了州高等教育結構的改變，加強了州政府對高等教育的協調和控制。據卡內基教學促進基金會研究統計，1940年全美大多數州都沒有設置專門的州級機構來負責管理、協調或計劃本州公立高等教育事務，但到了1979年，這些類似機構都在各州出現了。州政府增加高教管理機制有多種原因，其中最主要的原因是為了更好地監控入學情況，減小高校間因資源分配引起的沖突，控制研究生項目的發展，保證對新興學校的監督和扶持。

美國州政府高教管理機構的結構現況形成于20世紀70年代。1972年，47個州建立了州立高等教育董事會來統領或協調全州的高教管理事務。根據1972年的高等教育法修正案，“高等教育機構”的定義在“中等后教育”的術語下包括更大范圍的對象。完全超出了當時的規章制度下州政府高教管理機構所管理的對象。而聯邦政府關于高教的政策必須通過州政府來實施。從而擴大了州政府的高教管理機構的管理范圍。要求州立高教管理機構具備更強的監督、協調能力。1972年的高教法修正案還要求州政府的相關機構承擔起本州高等教育綜合規劃責任。人們認為，如果州政府建立起相關機制來規劃和監控高教資源的使用。就能保證聯邦政府、州政府和私有經費的有效和合理運用，從而強化了許多州高教董事會的規劃、監控權力。總之，整個70年代中，各州對其高等教育管理機構進行了不同程度的改革，增加了高教董事會的管理責任，加強了高教董事會的協調功能。

到了20世紀80年代，州立高等教育董事會的角色進一步發生變化。開始涉及高等教育內部的教學質量問題。州立高教管理機構的傳統角色主要在計劃、預算評估、項目評估及管理等方面發揮協調功能，從未企圖影響到高校的內部機制，特別是高校的學術自治權力。然而，到了80年代，州政府及立法機關希望州高教管理機構在高等教育的發展改革中積極行動，充分利用各種政策工具影響州內高等教育系統的發展方向，從外部提供激勵力量以推動高校內部的教學和管理效率改革。

到了20世紀90年代，高等教育決策者們面臨著新的經濟、政治局勢。聯邦政府不斷增加的財政赤字改變了人們對政府資助項目的態度，90年代早期的經濟衰退帶來了州政府對高等教育支持力度的下降，雖然在1994年的經濟復蘇中，州政府高等教育支持力度有所回升，但是長期虧缺造成的影響依然存在。為了提高州政府高等教育投資經費的效率和效益，加強政府的監督作用，許多州開始引入“績效指標”(pedormance indicator)，把政府高教資金的分配與高校業績相掛鉤。1992年的高教法案修正案中，聯邦政府要求全美各州建立中等后教育評估機構(SPRE，State Postseeondary Review Entities)，加強州政府對高等教育的監督、控制功能。許多州直接指定州級高教董事會為SPRE機構。承擔收集高校信息、分析和評估信息的責任。

因此，隨著歷史的發展，州高教管理機構的職能越來越豐富，對美國高等教育的影響力日益增大，成為美國高等教育事業發展的制度保障。

二、美國州級高等教育管理機構的職能及分類

1、州政府高教管理機構的職能

我們可以從兩個角度來審視美國州政府高教管理機構的職能。對于公立高校，州政府高教管理機構實施管理職能；對于全州范圍的高教機構，州政府高教管理機構肩負全面統籌和協調責任，實施協調職能。

(1)管理職能

全美許多州設有管理公立高校的管理董事會直接管理這些公立高校。根據各州習慣，這些董事會各有不同的叫法(board of trustees or board of regent)，實際都指同一事物。這些董事會與各種非贏利機構的董事會負有同樣的責任，如任命高校校長或者高校系統的首腦、制定政策、審批與教師或其他人事相關的文件、確保高校財政運轉正常、實施各種政策及管理措施等。

有的州僅設立一個州級管理董事會負責管理全州所有兩年制和四年制的公立高校，或者一個董事會負責管理所有四年制高校，包括研究性大學和其他四年制學院，把兩年制學院分離出去。在有些州，對于不同類型的高校州政府會設有不同的州級管理董事會，如研究性大學、綜合性大學和學院及社區學院董事會等。在某些州如喬治亞州和威斯康星州，還設有專門管理中等后技術院校和成人教育機構的州級董事會機構。而在某些州。州政府一般不設置州級管理董事會來直接管理高校，各高?；蛘吒咝Ｏ到y擁有自己的管理董事會，州政府僅設置州級協調董事會來協調各高校系統之間的關系，這種協調董事會不具備直接管理高校的職能。

(2)協調職能

州政府通過正式或非正式的手段協調政府與州內各類高等教育機構之間的關系。從政府管理機關和立法機構的立法、規章，到非正規的網絡、協會組織都是協調職能發揮的渠道。當前，政府的協調職能主要通過幾個州級高教董事會或者機關來實施。除了州級管理董事會或協調董事會外。還有州長辦公室的政策和預算部門、學生財政資助管理機構、院校辦學許可證發放機關、州政府中等后教育評估機關、社區學院協調或立法處等，州政府通過這些董事會或機構在全州范圍內實施九大協調功能。

第一，計劃職能。大多數州都制定長期戰略規劃，預測本州的長期需求，建立州遠景藍圖和近期目標，考查現有高等教育資源狀況，提出有益于公眾的政策建議。

第二，制定州高等教育的政策發展議程。從20世紀80年代以來，許多州政府管理者或立法機關立法者希望州級董事會在政策制定過程中發揮主要作用，為州高等教育事業未來發展提供政策議程，并通過這類政策議案來刺激和推進高校的改革變化。雖然這類政策議程總是處于變化之中，但它們最起碼觸及了這樣一些問題：加強公共教育和本科教育，提高全民受教育程度；提高少數族裔人口接受高等教育的比例和學業成功率；通過專業教育、職業培訓及科研和技術發展激勵增強社會經濟的發展能力等。這些協調機構還積極尋求各種機會和渠道，影響社會大眾、社團及領袖的思想，使其關注教育、支持教育，如美國藍帶委員會(blue-fibbon commission)就是進行這類活動的機構。

第三，政策分析及問題解決。除了對正式的計劃過程進行監控和分析，州級董事會或機構必須關注那些高校無法關心和解決的問題，這些問題往往與全州規劃和政策制定相關聯，如擴大入學規模、高等教育學費的轉移支付、少數族裔的入學和學業成功、學生經濟承受力或者新技術在教育領域的應用等等。有時，州級董事會還必須介入機構之間、校際之間的問題中，比如學生轉學入學問題。總之，作為一種校外力量，州政府高教董事會或機構在政策分析或問題解決過程中，能夠審視、把握全局，充分發揮協調功能。

第四，制定任務。為了完成教育規劃，許多州的州級董事會或機構為每所公立大學和學院在學位授予數量、教育計劃數目以及服務對象等方面制定明確的任務和目標。其目的是為了指導學校和政府在教育計劃設置、預算及財務公式的制定以及其他事務方面做出正確決策。

第五，學術項目評估。大多數州都要考查高校新制定的學術項目。自20世紀70年代起，州高教管理機構開始對高校學術項目進行定期檢測和評估。在財政緊縮時期，學術項目評估成為提高教育質量、淘汰劣質項目、節約資源、增進生產力的有效策略。

第六，預算、資金分配公式及資源配置。美國各州都制定了評估、批準及分配高校事業經費的專門程序。州級董事會或機構在參與這些事務的活動中，與州政府首腦、立法人員及政府預算部門進行各種交涉，有些州賦予州級董事會或機構進行預算的權力，在某些州則由州政府官員或立法人員控制預算過程的每一步驟。

第七，學生財政資助及其他項目管理。州政府授予～個或多個州級協調機構管理聯邦政府或州政府教育資助項目的權力。大多數協調機構都承擔著管理學生獎學金、貸學金項目的責任。

第八，信息、評估及責任系統。州級董事會的另一大功能是負責全州范圍的教育信息系統的運作，主要工作有收集教育信息，制定有關入學、開支和收入以及各高校資產狀況的報告。近十年來，這些信息報告的重心漸漸從高校資源、投入狀況的報告轉向成果、業績的評估匯報。許多州要求各高校建立評估學生學習情況的項目。20世紀80年代后期，這些評估項目逐漸建立起來。各州又建立了業績匯報系統，要求各高校定期向州政府和社會匯報其工作業績。

第九，高校許可證和辦學授權。所有州都制定了相關法令審批和發放辦學許可證。審批標準總是根據政策環境的變化而變化。1992年的聯邦高等教育法修正案H部分提出了新的標準，要求州政府指定一個州立中等后教育評估機構(SPRE：State Postseeondary Review Entity)。負責評估參與聯邦學生資助項目的各高校的參與資格。多數情況下，州政府都指定州級高教董事會作為本州的中等后教育評估機構(SPRE)。由于聯邦學生資助項目涉及到絕大多數高校，這一新評估標準從根本上影響了高校辦學的審批標準。

2、州政府高等教育管理機構的分類

美國各州州高等教育管理機構一般分為三大類：管理董事會、協調董事會和規劃事務局或規劃委員會。在某些州，僅僅設有一種州高教管理機構；在另一些州，可能兩類或三類機構同時并存，各自發揮不同功能。

(1)管理董事會(goveming board)

以管理董事會為高等教育管理機構的州往往賦予董事會很大的管理、協調權力。董事會的首要責任是在其權限范圍內直接管理高校。管理董事會具有如下特性：負責統領系統內所有高校：在其權限范圍內直接管理高校，并負責協調全州的高等教育；享有制定和貫徹政策的權力；作為高校代言人向州長和立法機關提出高校需求建議；任命、評估高校校長或高校系統首腦；制定教師人事政策，審批終身教授的聘任資格；在其權限范圍內，在高校之間進行資源配置：制定學校學費、雜費政策及標準。

(2)協調董事會(coordinating board)

以協調董事會為高等教育管理機構的州把對全州高等教育的協調權力賦予一個專門的協調董事會，而把高校管 理權賦予每一所高校的董事會?；蛘咭恍└咝Ｂ摵象w共有的董事會。協調董事會又可分為兩類：調整性協調董事會(regulatory coordinating board)和咨詢性協調董事會(ad-visory coordinating board)。前者具有高校學術項目審批權、學術政策調整權，后者僅僅具有學術項目的咨詢建議權。協調董事會對高等教育的影響力主要不是來自其擁有的正式權力，而是來自其聲譽。因此，許多咨詢性協調董事會比調整性協調董事會對高等教育具有更強的影響力。相對于管理董事會，協調董事會具有如下特點：不具有管理高校的權力；側重于州的需求和利益，是州與高?；蚋咝Ｏ到y之間相互需求的感應機制：主要進行高教系統的事業規劃，有些州的協調董事會也負責全州高等教育事業發展規劃，包括公私立高等教育事業規劃和統籌；對高校預算進行咨詢性評價，并向高教系統、州長或立法機關推薦；評估新的學術項目，敦促高校對現存項目進行評估。

(3)規劃事務局(planning agency)

以規劃事務局為州高等教育管理機構的州沒有賦予該機構任何協調權力，規劃局僅扮演召集者和自愿規劃者的角色，保證高校與政府部門能保持良好的溝通。規劃事務局主要是通過高教規劃，以及召集各高校研究政策的熱點問題等方式來發揮協調功能。在結構和組織活動上，規劃事務局與許多協調董事會有相似之處。其主要職責是制定長期規劃、政策分析等。

根據表1顯示，美國各州高等教育管理機構分為管理董事會、協調董事會和規劃事務局三大類型。其中有些州如弗羅里達州、阿拉斯加州、新罕布什爾州、俄勒岡州及哥倫比亞特區和波多黎哥等擁有其中兩種類型。屬于管理董事會的州有23個，再加上哥倫比亞特區和波多黎哥，其中阿拉斯加、佛羅里達、新罕布什爾、俄勒岡、佛蒙特及哥倫比亞特區和波多黎哥還設置了咨詢協調或規劃機構，負責全州的學生財政資助管理、辦學資格及中等后教育機構評估等事務。屬于協調董事會的州有26個，再加上波多黎哥，其中22個屬于調整性協調董事會，6個屬于咨詢性協調董事會。屬于規劃事務局制的有5個州。加上哥倫比亞特區，其中新罕布什爾、俄勒岡、佛蒙特及哥倫比亞特區既設置了規劃事務局，也設置了管理董事會。

三、美國州級高等教育管理機制的三種模式

根據Richardson等人的劃分標準，當前全美50州高等教育管理機制可分為三大類型：分割式、統一式和聯邦式。在分割式管理系統中，有多個州級高教管理董事會負責多所高校的管理，州政府中不存在統率全州高等教育事務的一個統一機構。州政府僅僅有權決定每年每所高校的州政府撥款數額；每個管理董事會及其指認的行政官員代表其高校利益，直接參與到州政府的預算決策過程中；在四年制高校和兩年制社區學院之間，可能存在一些志愿性協調機構來協調高校之間、高校與政府之間的關系。在統一式管理系統(United System)中。僅設置一個州級管理董事會來負責本州所有高校的學位授予，并代表它們與政府和立法機關進行交涉。在這個系統中，強調相互依存、相互合作，強調統一原則，強調交流、溝通及評估的一致性；每所高校都是整個大系統的組成部分。在聯邦式管理系統(Federal System)中，存在一個州級協調董事會負責全州高等教育信息的收集和傳遞、預算咨詢、高教規劃、學生轉學等事務。聯邦式系統在某些方面類似統一式系統，強調相互依存和合作，強調統一原則和方法，同時它又強調聯邦系統內每所機構各自的權力和特點，把與公共利益相關的責任和與高校相關的責任明確分開。與公共利益相關的責任，如調適高教投入、評估高校業績、監督高校履行責任等，都由州級協調董事會來統一協調和管理；而類似戰略方向、管理責任、學校宣傳等與高校利益相關的責任則由高?；蚋咝Ｏ到y管理董事會來承擔。

為了充分說明美國州立高教機制的運作情況，特以德克薩斯州、喬治亞州、加利福利亞州為案例，闡述州級高教管理機制的三大模式——聯邦式管理模式、統一式管理模式、分割式管理模式。

1、聯邦式管理模式(Federal System)——德克薩斯州高等教育系統

德克薩斯州高等教育系統采取聯邦式管理模式。州政府在州高等教育中扮演調節者的角色，州政府利用各種調節機制來擴大入學機會，維持學費的可承受性水平。德州高等教育的領導權主要掌握在立法機關和副州長手中，州憲法僅賦予州長極少的高等教育領導權力。州高等教育政策更多地受到政治性力量的影響，立法機關創設協調董事會的目的，是為了讓其發揮協調功能，平衡高等教育系統內部的矛盾和糾紛。立法機關通過各種法案來影響州高等教育，如通過低學費政策支持公立高校擴大入學機會。德州高等教育協調董事會(Texas Higher Education Coordi-hating Board)是州高等教育管理機構，起著聯系州政府和高等教育之間關系的中介作用。在高等教育管理方面，德州強調地方管理及自我決策，在高校立法機關和協調董事會之間創造了一種持久的、動態的相互關系，正是這種關系使政府能夠不斷地通過協商、談判的方式來平衡市場壓力與高校自治權之間的矛盾和關系。州協調董事會負責高教信息管理，主要為高等教育預算計劃的制定服務；遵循規定的預算程序，參考各方面意見擬定預算方案的各種公式及指標，最大可能地避免高校之間的預算大戰；負責項目計劃及評估，幫助州政府加強州高等教育事業的計劃性。

據統計，2004－2005年度，德州有208所高等學校，包括四年制公立高校42所、兩年制公立高校67所、四年制私立高校62所、兩年制私立高校27所。德州擁有的高校數在全美50州中排行第四。2004年德州高校在校生人數1，229，197人，87％以上的學生就讀于公立高校，在全美各州中比例較高。德州公立高等教育系統包括四個大型的高校系統，三個小型的地區高校系統，四個擁有獨立董事會的獨立校園、獨立的大學和學院以及五十個社區學院管區。這些公立高校都在德克薩斯州高等教育協調董事會(THECB)的管理范圍內。除了公立高校外，德克薩斯高教系統還包括89所私立學院和大學，雖然這些學校必須從州高等教育協調董事會獲取學位授予權，但高教協調董事會無權評估或審批這些學校的教育學術項目。

1965年，德州立法機關建立了州高等教育協調董事會，負責協調全州高等教育事業的發展，減少項目、設備等的重復設置，加強高教資源的有效利用，為高等學校爭取各種支持。德州高教協調董事會由18名成員組成，成員及董事會負責人均由州長指定，任期六年。董事會負責制定德州高等教育發展規劃，為立法機關草擬高等教育撥款公式(funding formula)，審批新的學位項目計劃以及一些基建程序。董事會同時也負責監控學生貸款項目的實施情況。

在聯邦式管理模式下，德克薩斯州政府在高等教育中扮演調節者的角色，州長在高等教育方面沒有實權，實權主要掌握在副州長和立法機關手中。立法機關創設的高教協調董事會負責平衡高等教育系統中的各種矛盾和關系。協調董事會并不是一個完全隸屬于州政府的行政部門，而是州政府與高校之間的中介機構，它負責管理和協調高等教育的四大工作程序。在聯邦式管理模式下，各高?；蛘吒咝Ｏ到y擁有自己的董事會。德州高教協調董事會的主要功能是協調和計劃全州的高等教育事業的發展，為整個高教系統提供及時而可信的信息，為政府、高校和社會傳遞高教系統的發展情況：通過各種項目評估和審批權來協調或限制項目的重復設置，促進教學質量的提高：通過對撥款公式的不斷修訂、完善，減少了預算過程中的各種矛盾沖突，把高教資源配置與公立高等教育承擔的公共責任相結合；通過政策手段，協調高校關系，加強高校間的互助交流，實現了高校間相互承認學分、學生轉學等目標。

2、統一管理模式(Unified System)——喬治亞州高等教育系統

喬治亞州高等教育系統采取統一管理模式，全州公立高等教育機構由一個統一的管理董事會負責管理。州憲法賦予該董事會極高的自治權。1931年，喬治亞州立法機關建立喬治亞大學系統管理董事會(Board of Regents ofthe University System of Georgia)，把州內所有公立高校都納入董事會的監管之下，并在1941年頒布了一個修正案，賦予董事會憲法權力，管理和控制大學系統。統一式的高等教育系統受到州長的直接監控，州長通過人事任命、預算程序等方式影響高等教育。董事會有權決定學校辦學目標、辦學規模，負責分配教育資源。并根據各高校建議來審批人事聘任，包括校長、教師、科研人員、管理人員及其他人員的聘任：有權制定入學標準、招生規模等。因為大學系統享有憲法授予的自治權，政府及立法機關在州公立高等教育中擁有的真正權力只是決定州政府對高等教育的撥款數，因此，在高等教育中州政府僅僅扮演著資源提供者的角色。

據統計，2004－2005年度，喬治亞州有128所高等學校，包括四年制公立高校21所、兩年制公立高校53所、四年制私立高校44所、兩年制私立高校10所。2004年在校生數434，283人，其中就讀于公立高校的學生335，979人，77％以上的學生就讀于公立高校。

喬治亞大學系統董事會(Board of Regents of the U-niversity System of Georgia)是喬治亞州高教管理機構，喬治亞大學系統1931年成立于一個由26所不同高校組成的聯合體基礎之上。1943年，州議會授權喬治亞大學系統董事會擁有憲法權。州立法機關創設喬治亞大學系統(USG)的目的是為了統一管理和協調州內各公立高校間的高等教育事務，整合各高校的教育項目，避免重復設置和資源浪費。為州居民提供更多就學機會。喬治亞大學系統的創設使州內公立高校由各自為政、相互競爭的狀態變為相互合作、協調的統一整體。為了避免外部政治勢力的干擾，州立法機關授予系統董事會管理系統的權力。

喬治亞高等教育系統在統一式管理模式的條件下，利用憲法賦予系統的自治權平衡學術利益和社會公共利益，喬治亞州政府在高等教育中扮演著資源提供者的角色。州長通過憲法賦予的權力直接與系統首腦及董事會打交道。整個高等教育的工作程序都控制在系統董事會手中，這種模式非常依賴于行政領導，只有在強有力的行政領導下，系統才能全面正常地運轉。系統本身非常強調決策規劃，要求對高教信息進行全面分析和管理，但為了防止外部勢力的干擾，系統很少主動向政府及公眾提供信息報告。雖然沒有這種常規的信息交流，由于在統一化的管理模式下，只要代表各高校的系統首腦與州長及立法者之間保持穩定的雙向接觸，就能使系統與政府之間維持著良好的溝通及關系。在強有力的行政領導下。系統的項目規劃及評估防止了系統目標的偏離，保證了項目質量，避免了項目的重復設置。系統董事會通過預算方案，實現系統的統一辦學目標，良好的學生轉學機制的建立就是典型的例子。

3、分割式管理模式(Segmented System)——加利福利亞州高等教育系統

加利福利亞州高等教育系統采取分割式管理模式。政府在高等教育系統中扮演資金提供者和管理調節者的角色，高等教育社會需求主要由三大高教系統及私立高校來提供和協調。1960年，加州高等教育總體規劃確認了三大公立高等教育機構：加州大學(University of California)、加州州立大學(CSU，California State Univemity)和加州社區學院(California Community Colleges)。各系統擁有不同的服務對象、學術項目及權利。加州大學享有憲法規定的自治權，加州州立大學和加州社區學院則是在州法令下建立的，不同程度地受到政府的監控。各系統之間相互獨立。

據統計，2004－2005年度，加利福利亞州有399所高等學校，包括四年制公立高校34所、兩年制公立高校110所、四年制私立高校192所、兩年制私立高校63所。2004年在校生2，374，045人，其中83％的學生就讀于公立高校。加州整個公立高等教育由三個相互獨立的系統組成，各個系統擁有各自的服務對象和辦學目標，基本上互不交叉任務。加州大學系統擁有10大校園、1個衛生健康研究園區及許多研究機構。加州大學是研究型大學系統，每年僅招收前12.5％的全州高中畢業生，主要負責培養博士學位和碩士學位的專業人才。加州州立大學系統擁有24個校園，是全美最大的四年制高校系統，招收前三分之一的高中畢業生，提供學士及碩士學位教育項目。加州社區學院系統擁有71個學區，下設110所學院，該大學的服務對象以走讀生為主。除公立高校外，加州還有192所四年制私立高校和63所兩年制學院。

加州高等教育的管理在結構上不構成一個統一的管理系統，而是三個系統并存，各自通過自己的管理體系與州長、立法機關進行交涉，因此，被稱為分割式管理模式。

加州大學系統是由26名董事會成員及一名學生組成的董事會管理機構。1879年州憲法授予加州大學自治權。加州大學董事會負責制定政策及規章制度，選聘各校園校長。加州大學總校長辦公室負責協調各校園間的關系，使各校園在學術、人事、招生及課程等方面保持一致，總校長辦公室還負責就預算問題與立法機關和州長交涉。

加州州立大學系統沒有憲法授予的自治權，受州政府的控制和影響較大。加州州立大學由州長任命的任期八年的董事會成員組成的董事會管理、負責聘任及評估本系統的管理人員。包括各校園的校長及其高層管理者。

加州社區學院系統主要根據不同的學區由地方管理董事會管理，地方管理董事會由5名任期四年的董事組成。社區學院同時接受16人組成的州級社區學院董事會監管。州級董事會主要負責在財務、責任、項目評估及信息管理方面進行監控，發揮協調作用。加州社區學院不構成一個真正的系統，只能稱為一個聯合體。社區學院總校長辦公室權力極小，僅起一定協調作用。

在分割管理模式下，各系統自有一套與州政府及立法機關交涉的工作程序。享有憲法授予的自治權，擁有較強的獨立性，在職能及工作程序中不易受到政府的干涉。對于沒有此類自治權的系統，州立法機關可以在實際運作過程中施加直接的影響和控制。每個系統都承擔著協調其內部校園及學校關系的功能，其中加州州立大學發揮著最佳的協調功能，加州社區學院發揮著最差的協調功能。

在加州高等教育分割式管理模式下，州政府在三大高教系統中扮演的角色有所不同。對于加州大學來說，政府只是資源的提供者，因為大學系統本身擁有憲法賦予的自治權，政府無法干預過多；對于加州州立大學和加州社區學院來說，州政府除了是資源提供者，還是管理調節者，此外，社區學院還要受到地方政府的直接管理。在加州高等教育方面。州長比立法機關更有影響力。州憲法賦予州長較高的高等教育管理權力，州長通過與三大公立高等教育系統首腦及董事會的直接交涉來實現州政府對高等教育的要求，督促高等教育履行其社會責任。而立法機關只能通過三人委員會提出的預算方案補充報告來影響高等教育。在分割式管理模式下，各高校擁有自己的董事會，或者某類高校形成一個亞系統，共同擁有一個董事會。州政府沒有設置州級高等教育機構來統一管理和協調高教事務。在1960年的州高等教育總體規劃的設計下，加州高等教育系統設置形成了三個亞系統組成的公立高等教育系統結構，高等教育管理工作在各系統內獨立完成，系統董事會規范和管理系統內高等教育的工作程序，政府部門直接與系統董事會打交道，立法機關負責協調各系統之間的相互關系。各系統都擁有自己的信息管理系統。加州中等后教育委員會的信息來源也依賴于這些系統的提供：各系統都直接與州長和立法機關討論預算方案；各系統都擁有自己的計劃及評估程序，全州不存在統一的計劃或者評估機構，由于三個公立高教系統各自由同一類高校組成，學生轉學、入學事宜必須在系統之間發生。立法機關負責管理和協調系統間的這類關系。

四、小結

過去20年中，各州州政府對高等教育管理機制極為關注。mq985年至1994年間，33個州開展了有關州高等教育管理結構的研究。1985年以來，22個州對其高教管理系統進行改革。主要是把一些各自為政的管理董事會納入全州性質的協調董事會的工作范圍，或者賦予現存協調董事會更大權力，從而強化了州政府對州高等教育的集中管理權和協調管理能力。

研究者們認為，州高教管理機制對高等教育資源配置和高教事業發展有巨大影響。設置高教管理董事會為州高等教育管理機構的州，選擇的是統一式管理模式，或者分割式管理模式。這類管理董事會有權直接管理高校，規定高校高級管理者的工資，制定教師人事政策，分配高教資源等。在統一式管理模式下，州高教管理董事會面臨的最大挑戰是如何處理全州范圍的統一計劃與各個高校的特殊需求之間的矛盾關系。管理董事會往往容易過分強調統一計劃性。而忽略了州高教系統內各高校之間的多樣性和差異性。如果管理董事會迫于壓力對個別高校采取特殊的資金分配和人事政策。則可能危及和損害全州高等教育的利益和需求。因此，統一式的董事會管理是否有效，取決于該州的高教董事會的人員構成、政治關系、信息渠道以及州政府領導能力等多方面的因素。在分割式管理模式下。除了各亞系統管理董事會要關注系統內部的計劃統一性與高校多樣性的關系，最大的困難是如何使兩個或多個相互獨立、各自為政的管理董事會之間能合作共事。比如加利福利亞州系統是由三個相互獨立的董事會系統組成，三者之間很難進行順暢的溝通和合作。如何設置州級高教管理機構，如何發揮這類機構的協調、計劃功能來統籌全州高教系統事務，是分割管理模式面臨的問題和挑戰。

設置高教協調董事會為州高教管理機構的州往往采取聯邦式管理模式。協調董事會不具有直接管理高校的權力，而且也無獨立的法人資格，僅擁有調節或咨詢高校學術項目和預算的權力。Waller認為，協調董事會能有效地應答州高等教育的各種需求，尤其是那些人口眾多、高校密集的州適合采用協調董事會作為州級高等教育管理機構。聯邦式管理模式往往把州高教管理機構的管理職能和協調職能分開，州級協調董事會履行協調職能，負責協調高等教育各機構之間的關系；各高校董事會或多校園系統董事會則負責直接管理高校。這種模式的缺點在于，由于州級協調董事會無權直接干涉和管理學校事務，對高校沒有強制性權力，有可能影響其協調的有效性。

研究者們認為。不同的高教設置系統確實對高等教育決策產生影響。Bowen認為，統一式管理模式比起聯邦式管理模式。更依賴于管理者的個人管理和領導能力。在統一模式下，管理董事會與州政府之間往往存在一種較為緊張的關系，除非董事會本身具有憲法授予的自治權，否則極易受到州長或立法機關的強烈干涉和管制。為了抵抗和限制外部政府勢力對高教系統內部的干涉，統一管理模式系統往往較少向外界或政府提供高等教育信息。與此相反，設有高教協調董事會的聯邦式管理模式系統則主動地在各高校間尋求一致，而不依賴于州級董事會的中央權力來管制和規范行為。

研究者們發現，不同的高教管理模式將影響高等教育的學費和成本開支。沒有設置州級董事會的分權式的高教系統往往制定較高的學費標準，學生及其家長在成本分擔中承擔很高比例的學費。相反，設有州級管理董事會或協調董事會的集權式高教系統則收取較低的學費。集權式管理系統中的高校較少依賴于學費，更多地依賴于州政府撥款；每個董事會所管轄的高校越多，其高校對學費的依賴性就越小。董事會的結構越集權化，其高校師生比率則越高。

不同的高教管理機制均有其優缺點。美國各州的高教管理系統都是州政府與高等教育在其政治、經濟、歷史、文化環境作用下的結果。而各州高教管理模式又反作用于其高等教育事業，在高等教育的政策決策、資源配置、教育質量、高校學費政策等方面都產生巨大的影響，從而影響和決定著美國各州高等教育事業的發展。