我國高等教育治理結構的反思

摘要：本文從社會學結構功能主義的視角出發，以治理理念－治理結構－治理機制三者之間的關聯作為基本分析框架，分析了改革開放前后我國高等教育治理結構的變化，以及當前我國高等教育治理結構存在的問題及產生的原因。

關鍵詞：高等教育；治理結構；結構功能主義

最近幾年來，高等教育治理成為我國高等教育學界研究的一個熱點問題。圍繞我國高等教育治理結構存在的問題和解決問題的途徑，很多學者借鑒經濟學和政治學的相關理論進行了闡述。歸納起來。主要有新制度經濟學的委托一代理理論、新公共管理的治理理論、利益相關者理論、公司治理理論等。筆者嘗試從社會學結構功能主義的視角出發，以治理理念一治理結構一治理機制三者之間的關聯作為基本分析框架，對我國高等教育治理結構進行一次整體反思。

一、高等教育治理結構、治理理念和治理機制的關聯

結構功能主義(structural functionalism)是現代西方社會學理論中的一個重要流派。該學派從結構與功能以及二者的相互聯系出發，深入分析和廣泛探討了有關社會系統的一系列重要理論問題。帕森斯是該理論最杰出的代表人物，他的結構功能主義曾一度成為社會學研究的同義詞。

迪爾凱姆把社會分工水平的不斷提高看作是社會日益整合和進化的標志，在他看來。現代社會取代傳統社會的過程其實就是以個體相似性為特征的社會聯系向以分工細密化和個人異質性為特征的社會聯系的社會結構變遷。沿著迪爾凱姆的思路，帕森斯把社會看成是一個具有不同功能的多層次的次系統所形成的一個總系統。他認為，任何一個社會系統，為了生存和維持下去，都必須解決四大問題，也就是實現四項基本功能，這四項基本功能分別為“適應”(adaptation)、“目標達成” (goal attainment)、“整合”(integration)和“潛在模式維持” (latent pat-tern-maintenance)。為了簡化起見，他分別以AGIL表示上述四項基本功能。社會就是由四項基本功能次系統構成，每個系統分別解決同整個社會系統生存相適應的問題。四個功能子系統本身，每一個都是一個社會系統，每個次系統中的每一個又包含著再下一層次的四個次系統。在帕森斯的均衡模式中，這四個子系統的地位似乎是平等的，它們分別借助貨幣、權力、義務與影響等媒介所進行的系統間互動與交流造就了社會統一體的穩定與變遷。相應地，社會組織按照被組建的功能或目標類型也被分為經濟生產組織、政治目標組織、整合組織和模式維持組織。它們分別對應的目標類型是適應目標、實施目標、整合目標和模式維持目標。學校則屬于具有文化、教育和揭示功能的模式維持組織。這樣，一個社會組織可以看成是一個為了實現具體類型的社會目標而組成的專門類型的社會系統，是一個更大的社會系統中的功能分化子系統。這個更大的系統構成組織在其中運行的情境或環境。

系統是結構和功能的統一體。帕森斯的社會系統理論對于系統結構的分析，并不僅僅停留在對各種可見物質性社會結構的分析和描述上，也沒有停留在分析這些有形的社會結構的功能運作機制上，而是進一步強調理念、價值和利益的因素，透過權力運作的脈絡，在各種復雜的有形的和無形的社會結構中滲透，同時也考慮到上述理念、價值和利益的因素對于社會總系統和各個次系統的運作的實際影響。“價值是構成社會秩序的絕對必要條件”，在其著名論著之一《現代社會的結構與過程》一書中，他對社會組織結構所進行的描述和分析就反映了上述思想。他認為組織的結構可以根據兩個基本完善的觀點來描述和分析。“第一是‘文化制度’的觀點。這種觀點是以不同功能范圍的價值系統及其制度化的產物為出發點。”“第二是‘群體’或‘角色’的觀點。”“是通過分析組織的成員和他們在組織發揮作用的過程中扮演的角色來進行的。”這兩點彼此有著廣泛的聯系。組織的價值系統決定了組織的功能，它使得組織作為一個系統存在合法化。使組織的目標和組織發揮功能去實現組織目標所運用的基本模式合法化。

治理結構是系統結構的重要內容，其核心是權力結構，也就是決策權力在不同利益相關者之間的分配。帕森斯在他的社會系統理論中，反復說明權力概念的中心地位。并強調指出，只有依靠實際的強力和各種制度化和層次化的權力結構的運作，才能保證一個穩定的社會秩序，并保證應付社會秩序運作中所可能產生的各種不正常現象或病態狀況。

如果將帕森斯的上述思想結合起來描述高等教育的治理結構，那么。高等教育的治理結構就是指在一定的價值系統的指導下不同利益相關者在高等教育決策過程中各自扮演的角色的制度安排，其核心是權力結構。即決策權力在不同的利益相關者之間的分配。它包括相互依存的兩個方面：一是高等學校(作為一種專門類型的社會子系統)內部不同利益相關者在高校決策中的制度性的角色安排；一是高等教育系統(一個更大的社會系統，高等學校是它的子系統)內不同利益相關者在高等教育決策中的制度性的角色安排。而后者是前者在其中運行的情境或環境。這里的價值系統是顯示高等教育功能的大學理念及在大學理念指導下的高等教育治理理念。

高等教育治理機制則是指不同的利益相關者在高等教育治理過程中相互制約和相互影響的內在有機聯系方式。顯然，不同利益相關者在高等教育治理中的角色制度性安排，只有通過彼此之間的內在有機聯系方式才能最終實現。因此，高等教育的治理結構與治理理念和治理機制是密不可分的。三者之間的關系可以表述為：高等教育治理理念是高等教育治理結構的靈魂和統帥，高等教育治理結構是高等教育治理理念的具體體現，而高等教育治理機制則是高等教育治理結構發揮功能和高等教育治理理念得以實現的保障。治理結構只有與治理理念和治理機制協同，才能使各個治理主體呈現整合的趨勢，從而產生強大的合力，使高等教育治理效率得到最大限度的提高。

二、改革開放前后我國高等教育治理結構的變化

帕森斯的結構功能主義理論只是來自于對當代西方社會狀況的一種理想化，如運用到不同的社會文化背景，其解釋力必然要受到限制，因為在世界大多數地區，都不具備現代西方資本主義產生階段的自由市場環境。更常見的是，達標子系統由于其中最有力量的社會行為主體——公共權力機關的存在而顯得最為突出，公共權力的擴展性延伸不僅體現在政治系統內的集中化控制，它還涉及相關的社會、經濟乃至文化領域，這種情況在改革開放前的中國尤為明顯。社會主義中國是經過多年艱苦的武裝革命才建立起來的，建國之初又面臨著國際國內的緊張局勢，因而國家管理基本上沿用了武裝斗爭時的組織模式，強調集中有效的國家控制。伴隨著公共權力的延伸，政治意識形態也異常活躍地進入到社會、經濟、文化甚至家庭生活的方方面面，尤其是在“文化大革命”中。總之，改革開放之前的中國社會可以說是一個結構分化程度極低的政治統一體，基本特征是政治權力直接進入并控制了社會生活的各個領域，作為文化領域子系統的高等教育當然也不例外。在這種外部大環境的影響和制約下，在新中國成立以來的很長一段時間內，我國高等教育治理結構表現為政府為主體與高校為客體的單一的直線關系，治理機制則是一種純粹的以中央政府權威為基礎的科層治理。具體表現在：政府既是高等教育的舉辦者，又是管理者和辦學者。中央政府擁有最高權威，地方政府是中央政府的下級機關；高校沒有自主辦學的權力，是政府的附屬機構；用人單位是畢業生的被動接受者，學生沒有自主選擇工作單位和職業的權力。政府對高等學校的管理主要是依靠正式職權和界定明確的層級直接進行指令性行政管理。這種直接的指令性行政管理具體到學校的建立、專業的設置、招生指標、教學計劃、畢業生分配、人事調配和資金管理等高等教育系統運行的各個環節。高等學校內部的組織結構強調與政府行政機構對口，管理體制也以行政管理為主，學術權力較為薄弱。大學作為單位組織“不僅具有專業功能，而且還具有經濟、政治、社會等多方面的功能，起著政府的作用”。在單位制度下，大學實際上就是一個功能齊全的“小社會”。

帕森斯認為，在一個社會中，如果適應、目標獲取、整合及模式維護這幾項系統功能都得到較充分的實現，同時，各子系統間也分別以權力、貨幣、影響及價值為媒介展開自由的交換活動，那么，這個社會就可以說是一個穩定而均衡的社會體系。從上面的分析中可以看出，相對于社會統一體。高等教育子系統并非是社會分工意義上的功能分化子系統，而是更接近于盧曼所說的區隔分化子系統。①但也正因為如此，我們能夠認為，以社會統一體作為參照背景。改革開發前的高等教育系統基本上維持一個穩定和均衡的狀況，但與帕森斯的均衡模式不同，這種均衡的建立并不是基于各種功能的自發實現，它帶有很明顯的人為成分。是由政治目標獲取功能主導，以政令暢通并得到貫徹執行為標志的均衡。這一均衡直接受到外部社會政治環境的影響和制約，因此，外部環境的變遷很容易導致均衡的喪失。

“文化大革命”的結束以及改革開放戰略的確立，標志著當代中國的社會結構進入了一個迅速變遷時期。政治子系統逐漸從其它社會子系統內退出其過多的權力涉入，具有濃重政治色彩的社會統一體日益向功能分化社會轉變，組織與功能間的對應關系正在經歷一個重新分工和整合的過程：首先是政府職能的轉變，突出表現權力的下放上，即對企業下放自主經營權、管理權；對社會團體下放自治權：對地方政府下放財權和事權。其次是經濟領域的獨立性增強，一個日漸擺脫政治權力控制的自由市場機制正在發育成熟。最后，由于國家對社會的控制從行政命令式的直接干預轉向間接的法律協調，一個相對于國家和個人而言的“公眾社會”逐漸興起。簡而言之，改革開放后的中國社會。帕森斯意義上的功能子系統正逐步從政治統一體中分化出來。在社會整體結構變遷的背景下，高等教育領域的純粹的科層治理模式正在發生變化。經由1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》、1992年國家教委印發《關于國家教委直屬高校深化改革，擴大辦學自主權的若干意見》(該意見規定了關于直屬高校自主權的16個方面，故叫“16條”)、1995年《國家教委關于深化高等教育體制改革若干意見》、1998年公布的《中華人民共和國高等教育法》等一系列政策、法律規定，高等學校也逐漸開始擺脫政府的附屬機構的地位。與此同時，隨著高等教育辦學體制、投資體制、高校招生和畢業生就業制度和校內管理體制改革進程的不斷推進，各種社會力量也開始影響高等教育系統和高等學校。高等教育治理從計劃經濟時代的政府與高校之間簡單的直線關系逐漸向政府、高校和社會三者之間的三角模型轉換。

從高校內部治理機構來看， 《高等教育法》對學校層面的治理機構做出了統一的規定，主要包括對校長、校黨委、學術委員會和教職工代表大會等治理要素的職責規定。第30條規定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。”第39條規定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。”第41條全面規定了校長應行使的職權。第42條規定：“高等學校設立學術委員會，審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項。”第43條規定：“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。”當前。我國高校一般都按上述規定確立自身治理結構的基本框架。

三、我國高等教育治理結構的反思：問題及原因分析

(一)存在的問題

盡管我國高校治理模式已開始轉型，不過，這種轉型并不順利，我國高等教育治理結構還遠非完善。關于我國高等教育治理結構存在的問題，很多研究人員已作過詳細的分析和描述，這里不作贅述。簡言之，外部治理結構方面的問題主要表現在：(1)政府與高校之間仍沒有走出“放亂收死”的怪圈。一方面，政策法律中所規定的高校應有的辦學自主權并沒有完全落實。政府對高校的直接行政干預行為仍然存在。另一方面，隨著高校辦學自主權的部分增加，高校內部出現了權力濫用現象。(2)社會力量缺乏參與高等教育治理的有效途徑。內部治理結構存在的問題主要表現在：(1)黨委和校長職權分工不明確導致了高校治理中的很多弊端。(2)學術權力和行政權力關系失衡，集中的表現為行政權力的擴張和學術權力的萎縮。(3)教職員工和學生缺乏實質性參與。(4)企業、學生家長、社區、校友、媒介、金融機構、捐贈者等社會利益相關者難以介入高校內部治理。

(二)原因分析

1、直接原因：有效治理機制的缺失

從治理結構與治理機制的關系來看，有效的治理機制是治理結構發揮功能的保障。因而，我國治理結構上述問題存在的直接原因是有效治理機制的缺失。事實也的確如此，盡管我國高等教育治理結構有了相應的制度安排，但是，協調和平衡各高等教育治理主體之間關系的治理機制不是缺少就是低效。主要表現在以下幾方面：(1)在高校自主和政府干預之間缺乏有效的制衡機制。誠然，我國政府也開始利用立法、撥款、評估和規劃等一些間接的調控手段來管理高等教育，然而這些手段要么停留在文本上，要么異化為直接的行政命令，遠沒有起到遠距離調控政府與高校之間關系的作用。建立獨立性的中介機構被一致認為是解除政府與高校之間怪圈的關鍵性的舉措之一。然而，我國高等教育中介組織目前主要是靠政府自上而下建立的中介組織和少量的由學校主動發起的自下而上建立的中介組織。從類型上看，主要有評估機構、服務機構和行業協會。與一些發達國家的高等教育中介機構相比。它們的獨立性比較差，對政府依賴性還比較強，其專業性和服務質量有待提高，也缺乏相應的立法保障，發展尚待規范。因此這些中介機構也還沒能真正發揮政府與高校之間緩沖器的作用。(2)缺乏有效社會參與治理機制。從高等教育的外部治理結構來看，社會中介組織除了充當政府與高校之間的緩沖機構以外，還可以承擔社會力量參與高等教育外部治理的職責。如上所述。我國高等教育的中介組織尚待獨立和規范，它們也沒能成為社會力量參與高等教育的外部治理的有效機制。從高校內部的治理結構來看，高校外部力量參與治理的還沒有引起重視。因而相應的治理機制也就沒有構建。(3)高校內部行政權力與學術權力之間缺乏有效的協調機制。學校行政權力的強化和泛化、學術權力的弱化和異化的現象的產生最直接的原因在于學術力量缺乏與行政力量進行抗衡的有效機制。(4)教職員工和學生缺乏參與高校實質治理的機制。

2、深層原因：傳統的大學理念的缺失

我國高等教育的發展歷史雖然漫長，但真正意義上的現代大學是在19世紀末受西方影響下產生的。20世紀早期，以蔡元培、梅貽琦為代表的一批教育家，在繼承中國古典大學的傳統和吸收西方之精華的基礎上，倡導并推行一些先進的大學理念。如蔡元培倡導“學術自由，思想自由，兼容并包，學校自治”的大學理念；梅貽琦倡導“通才教育、教授治校”的大學理念；張伯苓倡導的“允公允能，育才救國”的大學理念。到了抗戰年代，戰火紛飛，學校紛紛內遷，北京大學、清華大學、南開大學遷至昆明合三為一，組建了國立西南聯合大學。西南聯大在繼承三校兼收并包傳統的基礎上，形成了獨特的大學特點。它在戰爭期間又與激發起來的民族主義精神相結合，形成兩個重要的大學理念。與民族精神相對的是另一個大學理念：即西南聯大的學術理念。西南聯大的學術理念體現在教師形成了學術獨立的精神，這種精神已經熔鑄在他們的生命中。自由的意志、獨立的思想、忘我的境界、求實的作風是學術獨立精神的四種表現。西南聯大學術理念的確立，不是個別人的行為，而是西南聯大教師和學生群體共同的價值認同。在共同價值觀的指引下，大學治理才得以真正實現“大學自治，教授治校”的理念，也才造就了賀麟曾、陳寅恪、曾昭掄、華羅庚、馮友蘭等等一批精英人物。正是以西南聯合大學為代表的戰時大學培養出了這些精英，支撐了遙遙欲墜的中華民族。建國后，中國大學教育基本是一邊倒的政策，全面實行“以俄為師，獨尊俄式”。這一階段大教育理念強調的是大學為社會主義國家服務，為建立中國式的社會主義大學服務。從1957年至1978年，在“以階級斗爭為綱”的思想指導下，大學已成為國家政治工具。中國的大學在20世紀上半葉建設起來的“學術自由”、“思想自由”、“大學自治”、“教授治校”等大學理念和大學治理理念已蕩然無存。改革開放以來，重塑大學理念，恢復大學傳統成了大學發展的重要內容。國內許多大學都在積極探索新時期大學的理念，尤其是進入20世紀90年代末之后，中國的大學重塑大學理念之風盛行。然而，由于以經濟建設為中心，使得大學的發展建設同時又強化了大學是經濟建設工具的理念。當前，在社會轉型時期，中國大學中的政治至上、經濟驅動比比皆是，中國傳統和現代的大學理念已難尋蹤跡，而適應新時期發展的大學理念又沒能確立起來。

20世紀80年代以來我國高等教育的管理體制改革引起的高等教育治理結構的變化，并不是在大學理念發生變革的前提下主動發生的。而是在市場經濟體制改革的推動下被動進行的。因此，盡管政策文本強調“在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權”，這種有限的自主權的獲得只表現為在現有體制內政府對高校的權力下放，高校的權力來源仍然是政府，而不是高校自身。這與西方國家“大學自治”的現代大學治理理念是不能同日而語的。在外部政治和經濟力量的擠壓下，大學自身發展的邏輯必然受到限制，表現在高校內部的治理上，必然是行政權力的強化和學術權力的式微。

3、社會制度根源：社會結構分化進程滯后

從上述分析可以看出，我國高等教育內部治理結構主要表現為黨委和校長的職權不明、行政權力強化和泛化以及教職工和學生缺乏實質性參與等問題。而這些問題產生的根源在于高等教育外部治理結構中政府力量對高等教育的滲透。因此可以說，我國高等教育治理中外部治理結構存在的問題是更為根本的問題，只有先解決了外部治理結構存在的問題，才能更好地構建符合現代大學制度要求的內部治理結構。簡言之，從社會學結構功能主義的視角來看，整個社會結構分化的進程制約著高等教育外部治理結構分化的過程，而高等教育外部治理結構分化的過程又制約著高等教育內部治理結構分化的過程。改革開放以來，隨著我國的社會結構的變遷，政治權力逐漸從很多領域中退出。然而，“教育是計劃經濟的最后一塊堡壘”，相比于經濟領域，政治權力的退出過程要緩慢得多。

當前，現代大學制度的缺失已成為制約我國高等教育進一步發展的瓶頸。高等教育治理結構是現代大學制度的核心內容，然而如果沒有現代高等教育治理理念作指導，沒有成熟的高等教育治理機制作保障，更重要的是，如果政治權力沒有從高等教育領域進一步退出，任何對于高等教育治理結構的理論上的建構都只能是一種空想。西方國家高等教育治理結構已經進入相對完善階段，在以“大學自治”和“學術自由”為根基的現代高等教育理念的指導下，通過相對完善的治理機制實現政府、大學和社會對高等教育的有效治理，它們的經驗無疑對我國高等教育治理結構的建構具有重要的借鑒意義。自上而下的制度創新與自下而上的主動建構相結合是建構我國現代高等教育治理結構的必由之路。