杜世成的青島軌跡

他曾慷慨激昂地說：“我要振奮精神，以勤補拙，以學添智，以和增力，以廉生威，把青島的工作搞得更好”

2006年12月24日，平安夜，青島市區響起稀疏的爆竹聲。鞭炮不是為了過節，不是為了娶親，而是為山東省委副書記、青島市委書記杜世成被“雙規”而鳴。

據當日新華社報道，經過調查，杜世成嚴重違反中共黨紀，經中共中央紀委研究并報中共中央批準，決定對其立案檢查，并免去山東省委副書記、青島市委書記職務。這個消息被很多青島人視為平安夜收到的最好禮物。

盡管中紀委并沒有公布細節，但青島坊間傳聞，杜世成落馬與青島近年來大工程中的違規土地批租有關。

“真是沒想到啊，當年杜世成剛到青島的景象好像還在昨天。”一位青島市退休老干部不勝唏噓到，6年前杜世成初到青島時，完全是另一副模樣。

“我要振奮精神，以勤補拙，以學添智，以和增力，以廉生威，把青島的工作搞得更好。”杜世成在2001年2月27日正式當選青島市市長時對記者表示，“我愿意在這里寫好自己的人生總結。”

顯然杜世成沒有完成好自己在青島的“人生總結”。“老百姓現在基本上一邊倒地批評杜世成腐敗無為。但實際上，他是倒在了民生和‘有為’之上。”那位退休干部告訴《商務周刊》，杜一開始是抱著很大的抱負來青島的，其間經歷了青島重心西移、工業結構調整、房價瘋漲、國企改制等等復雜局面，但終因種種成因復雜的“失誤”而葬送前程。

2000年10月，杜世成由山東省副省長調任青島市委副書記、代市長。當時杜世成剛到知天命之年，此前他在副省長位置上已經干滿5年，以這個年齡到青島這樣一個舉足輕重的城市，對杜世成的政治生命而言，其關鍵性不言而喻。

杜世成剛剛到達青島時，即展現了鮮明的杜氏施政理念。2001年2月正式當選市長后的兩個月內，杜世成系統闡釋了他今后在青島6年的執政思路。

當選當天，杜世成描述了他對青島市的遠景目標：形成高效廉潔的城市管理、可持續發展的經濟結構、生態型的城市環境、人才型的居民素質、學習型的城市風氣、創新型的城市文化。這是他塑造青島城市形象的開始。

2001年2月23日，杜世成在黃島召開現場辦公會，正式推動長達6年且至今未止的經濟重心西移。同月在做政府工作報告時，他又提出“經營城市”概念，這一概念伴隨杜世成在青島始終。

2001年4月，杜世成又主持召開政府工作會議，動員啟動政府管理體系“五項工程”，具體內容是精簡機構、改革行政審批制度、完善城市管理綜合執法體系、政務公開和建立行政效能評估監督體系。這是杜世成在政府層面的改革基調。

“在極短的時間內做出一系列的動作，并且后來都貫穿始終，證明他來之前已經下了一番工夫。”青島本地一位不愿透露姓名的學者認為，這使得人們比較容易了解杜世成在青島的軌跡。

從學習上海開始

2000年年底，杜世成到任不久，青島市委市政府重提“學上海”，杜世成親自率隊考察上海。一位陪同人員回憶，與以往走馬觀花的考察不一樣，杜世成詳細部署了青島需要向上海學習取經的三個方面，分別是資本化、高新化和全球化。

當年年底的最后3天，青島日報連續刊登《資本化的上海》、《高新化的上海》、《全球化的上海》三篇文章。其中《資本化的上海》指出，在城市建設及管理上，上海提出了經營運作城市的概念，而不是單純管理管制城市，由此對城市基礎設施進行資本化、市場化、社會化運作，上海改變靠政府撥款、靠財政的單一投資渠道，建立了市場化、社會化的多元融資渠道，一舉解決了城市建設特別是城市改造資金不足的難題。

2001年2月，在青島十二屆人大四次會議上，代市長杜世成作《青島第十個五年計劃發展綱要》報告，第一次明確提出“經營城市”概念。

隨后，青島展開“經營城市大討論”，2005年因收受開發商巨額賄賂而被判死緩的時任嶗山區副書記、副區長王雁在《青島日報》撰寫長文指出：“經營城市的確是亟待樹立的嶄新觀念。”

時任青島市市長助理、建委主任羅永明接受《青島日報》采訪時也舉例說，浙江義烏市通過城市土地經營，沒用財政一分錢實現了城市化，10年城市面積擴大了10倍。他透露，青島市的做法首先是要嚴格控制建設用地總量，壟斷土地一級市場供應，采取統一規劃、統一征用、統一配置的方法實現有效控制，同時對一些閑置、低效利用土地采取收回、收購等方式納入土地儲備系統。

青島市國土資源和房管局用地處處長潘琪用更形象的話點出“經營城市”的核心，就是要最大限度地盤活土地資產，把資源變成滾滾財源，增強宏觀調控能力，促進城市基礎設施建設。

2001年8月25日，青島市舉行第一次土地使用權和房屋聯合拍賣會3個地塊吸引了51家開發企業競相舉牌，其中起拍價為2800萬元的地塊最終拍出5600萬元。參加拍賣會的青島市副市長楊軍指出，這是政府、開發商和老百姓共同受益，并表示要加大主動儲備土地的力度。

2001年，青島市政府又設立開發投資有限公司，作為經營城市和投融資的一個平臺。在該公司成立的剪彩儀式上，杜世成發表講話，表示要利用開發投資公司積極推進市政設施、產業資本、無形資產等可經營資源的深度開發，放開市政公用事業經營市場，通過市場化、多元化、社會化運作，實現城市資源產業化。

杜世成執政期間的幾個主要的城建項目，如濱海大道、浮山小區改造工程、東西快速路、安杭快速路、濱海步行街，幾乎都是采用了政府以土地換投資的模式。

2005年，青島開發投資有限公司總經理李輝明被“雙規”。有傳聞稱，中紀委正是從李處得到杜世成違紀線索。

同時，青島城市供水、供氣、供熱、公交以及市政等企事業單位也積極引進外來資本盤活存量資產。據有關統計，從2002—2004年，青島市公用市政行業累計籌集發展資金超過20億元。

事實上，經營城市在青島有成功的先例。老百姓至今懷念老市委書記俞正聲時期，1992年3月，青島市通過投票決定市里四大班子全部動遷至現在五四廣場的新址。四大機關舊址出讓費掙了1億多元，而東部新區1.5平方公里的土地資源也迅速變得寸土寸金，政府獲得土地出讓金高達10億多元。3年內建成一個新的政治、商業、文化中心，又至少吸引資金投入30億元，建設新的城市中心，政府幾乎沒有拿一分錢。

自德國侵占膠州灣后，青島的城市布局一直呈現南北狹長的條狀。有評論稱，俞正聲時代的政府東遷為青島市至少帶來了5年的城市建設輝煌期。但當杜世成到來時，青島東部新區只有1.5平方公里的土地基本上開發殆盡。

但經營城市一旦被濫用，給一座城市帶來的可能更多是災難。以2002年開通的青島東西快速路為例，這條旨在解決“東西平衡、南北差距”的城市動脈，因為政府和投資商就土地問題產生異議，而致快速路的設計縮水，幾個立交橋銜接路段由寬突窄，四車道突然變成兩車道，快速路不快反堵，尤其在上下高峰時被青島市民譏諷為“青島最大的停車場”，杜世成的“堵死城”綽號也由此而來。

2002—2003年，青島連續兩年召開“經營城市促進周”，政府的招商、土地集中拍賣是其重要環節，這也被一些市民戲稱為“賣地周”。

青島市民也正是從這兩年的促進周上見識了房產商拿錢砸地的風采。很不幸，這些錢最后都轉到了房價之上。連接青島市區和黃島的跨海大橋和隧道剛剛通過國家立項，建成還要最少5年時間，但隨著西海岸戰略的推進，黃島的房價也由最初的每平方米1000多元迅速竄升到今天的6000多元。

2002年時，青島市內四區商品房每平方米還只有3624元。而根據青島市城調隊的調查，2006年第一季度，青島市市內四區和嶗山區商品房平均價格達到每平方米6975元，位列全國35個大中城市第二位，每平方米高于全國平均價格2230元。2002—2004年的三年間，青島房價分別以7.6%、14.6%和15.2%的幅度逐年遞升，在全國35個大中城市升幅位列第三名。

杜世成對此并不是沒有作為，從經營城市概念提出起，杜曾數次指出要構建多層次住房供應體系，加大經濟適用房建設，保障低收入者住房。在2003年的城市經營促進周開幕式上，青島展出了1800萬平方米的經濟適用房規劃，據青島市政府提供的數字，從2000年開始，青島建造經濟適用房達800萬平方米，這個數字在全國范圍內居于前列，在山東省內更是鶴立雞群。

但統計數字并不能讓青島市民給杜世成一個良好的評價。2003年12月，前國際奧委會主席薩馬蘭奇訪問青島，他對杜世成說，青島給他留下了美好的印象，城市整潔，人們的臉上總是掛著微笑。“看來他們生活得很幸福，你應該為此感到驕傲。”與薩翁用直觀感受評價青島一樣，生活在這個城市里的人們并不怎么看重數字以及那些無法確定的將來。與薩翁不同的是，他們身在其中。

“1000多元的月收入，不吃不喝一年還買不了兩平方米，老實人都快要殺人了。”一位網友在青島新聞網上發帖道。對高房價的不滿似乎已經讓青島普通民眾給杜世成蓋棺定論。

正是因為始于2003年的全國主要城市房價快速上漲，“經營城市”的概念受到社會的廣泛質疑。從2004年開始，頗具青島特色的“經營城市促進周”告一段落，“經營城市”的概念不再頻繁出現在青島的媒體上。而杜世成上任伊始與“經營城市”一起提出的一個戰略成為此后青島的主旋律，這就是西海岸。

力推青島西移

杜世成到青島的前一年，青島GDP和財政收入超過曾被視為學習榜樣的大連。再在傳統的市區輾轉騰挪地“經營城市”終究不是長久之計，空間成了制約青島經濟和城市規模擴大發展的最大心病。

此前青島對于向東、向西還是向北發展一直存在諸多爭議。2001年3月23日，正式當選市長不到一個月的杜世成率領相關官員來到黃島召開市長現場辦公會，明確指出青島經濟重心西移。

“青島以后更多的工業項目要往這里擺，是毫無疑問的，各級領導各有關部門和開發區要明確和重視這一點，否則要犯歷史性的錯誤。”杜指出，開發區是青島的明天和希望，“從現在起，青島要把經濟發展的方向向西轉移。”

事實上，早在1994年的俞正聲時期，青島就曾邀請董輔仁、蕭灼基等數十位專家就青島市長期規劃中做過充分調研，提出“青島的未來在黃島”，并在青島中長期規劃明確“以膠州灣東岸為主城，西岸為輔城，環膠州灣沿線為發展組團，形成‘兩點一線’的發展勢態”。

杜世成在2003年4月考察膠南時，則提出構筑“三點布局、一線展開、組團發展”總體戰略，即在鞏固原有東海岸經濟基礎上，實行經濟重心西移的“挺進西海岸”戰略，沿著國內罕見的800多公里海岸線，建設瑯琊、膠南、鰲山衛等組團。

這一框架徹底打破了當年規劃中的“主城”與“輔城”、市內7區的空間概念，代之以青島、黃島、紅島“品字形”的經濟發展三極，并以新修的濱海公路、同三高速以及環海高速為軸線，連接起重點區域、重點城鎮，沿線安排數個功能互補的衛星城組團，從而形成基本覆蓋青島帶狀地域的沿海經濟帶，形成一個中心城市、5個次中心城市、16個重點城鎮的“大青島”格局。如按照這一格局發展，青島將徹底突破現有城市框架。

2004年7月，杜世成在一次親自為市民講解青島城市規劃的活動中指出：“三點布局”首先是依托老市區，在兩翼形成都市工業、都市商業核心區；在黃島構筑青島大工業的核心區、重化工工業區；將紅島留下來作為未來發展的“預留地”，其他兩個島缺少什么，將來紅島就搞什么。

確定“西移”后，作為一個1988年就設立的國家級開發區，黃島仍需要具體的產業規劃。杜世成在2002年開始力主吞吐已經達到1億噸的青島港西移。2002年3月，盡管存在各種爭議，青島港、英國鐵行集團、丹麥馬士基集團和中遠運輸集團等“三國四方”，合資成立前灣集裝箱碼頭有限責任公司。

此后兩年內，青島港煤、油、礦石、集裝箱四大骨干貨種已全部在西海岸吞吐，港口80％以上、約1億噸的吞吐量已由西海岸的新港區承擔。

2003年4月，青島出口加工區正式獲得國務院的批復。至此，經濟技術開發區、高新技術產業區、保稅區和出口加工區四個國家級開放區域，構筑起大青島對外開放的新格局。青島成為全國少數幾個同時擁有上述四個國家級開放區域的城市之一。

與此同時，杜世成在2003年初升任青島市委書記后不久，提出青島工業結構調整戰略，重點發展家電電子、汽車造船、石油化工和新材料四大工業基地。2004年6月，杜世成在原有四大產業基地的基礎上，提出打造六大產業集群的發展戰略。重點發展家電、電子、石化、汽車、造船、港口六大產業集群。最終目標是把青島發展成一座“世界知名特色城市”。

杜世成2004年在接受記者采訪時表示，青島產業結構正發生由輕到重的變化。他介紹說，青島這一戰略構想基于以下考慮：走新型工業化道路，必須全面推進產業結構調整和優化升級；同時要順應產業自身發展規律，形成上下游銜接的產業鏈條和產業集群，以降低成長成本，提高要素效率。

“青島的架子已經搭起來了，這與杜世成的魄力和能力是分不開的，他沒有把眼光僅僅局限于青島一地。”青島社科院一位教授透露，青島工業由輕轉重的一個重要背景是2003年山東省“現代制造業強省”戰略的提出和實施。山東社科院經濟所所長張衛國研究員指出，山東過去的工業結構以輕工業和采掘業為主，跟江蘇、浙江、廣東形成很大的差別，因此山東省需要向綜合型加工制造業基地轉變。

山東“現代制造業強省”戰略的實施，從區域來講，主要是膠東半島的青島、煙臺、威海三個市。說到底，就是打造“半島制造業”，而青島在其中被賦予龍頭任務。2004年，山東省省長韓寓群在省“兩會”期間，以“青島強則山東強”寄語青島，希望青島能夠起到龍頭作用，帶動整個膠東半島8個城市群的發展，形成繼珠三角、長三角和環渤海灣經濟圈之后的“第四區域經濟”。

青島的問號

從目前看，雖然杜世成提出了“四大產業基地”、“六大產業集群”目標，但青島經濟的主力軍依然是以家電電子、食品等輕工為主。形成上下游銜接的產業鏈條和產業集群的石化、汽車、造船行業，則還處在一個框架剛剛搭建、尚未見到效益的起步階段。杜世成也承認，即使在山東省內，石化項目龍頭在東營、汽車在濟南、造船在煙臺、農產品加工在壽光，青島僅僅占了一個港口和綜合經濟實力的優勢。

青島目前有5000多家韓國企業，但規模普遍偏小，平均投資規模低于外資在中國投資的平均水平，行業多以紡織、食品加工、電子為主，其產業帶動性和科技含量不高。基于此發展的服務業比例和層次也始終沒有得到質的提升，這進一步影響了投資吸引力。

正是在這種背景下，杜世成極為重視大項目的引進。在2001年剛上任青島市長時，他就提出，青島沒有“高”不行，沒有“大”也不行。他曾表示：“今天的大項目就是明天的結構優化、財政增長和就業增加，一定要抓住招商引資這個重中之重不放松，全力以赴打造軟環境，引進大項目，促進大發展。”

2003年，杜世成親率招商團赴香港，到港當天晚上就拜會李嘉誠父子。杜表示青島市計劃加快國有資本退出步伐，屆時歡迎長江實業參股電廠、公路和其他制造業。當地媒體報道說：“李嘉誠對青島的發展和杜本人務實的態度表示欽佩。”隨后杜世成還拜會了香港其他富豪。

幾年間，杜世成屢屢率隊去韓、日、歐美招商，不過效果似乎并不理想。比如與青島最有淵源的德國，其大型制造企業始終沒有落戶青島。即使青島最為倚重的日韓兩國，二者最具競爭力的制造業如汽車、家電電子、造船，也大多選擇了青島的近鄰煙臺。

在青島的韓國人，80%選擇在城陽區設廠，在緊鄰的李倉區居住。但就是這兩個區構成了廣受詬病的青島北部。6年前杜世成當選青島市長時表示，新一屆政府要努力縮小南北差距，6年下來，青島依然給人以“鑲了金邊的抹布”感覺。

“雖然世界500強中有47家在青島投資，但青島的工業結構總體還是偏向輕工。”青島一位不愿具名的教授向《商務周刊》指出，青島的人才和服務業仍處在一個較低水平上，加上思想解放不夠，雖然杜世成一再強調招商的重要，并鼓勵各區出臺了很多優惠政策，但杜世成青睞的大項目一直沒有得到突破。

以杜世成謀劃的四大產業基地為例，青島汽車產業中，只有1992年無償轉讓給一汽的青島一汽較具規模，年產值100億元，是國內卡車的重要生產基地之一。市場空間更廣闊、產業集成度更高的轎車，始終是青島人無法實現的夢想。

1997年，青島當地的煙草巨頭頤中集團以1100萬英鎊的低價獲得英國羅孚公司的一條生產線后成立頤中汽車。但車廠建成后，一直沒能上國家轎車生產目錄，頤中生產的“蘭德”、“陸豹”兩個品牌共4個羅孚車型只能在山東省內銷售。頤中汽車很快就陷入了停產狀態。2005年6月，上海通用五菱最終入主荒廢了近5年的頤中汽車，但年產6萬輛低檔微型汽車，與杜世成的“汽車城”夢距離甚遠。

在造船方面，青島雖然大小造船廠很多，也吸引了日本的一些造船廠落戶，但其總體并不具有產業集群特征。這一局面直到2004年7月，青島市與中船重工簽約合作建設造修船基地和船舶配套基地才有所扭轉。作為中船重工未來最重要的制造基地之一，青島有望近期形成年造船能力318萬噸，遠期可形成年造船能力468萬噸。不過這一項目目前仍處在籌建階段，只能說造船產業集群初現端倪。

在石化方面，2004年中國海洋石油集團公司與青島簽約，合作建設石化工程基地，預計2009年完工，實現年生產能力20萬噸。與此同時，早在1994年俞正聲時代就規劃的青島大煉油項目，也終于在2004年得到國務院批準，這兩個項目同樣處于項目施工階段。

在杜世成力挺的西海岸與青島之間，有寬闊的膠州灣天然隔斷，水路交通常因大風大霧而停擺，貨物運輸不得不依靠舍近求遠的環膠州灣高速公路來實現，而高速公路受天氣的影響也很大，給東西海岸的貨運客運帶來了不便。

早在1994年就開始規劃的跨海大橋和海底隧道，在杜世成升任山東省委常委、青島市委書記的2003年再次加速，并分別于2004和2005年獲得國家立項。雖然融資過程異常艱難，總投資90億元的跨海大橋和30億元的海底隧道在2006年年底正式開工，即使一切順利，兩個工程竣工也要到2010年左右，“橋隧連青黃，兩岸變通途”的日子還須耐心等待。

除了早已聞名的家電產業，西海岸戰略仍需大量的大項目來填充。“杜世成謀劃的大青島、大工業格局雖初顯模樣，但除了政府主導的幾個大煉油、石化、造船項目外，市場自發而生的工業、高新技術和民營經濟仍處于一個尷尬的地位。”青島大學的那位教授說。

2005春節，杜世成在與青島企業界代表座談時，第一次完整地總結了青島面臨的問題：大工業體系雖然基本確立，但還沒有建成；大青島框架雖然開始啟動，但還沒有形成；城市核心競爭力雖然明顯提高，但還不具備絕對優勢；同時，財政力量比較薄弱，居民收入水平較低，現代服務業發展相對滯后，人才和技術不足，以及駕馭現代經濟和社會的能力不強等。

“這些都需要在今后的工作中認真研究解決。”杜世成最后說。然而一年多后，自杜世成落馬那天起，深刻帶著杜氏烙印的“六大產業集群”、“三點一線”等將難以再出現在青島市主流話語中。杜世成也永遠失去了解決這些問題的機會。

6年前的中共十四大期間，一位香港記者在人民大會堂問杜世成，說到青島，大家最關注的是家電企業，經濟學家魏杰指出是因為青島市政府的“無為”，你對“無為之治”有何見解？杜世成說：“我的理解是，政府要為企業創造一個公平競爭的環境。”6年多的時間過去，杜世成對“大青島”、大工業、大項目的追逐，遠超出了“無為之治”的范疇。這位強勢人物的突然倒臺，也給青島的發展道路和未來畫上了太多問號。