北京城市管理體制改革十年得失

李海波

2006年北京市海淀區發生的一起城管執法人員被小商販軋傷致死案引起了全社會的關注，小商販崔英杰律師的辯護詞也在網上廣為傳播。

今年發生的兩起案例則更加引起人們對城管執法的質疑。

2007年2月，極少數城管收取保護費“窩案”事發。在海淀區塔院小區有一群“地頭蛇”，他們和城管隊員、小區物業經理、保安隊長勾結在一起，用“城管抽查”的名義打擊不交保護費的小商販，一個地方大、位置好的攤位每月要收2000元，一個人一年至少能收十幾萬。事發海淀塔院小區涉案20余人被警方帶走。

2007年5月到7月不到兩個月的時間里，朝陽城管和平街城管分隊的兩任保安隊長陳剛、張彥軍接連被警方抓獲，其問題均與敲詐和平街附近的無照小販有關。

當這些人將執法權力轉變為謀取個人私利的手段時，其執法目的的正當性、其執法行為的合法性自然要受到社會公眾的質疑，雖然在整個執法隊伍中害群之馬只是極少數，但卻嚴重影響城管組織在市民心中的形象。近些年來，從來沒有一個執法機構受到的百姓指責和批評像城管隊伍這樣多。那么，1997年從北京發端的這個改革是成功了還是失敗了?

2007年5月，北京市綜合執法局規定，今后對“路邊攤”等違法行為，北京城管將不再“一步到罰”，取而代之的是對不同違法行為嘗試告誡制等6項措施。對首次輕微違法行為，城管人員將進行勸誡，并記錄違法者的詳細身份，如果重犯將加重處罰。該局負責人還表示，以前城管人員往往只重罰款，輕預防和監管，這種執法方式難免會引起違法者的不理解，有可能激化矛盾，甚至引發暴力抗法與野蠻執法事件，不僅不能收到執法效果，還對城管執法機關的形象造成了不良影響。

綜合執法試點

機構龐大、人員臃腫、政出多門、職責不清是我國傳統城市管理體制弊端的基本特點。在實際運行中，有的執法部門把執法權當成牟取本部門利益的手段，有利則爭，無利則推，利大的多管，利小的少管或者不管。“九龍治水”、“十頂大蓋帽管不了一個破草帽”是對這種傳統城市管理方式弊端的生動形容。但深究下去，人們會發現每一個部門都打著“依法辦事”的旗號，似乎沒有人應該對管理的無序和混亂負責。究其原因，在于我們一貫的部門立法方式。法律草案和規章的制定和征求意見往往由政府部門來主導，解釋也由部門來進行，在立法和制定規章的過程中，如何擴大部門權力，爭取到有利于部門“尋租”的法律規定成為說不出口但心照不宣的規則，這樣審批權、處罰權這種能直接帶來利益的權力成為立法中競相爭取的香餑餑，而法律責任、管理責任的規定成為可有可無的裝飾物。法律條文往往直接將具體的處罰權授予某一個部門，這就有可能新建一支執法隊伍或者擴大原有的人員規模，慢慢地執法隊伍越來越多，人員越來越龐大，遇到利益沖突，便“依法打架”。

1997年，北京市僅市一級執法隊伍便有127個，執法人員6萬多人，另外還有高達17萬人的群眾協管人員。當時，龐大的執法人員隊伍并沒有帶來真正高效的城市管理秩序，各級政府往往用聯合執法等“運動戰”的方式突擊解決應急問題，而被管理對象則以“游擊戰”應對之，治理城市“臟亂差”成為那時候我們經常聽到的新聞報道用語。社會發展呼喚體制的創新。

1996年10月1日實施的《中華人民共和國行政處罰法》為城市管理體制改革提供了法律的依據，該法第十六條規定“國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。

根據《行政處罰法》的規定，北京市政府辦公廳就開展城市管理綜合執法試點工作向國務院致函請示(京政辦函[1997]2號)，國務院法制局下發了(國法函[1997]12號)《關于在北京市宣武區開展城市管理綜合執法試點工作的復函》，批準在北京市宣武區成立全市第一支城市管理監察大隊，率先開展城市管理綜合行政執法試點工作。一年后，北京市城市管理綜合執法的試點區域擴大到城八區，2000年試點工作擴大到全市。

北京市城管監察大隊最初行使的處罰職能有市容環境衛生、園林綠化方面的全部處罰權，城市規劃管理方面對無證違法建設的處罰權，道路交通秩序管理方面對違法占路的處罰權和工商行政管理方面對無照商販的處罰權等五個方面。2002年又擴大了市政管理、公用事業管理、城市節水管理、停車管理、園林綠化管理環境保護管理、施工現場管理(含拆遷工地管理)、城市河湖管理等七個方面。2004年，市政府又將非法從事出租汽車(含旅游客運汽車)、小公共汽車和人力三輪車行為以及原由旅游行政管理部門行使的對無導游證進行導游活動的行政處罰權劃轉城管監察組織。現在，城管執法組織的職能基本涉及城市管理的各個方面，可以這樣講，首都的“臉面”如何，很大程度上就是由這支執法隊伍來決定的。

城市管理體制改革的效果

像北京這樣的特大型城市遠非傳統意義上的城市概念可比。新中國成立以來北京市區建成區擴大了4.9倍，市區人口增加了近4倍。這些人口，多數集中在主城區。上一版北京城市規劃是1993年國務院批準的《北京城市總體規劃(1991～2010年)》，其中預測2010年北京市的總人口將達到1500萬，而實際上到2004年底，北京市總人口已經達到了1492.7人，提前6年實現目標。除人口之外，城鎮建設用地提前8年超過原來預測的2010年的924平方公里，北京市機動車保有量也是提前7年達到200萬輛。城市的快速擴張給城市管理帶來了極大的挑戰，交通、環境、水資源、居住條件、醫療、就業都等方面的壓力都給城市的和諧運轉造成沖擊。

改革的出發點就是為了提高城市管理效率。改革者希望通過城管這支隊伍的組建，“集中優勢兵力”打擊城市管理中的違法行為，從實施效果來看，改革是很有成效的。

北京市八個城區的城管監察大隊上崗執法的第一年，就依法查處各類違法行為共80.6萬多起，比較好地解決了沿街私搭亂建、亂設攤點無照經營、出行難等人民群眾多年來反映強烈但總是難以解決的老問題。同時，通過試點，實現了城市管理執法的經常化，改變了過去各部門分散執法時期的“突擊”執法、“運動式”執法的狀況；部門之間因責任不清而造成的執法推諉扯皮、有利爭著管、無利都不管的問題，也在一定程度上得到了解決。初步解決了城市管理領域多頭執法、重復處罰和執法擾民的問題，明顯地提高了行政執法的效率和力度。

城市管理體制改革也伴隨著機構和人員的調整與精簡。北京市在將環境衛生管理局、公用事業管理局、市政工程管理處等部門的行政處罰權集中由城管監察大隊行使后，又在機構改革中進一步將它們的行政

審批和其他行政管理權集中到市政管理委員會，同時撤銷了這三個機構。

現有城市管理體制改革不足

城市管理體制改革并不是在一開始就有一個比較成熟可行的方案，因此不能指望它能徹底解決城市管理的所有深層矛盾和問題。改革的過程也伴隨著指責和質疑的過程。

1、關于改革的合法性問題。

根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十四條第二款之規定，省、自治區、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務院批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。政府部門的成立和取消涉及國家行政管理的根本，其基本程序必須符合組織法的相關規定，這種規定應當是一個剛性的要求，不存在能層層授權的問題。從這個角度看，城管執法組織的成立并不具備這樣的法律要件。

人們對于政府行為包括中央政府行為提出合法性的質疑，這本身就是社會的一大進步，這說明依法治國的觀念深入人心，質疑政府不再和“反革命”“敵對分子”等政治概念聯系在一起了。將觀念化為制度，將口號化為原則，將政治宣言具體化為政府不得不履行的法定義務，這才是一個法治社會逐步完善的標志。

2、關于管理方式的問題。

城市管理綜合執法體制改革是一種制度的創新，但這并不意味著一種文化的創新和人員素質的創新。這項改革是在官員們加強城市管理力度的思路下開始進行的，改革制訂者首要關注的是，是否收到了管理的效果，即街道是否干凈了、小商販是否少了、拆除違章建筑是否方便了等等。雖然在任何一個部門成立之初都會有加強人員素質培訓、加強法制觀念之類的要求，但是在實踐中“沖鋒陷陣”的還是那幫人，只是方式變了。城管組織履行以前多個部門的職責，執行的法律有幾十件，這對執法人員提出了更高的法律素質，但體制的改革并不能馬上帶來人員素質的提高。

如果在網絡上搜索一下“城管野蠻執法”這個主題詞，那么會有數萬個類似的條目，有新聞媒體的正式報道、有網民的博客和帖子、有法院判決，甚至還有城管“打砸搶”的照片和視頻。

從客觀的角度看，城管為大家所關注是正常的，因為其管理范圍和我們每一個人息息相關，看得見、摸得到。城管機關也會講：管理的事情執法難度大，對于小商販、小廣告這些城市管理的頑疾來講，簡單的處罰根本起不到威懾作用。有人提出要加強執法就要賦予城管隊員限制人身自由的權力或者在執法的時候配備公安人員同時執法以增加威懾力，這種思路是完全違背改革的目的的，當城管可以隨意抓人的時候，也就是這個改革失敗的時候。崔英杰案可以作為一個社會情緒的爆發點，改革者應當對此予以重視。

3、現有改革并未根本解決職責不清的問題。

現有改革僅僅限于相對集中行政處罰權方面，其他的行政許可審批等職能還在原有的行政部門。行政職能部門行使行政許可權，相對集中行政處罰權的實施機關行使行政處罰權，因而兩者之間出現了一個巨大的監管階段，也即監督檢查階段。行政職能部門作為主管部門，應當對該領域的事務行使日常的監督檢查職責，相對集中行政處罰權的實施部門為了行使行政處罰權，也必須對該領域的社會事務進行監督檢查，由此出現了監督檢查職責的交叉。在有利益可圖的情況下出現了“監督檢查擾民”，在沒有利益的情況下又都不愿履行監督檢查職責，認為監督檢查職責都是對方的職責，實踐中也存在誰都可以管、誰也都可以不管的局面。

4、在維護城市環境秩序和保護弱勢人群權益的問題上，城管組織遇到管與不管的悖論。

大量的流動人口，尤其是進城謀生的農村務工人員在給城市創造財富的同時也給城市管理帶來很大的壓力。喪失土地的農民為了改變自己的境遇進城發展，他們總要選擇自己的謀生之路，而我們的城市并沒有準備好給他們提供更多的機遇，對于生活無著落者也沒有健全的保障措施，他們的醫療、子女教育、社會保險等方面沒有城里人的待遇，在許多方面受到歧視。正是這些人成為小商販、小廣告、黑摩的、私搭亂建等所謂城市頑疾的主要違法主體。作為執法者，根據法律規定維護城市環境秩序是他們義不容辭的責任，但由于城管執法對象的特殊性以及國家變革期社會矛盾的加劇，也使得城管隊員經常面對管與不管都很難處置的尷尬境地。

這些問題僅僅通過執法來解決是本末倒置的，這需要社會保障、教育、醫療、農村土地改革等方面的綜合協調發展。目前的統籌城鄉協調發展試點等改革實際上已涉及這樣的深層次問題，是一個好的思路。但在未來相當長的改革階段，城市管理所面臨的困境仍將持續。