論財政支出績效評價的困境與出路

邵海燕

對我國財政工作而言，績效評價并不是一件新生事物，早在20世紀80年代，我國財政預算就提出過要對資金跟蹤問效，跟蹤問效就屬于對財政資金進行績效評價。那么為什么績效評價工作直到現在才得以由專門機構全面推廣實施？這里既有歷史原因，我國公共財政體制改革起步晚，也有技術上的問題，財政支出績效評價是一個全世界公認的難題。美國20世紀40年代就開始對財政支出進行績效評價，直到20世紀90年代才得以從立法的高度予以鞏固拓展，前后經歷了50年的實踐摸索才逐漸趨于成熟。我省于2006年全面啟動實施財政支出績效評價，經過一年的實踐取得了一定成效，與此同時也遇到一些需要突圍的困境。下面結合自己的工作實踐談一點體會和認識。

困境一缺乏績效評價專業人員。這里所指專業人員包括一般水平的績效評價專業技術人員和高層次的績效評價專家級人員。財政部門開展績效評價首先需要這方面的人力資源。分析現在財政部門的人才結構，其精干的力量主要還是來自各類財經院校財政專業及會計、稅務專業的畢業生。我們都知道在我國的財經院校尚未開設績效評價專業，也沒有在其它相關專業開設績效評價課程，也就是說這一類畢業生并不具備績效評價專業知識，只是具備相關專業知識。這就導致目前財政部門內部績效評價人才短缺的現狀。

為適應當前公共財政改革的需要，滿足財政支出績效評價業務的開展，財政部門抽調精兵強將成立了績效評價機構，機構組成成員基本上是財政和會計方面的專業人員。績效評價工作剛剛展開，工作實踐經驗相對欠缺，工作起來只能是摸著石頭過河，在實踐中摸索，在摸索中前進，毫無疑問，缺乏績效評價專業人員必然影響績效評價工作效率。

財政系統缺乏績效評價專業人才，同樣，社會中介機構也缺乏這方面的人才。財政部門組織實施對財政資金進行績效評價，這是財政部門內部自我評價的一種方式，那么社會中介機構對財政支出進行績效評價自然屬于外部評價。財政支出績效評價是向納稅人報告政府的執政效率，完善財政支出績效評價工作必須要有社會中介力量的參與，所以2006年我省出臺了社會中介參與績效評價的管理辦法，一些中介機構已經開始承接績效評價業務。根據目前的現實條件，客觀地說，中介機構目前也不完全具備承接績效評價業務的能力和人才，我國還沒有像注冊會計師、注冊評估師、注冊精算師、注冊建造師、注冊造價師等等那樣培養績效評價人才。搞好績效評價工作不僅需要財會知識，還需要掌握財政知識，以及理、工、農、醫等方面的知識背景。績效評價與資產評估有點相似，注冊評估師資格認證考試在我國已經開展多年，它們培養的人才都屬于復合型人才，要取得注冊評估師資格要考會計、財務管理、經濟法等經濟類科目，還要考建筑和機械等專業知識。同樣，如果設立注冊績效評價師資格認證考試，那么其考試科目至少包括財會、財政、農、林、水利、建筑、文教、衛生、體育等行政和業務管理方面的知識。有人認為，在目前國家沒有正式設立績效評價專業和注冊績效評價師資格認證考試之前，中介機構也可以承攬績效評價業務，他們可以從有關部門聘請這方面的專家來參與。這是一個自相矛盾的問題，沒有績效評價專業技術人員的培養，哪來的績效評價專家。如果有的話，充其量也只是相關專家。從注冊評估行業來看，高級工程師能夠等同于注冊評估師嗎？顯然不能對等。在實踐中我們已經發現，目前參與績效評價工作的技術專家，比如，水利、建筑、農業等行業的高級工程師，他們并不能較好地勝任績效評價工作，他們專業技術高超，但缺乏績效評價知識，專業技術水平并不等同于業務管理績效評價水平。

缺乏績效評價人才，這是一個不容忽視的問題。盡管省有關部門在推行績效評價之前對財政部門和社會中介機構即將上崗執業的人員進行了短期培訓，但從培訓效果來看，這種人才速成的方法不是提高績效評價工作質量的長久之計，人才培養需要引起高度重視。

困境二缺乏績效評價指標體系及其評價標準數據庫。當前，我省績效評價的工作通過全省聯動方式在就業再就業專項資金項目績效評價的推動下正式全面啟動了，不過，啟動之后仍感到后勁乏力。什么原因呢？關鍵在于基層缺乏可供直接使用的評價指標及其評價標準。為開展就業再就業專項資金項目績效評價工作，有關部門經過幾個月的努力才完成了就業再就業專項資金績效評價指標及其評價標準的設計。有了指標及其評價標準，全省聯動的績效評價項目才得以較為順利地展開。全省聯動績效評價項目開展之后，許多單位都在思考如何積極開展績效評價工作，可是由于缺乏具有一定權威可操作的指標體系及其評價標準等績效評價工具，績效評價工作的展開又陷入困境。可以說大部分單位是在等米下鍋，等待著有一定權威性的評價指標出臺，以便工作的開展。許多地方也嘗試過自行設計指標先把業務開展起來，但新的問題又出現了，評價指標及其標準的制定如果沒有經歷深入調查研究，其科學性和合理性難于保證，更談不上被大家認同的權威性，這樣的指標評價出來的結果，被評價單位是難于接受的，很可能還要持否定態度。特別是評價標準，這是評價打分的標準，被評價單位都想拿高分，制定給分標準如果沒有充分的依據，誰認可？另外，績效評價現場工作結束后，出具績效評價報告之前，還要與被評價單位就評價結論進行溝通，如果被評價單位持有異議，他們不會在評價結論認定書上簽字，不承認評價結果。這種情況在實踐工作中已經發生，將來可能還會發生。之所以有這種情況發生，一方面是被評價單位保護自身利益的本能反應，另一方面也的確存在評價指標及其標準本身有較大的缺陷。如果評價指標及其標準是財政部門自行設計的，被評價單位要問，是你財政部門說了算，還是我項目實施單位說了算？財務指標設計你們是行家，技術指標設計的行家是我們實施單位，只有我們實施單位掌握了第一手數據資料。結果雙方陷入僵局。所以擁有較為權威、科學合理的績效評價指標及其評價標準非常重要。可見，這項工作需要上級主管部門來組織力量制定較為合理。不過，這是一個非常浩大的工程，僅財政支出專項資金就有上千種之多，不同的專項資金，其業務性質不同，他們之間除了財務指標等少數指標具有一些共性，其他業務指標大多是風牛不相稱，無法交互共享使用。試想質量技術監督局的打假專項資金的業務評價指標和農業局的飲水工程專項資金的業務評價指標存在通用性嗎？顯然，開展績效評價需要建立專項資金績效評價指標數據庫和評價標準數據庫，通過建立數據庫可以達到積累歷史數據，為制定歷史標準、行業標準等評價指標標準提供數據資料。這項工作可能要耗費幾十年的努力。分析美國的績效評價指標標準，它們是一個動態的指標，依據不同年份不同的經濟形勢，同樣的指標，每年給定的評價標準不一樣，有升有降。我們國家與其他國家國情不同、發展狀況不同、財政體制上的差異均影響著評價指標及其評價標準的設定，很多方面不存在可比性，不可能實現拿來主義，照搬照抄。適合我國國情的財政支出績效評價指標體系及其評價標準需要我們自己在實踐中去摸索，去發現，去總結。

走出困境的出路分析上述困境癥結，要走出當前面臨的困境，首先要解決績效評價人才短缺問題。有了人才，績效評價工作才能夠得以開展。我們現在的績效評價組織形式有兩種：一是由財政部門內部的專門績效評價機構會同各專項資金使用單位組織開展的內部績效評價工作，二是由社會中介機構承接并開展的外部績效評價工作。針對以上兩種組織形式，可以采用不同的方式有步驟地去培養所需人才。在財政部門內部由于受人事編制等因素的制約，可以先考慮從財政系統內部抽調財政、會計等業務比較精干的人員充實到績效評價機構中來，先啟動績效評價工作。社會中介機構可以選擇注冊評估師和注冊會計師參與績效評價工作。在確定了人員和機構的基礎上，然后由財政部門組織聘請有關院校績效評價研究專家舉辦績效評價培訓班，對財政系統和社會中介機構的績效評價人員進行培訓，使其很快適應績效評價工作的需要。另外，從長遠著想，政府需要盡快出臺在高校設立績效評價專業的政策，或是在財政、會計、審計等相關專業設立績效評價課程，使這些專業的畢業生掌握從事績效評價工作的理論和實踐技能，以滿足財政部門和中介機構對績效評價人才的需求。更進一步，財政部還應考慮及時開展績效評價上崗資格認證考試工作，以提升績效評價人力資源質量。

其次，要解決評價指標設計及其評價標準缺失問題。這是近年來理論界和實務屆的共識問題，也是一個老問題，對策措施提了不少，但切合實際具有可操作性的方案很少。指標體系和標準的設定非常重要，有了比較完善的評價指標體系才能公平、公正、合理的評判財政資金使用的經濟性、效率性和效果性。建立績效評價指標體系是一項很復雜的工程，各個行業都不一樣，因此不可能一步到位，必須有個逐步完善的過程。按照先易后難的步驟，可以先從專項資金績效評價入手，積累一定的經驗之后再開展單位整體績效評價。專項資金評價指標設計，第一，需要行業主管部門和財政部門相互協調相互配合，梳理各個行業的財政專項資金，建立專項資金項目庫；第二，通過目標分解的辦法，將財政支出中的專項資金指標設計的任務一個一個地分解到地方各級財政部門，由地方各級財政部門牽頭組織各有關業務部門通過調查研究制定科學可行的指標體系，即財政部將任務分解到各省級財政部門，省級財政部門再將任務分解到縣市級財政部門。在此基礎上，參與設計的財政部門單位再根據設計好的指標體系設立評價指標標準。指標標準設計程序為：（1）以財政部門歷年的財政預算決算數據和行業部門的技術經濟、人事、管理等統計資料建立數據庫；（2）將歷年的指標統計數據進行匯總、分析，提煉出評價標準。

開展績效評價工作是一項長期性工作。我國公共財政體制建設起步較晚，評價指標及其標準的設計及其完善需要一個漫長的過程，可能需要花費幾年乃至幾十年時間的努力，它需要時間去實踐去摸索。遇到困難是正常的，也是暫時的，只要及時發現問題，通過努力一定能夠克服困難解決問題。

（作者單位：浙江省玉環縣財政局）