論我國基層協商民主的問題與對策

李文彬

摘要：20世紀80年代以降，協商民主理論與實踐逐漸在西方興起并傳播到非西方國家。協商民主本質上是一種民主的公共決策模式。我國浙江省溫嶺市進行了基層協商民主的探索，形成黨委領導、政府參與、人大決定、民主協商的公共決策機制，促進決策的科學與民主。但是，這種協商民主形式存在協商的真實性與代表性不足的問題，須循制度設計與文化培育兩大路徑加以解決。

關鍵詞：協商民主；復合代表制；協商文化

中圖分類號：D082文獻標識碼：A文章編號：1009-055X(2007)02-0007-05

上世紀80年代以降，以約瑟夫·畢塞特為代表的一些西方政治學理論家開創協商民主的理論與實踐路徑，對西方學界與政界產生廣泛影響。2003年以來，以林尚立、陳家剛等為先導的一批學者撰文向國人引介協商民主理論，以何包鋼為代表的海外華人學者率中西方理論學者投身浙江溫嶺地區的基層協商民主實踐，意圖以協商民主為“尚方寶劍”促使政府民主執政、科學執政、依法執政，以最小的代價與阻力推動政治民主進程。總的來說，他們對西方協商理論的理解和對我國基層協商民主實踐的問題把握是準確的。但任何制度變遷都存在路徑依賴的問題。目前學術界鮮有文獻從協商民主實踐如何嵌入我國原有正式制度的角度展開論述，本文為此作一補充。

一、西方協商民主理論與中國基層實踐

西方選舉式民主弊病纏身，催生協商民主模式。協商民主強調公共決策過程的利益相關者對政策的平等參與與充分審議。中國浙江溫嶺地區的基層政府推行具有協商民主特質的決策方式，策動多元主體(包括政府、人大、政協、群眾、民間組織)參與公共決策，取得積極效果。

(一)西方協商民主理論的緣起

自20世紀60年代以來，西方選舉式民主遭逢社會分裂、精英操縱、分利蔓延、民粹化傾向、政治肥大、赤字高漲、治理能力下降等嚴峻危機，一批學者紛紛探討超越自由主義民主與共和主義民主的新模式，重新思考西方民主的未來。最具代表性的是薩托利從平等主義民主回歸古典自由主義民主的呼吁與協商民主模式的出爐。

1980年，克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中首次從學術意義上使用“協商民主”(deliberative de-mocracy)一詞。其后，伯納德·曼寧和喬舒亞·科恩深入闡述了協商民主的動力。1998年，哥倫比亞大學社會科學教授喬·埃爾斯特甚至在其主編的《協商民主》一書中提出，作為一種政治決策機制，討論與協商是對投票的替代。而作為20世紀后期重要的自由理論家和批判理論家，羅爾斯與哈貝馬斯不約而同出版了論述協商民主的著作，他們在書中都將自己看成是協商民主論者。

(二)西方協商民主的內涵

從詞義上剖析，協商(又譯為商談、論辯，de-liberative)所含內容包括：參與主體的地位平等；自由開放的討論；批判性審議；理性思考；通過協商達成共識。協商是一種政治過程，其中，參與者自由、公開地表達或傾聽各種不同的理由，通過理性、認真地思考，審視各種理由，或者改變自身偏好，或者說服他人，進而做出合理的選擇。如喬·埃爾斯特指出，“協商民主包含兩部分：一是，所有受到決策所影響的公民或其代表，都應該能夠參與集體決定，這是協商民主的‘民主部分；二是，集體決定是抱持理性與無私態度的參與者，經由論理的方式來形成。這是協商民主的‘協商部分。”米勒認為，當一種民主體制的決策是通過公開討論——每個參與者能夠自由表達，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點——做出的，那么，這種民主體制就是協商的。古特曼和湯普遜認為，所謂協商式民主，指的是這樣一種民主政治形態，即公民通過廣泛的公共討論的過程，各方的意見在公共論壇中互相交流，使各方了解彼此的立場和觀點，并在追求公共利益的前提下，尋求并達成各方可以接受的可行方案。

綜而言之，協商民主是指公民、法人在平等、自由的機制與氛圍中就公共事務展開理性商討與公開審議，各抒己見，廣泛表達、權衡各方私人利益與公共利益，達成共識，實現決策的科學、民主與合法的公共決策與公共治理模式。西方的協商民主模式包括協商民意測驗、公民陪審團(或稱“公民議會”、“共識會議”)專題小組、大規模的協商大會(亦稱21世紀城鎮大會)等。

(三)我國基層協商民主的實踐模式

20世紀80年代以來，隨著我國基層民主的實施與深化，基層政府、自治組織與廣大群眾以協商民主的方式制定地方性政策的決策形式在一些城市和鄉村中開花結果。眾多的形式包括政策咨詢會、公眾聽證會或協商會、民主商談會、公民評議會、居民或村民代表會。其中引起較大反響的是溫嶺市的民主懇談會。以下采用文獻研究的方法，以民主懇談會為個案管窺中國基層協商民主實踐的過程、意義、局限與對策。

1、協商目的：公共決策的民主、科學與合法

我國基層的協商民主包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等四方面內涵。由于我國憲法規定鎮長應由同級人民代表大會選舉產生，直選鎮長沒有法律依據，因此溫嶺市就把民主懇談會定位在民主決策、民主管理和民主監督上，重點放在民主決策方面。它被用來聽取民情民意、吸納民智、解決社區相關問題、贏得群眾對地方項目的支持、就某些問題和政策達成共識、闡明立場和原則。協商的主題包括區域公共政策、社區戰略計劃、地方發展的優先順序、衛生保健、鄰里安全、基礎設施投資等方面。

2、協商決策機制：黨的領導、群眾協商、人大表決

民主懇談會的決策機制是在黨的領導下，利益相關者代表就公共決策議題展開自由、平等、公開、積極的咨詢、討論甚至辯論，達成共識或排序。如果是鄉鎮級別的懇談會，有的付諸同級人大表決，如獲全體人大代表半數以上通過，則成為具有法定效力的決議，交由政府執行。

(1)黨的領導

黨委在民主懇談會的自始至都終起著主導作用。首先，黨委享有民主懇談會各項議題的提出權。同時，其他公民或組織按一定程序也可提出議題。其次，黨委負責民主懇談會的各項組織工作。懇談議題確定后，由黨委宣傳部的黨員同志負責落實民主懇談會的各項具體工作細節。最后，黨委負責人把懇談結果遞交同級人大投票表決。一旦獲全體人大代表的半數以上通過，則具有法定效力。

(2)群眾協商

群眾協商，是指參加懇談會的群眾對議題的排序或內容展開公開、平等、自由的討論。首先，參與協商的人員名單經轄區內群眾自由報名或循嚴格隨機抽樣程序產生。其次，公開協商，政府官員和與會群眾平等、自由、理性的討論議題。最后，協商目的各異。或采集民意，或宣傳政策(議題)，或化解政策(議題)阻力，或進行方案排序。從溫嶺市的實踐來看，群眾基本上可以充分闡述自身利益偏

好與價值偏好以及理解他人偏好，并貢獻個人化知識，求同存異，達成基本共識或排序。政府在其中既宣傳了政策，消弭官民誤解，對民情、民意、民心有更全面與深入的了解。

(3)人大表決

各類協商民主形式所產生的決議并無法律效力，因此對政府不具有約束力。但我國憲法規定，各級人大擁有對區域內重大事項的決策權，各級行政機關是各級立法機關的執行機關。為賦予協商所形成的方案或排序以法定效力，黨委負責人將其交由人大表決，如獲全體人大代表半數以上的多數通過，則具有法律效力。

3、協商決策程序

民主懇談協商決策的程序是，先確定議題，然后公告議題與相關方案、確定參加人員，再請專家咨詢與培訓，確定會議程序，最后將協商結果付諸人大表決。

(1)確定議題

為確保懇談會的實效性，每次懇談會都必須有一個非常明確的主題。

第一，議題的產生途徑。懇談會議題一般循以下途徑產生：村干部、鎮辦公室或職能部門的有關同志匯總所收集到的群眾議題；或是鎮領導在召開懇談會前進行調研，針對鎮里急需解決的問題或群眾反映強烈的熱點、難點問題，鎮黨委、政府進行研究后提出懇談會的議題；或是與鎮上的重大規劃與決策的相關配套議題。有些鎮、村甚至明確制定相關文件，規定什么事情、哪些議題必須經過懇談會后再進行決策。第二，懇談會議題的產生主體。懇談會議題的產生主體包括黨委、政府、人大代表與一般群眾。黨委、政府可以提出，1/5以上的人大代表聯名提出，群眾聯名經鎮人大主席團批準后可以提出。因此，人大代表和群眾均可按程序提出議題以啟動懇談會，并非由黨委、政府控制，使協商具備開放性與民主性。

(2)公告議題與相關方案

主辦方對外公布懇談會的時間、地點和主題，有初步方案的話同時公布初步方案，讓群眾可事先進行充分討論。

(3)確定參加人員

參加懇談會的人員包括黨政人員、群眾與其他人員，其中黨政人員一般是黨政機構的負責人。第一。群眾的產生方式。參加民主懇談會的群眾經由兩種方式產生：一種是自由報名。鎮里貼出公告，群眾自愿報名參加。另一種是在區域全部群眾中隨機抽樣產生。第二，其他人員的產生方式。為保證懇談會能充分反映各方面的意見與利益，某些鎮要求相應的人大代表、政協委員、所涉及的相應群體參加懇談會。需參加懇談會的鎮人大代表、政協委員名單一般由鎮人大辦公室、主席、副主席直接確定，當確定不了時，就召開主席團會議討論確定，最后由鎮人大主席團向與會人士發出邀請。

(4)專家咨詢與培訓

懇談會的召集方邀請相關專家向與會者提供知識性培訓、解釋與咨詢工作。專家介入包括兩大階段。首先是開會前對與會代表進行培訓，使其具備充分的知識理解議題，明了其邏輯與價值，從而可以作出符合自身偏好的選擇。其次是在會議過程中隨時提供咨詢與解釋，使代表們可以更深入的討論議題。

(5)確定會議程序

第一，確定會議召集、主持人。民主懇談會一般由鎮黨委書記召集、主持。第二，確定會議程序。由鎮長先介紹懇談會的議題、基本情況及鎮里的初步方案。經群眾(分組)充分討論后，懇談會暫時休會，并由鎮領導根據群眾意見進行討論，修改原方案。然后會議重新循環開始。當會議形成大致共識后，由鎮黨委書記或鎮長宣布最終決定。

(6)人大表決

當懇談會意見歧異而無法達成共識、僅作了粗略排序或是須由人大批準的重大事項時，由鎮人大代表按法定程序表決產生最終決策。

因此，中國基層協商民主是一種整合體制內外的力量，追求公共決策的民主化、科學化與合法化，集決策咨詢會、聽證會、決策會于一體的混合物。這種決策模式對所在區域的公共治理產生一定的積極作用。首先，擴大了公共決策的民主性，使群眾的利益偏好與價值偏好在決策過程得到有效表達。其次，群眾、政協與人大協同決定政府決策，提高了行政權力行使的合法性。再次，公民在協商過程中表達利益與價值的實踐與訓練，孕育了參與、尊重、理解、寬容、傾聽等公民精神，有利于公民社會的發育、成長。最后，通過吸納公民進行有序、可控的政治參與，為積極穩妥推進政治民主進程創造條件。

二、我國基層協商民主存在的問題

雖然我國基層協商民主一定程度上促進了政府決策的科學與民主，激發了公民精神，但其真實性與實效性有待提高。

(一)協商程度參差不齊

我國基層協商民主實踐的協商程度參差不齊。有的地方協商廣泛、深入而卓有成效，有的地方則流于形式。如溫嶺某鎮，100多人參加一個關于地方旅游業發展項目的聽證會。在兩個小時里，只有17個人發表了自己的觀點，沒有充足的時間來討論，協商程度較低。而在另外一個鎮上，經由嚴格隨機抽樣產生兩百多人的協商代表，分為十六個小組，對議題進行了激烈、充分的循環協商。因此，協商民主實踐缺乏標準化的程序與實效要求，其效果因人、因地、因時而異。

(二)協商過程的真實性有待提高

協商是在黨委、政府主導的權力結構下進行，主導方維護其權威性與謀求協商過程的可控性的動機與行為不可避免的危及了協商的真實性。具體表現為協商過程中刻意安排領導座位高高在上，或拉開領導與群眾的距離。群眾害怕得罪領導或遭遇報復，曲意逢迎。或是主導方偏聽偏信，避重就輕，協商小問題，回避大問題。某些協商過程的操縱痕跡明顯，具體表現是內定議題或方案，暗中安排提問題的人，事先不發放材料，壓縮群眾消化信息和參與討論的時間等。

(三)與會意見的代表性不足

我國基層協商民主仍處于探索階段，未以法律法規形式確定與會人員的廣泛代表性與程序的科學性，這就催生協商民主的代表性不足的問題。一方面，與會代表產生方式因地而異，有的鎮是群眾自愿報名，有的鎮是從戶籍人口中嚴格隨機抽樣，這就決定了與會的只是零散的、少數的群眾，缺乏和非與會群眾的利益勾連，并不能自然產生對其他群眾的代表性。另一方面，與會群眾的發言往往是出于他們自身利益的考慮，并非是基于公共利益或所代表群體的利益，所以意見是個人化的，這也削弱了協商會上形成意見的民意代表性。

(四)制度化機制亟須完善

協商民主的制度化要求其方式及其內在機制是剛性的、長期的、規范的，不因地方領導人的改變而改變、不因領導人好惡的改變而改變。我國的實踐在這方面表現出明顯的隨意性。首先，大多數協商形式缺乏法定地位，角色模糊。因而有的地方的協商形式因領導人的去留或意見而存廢，或者協商的內容與程度遭隨意改變。其次，協商過程的具體細節規范闕如。如什么樣的問題必須協商、需要多少法定人數提出來的意見才有資格提交會議討論、需經什么程序、政府對此意見的處理程序與模式等缺乏明確的規定。現有模式基本上是在群眾討論后，

直接由鎮或村的領導班子集體討論一下就決定了。沒有明晰的制度規范。再次，當政府的預定方案與群眾的傾向性意見發生明顯沖突或群眾意見紛呈而提交人大表決時，人大經何種程序表決亦無章可循。

(五)監督與問責系統缺位

我國基層協商民主缺乏一個體制內外的監督與問責系統，即缺乏普通百姓和人大對操控協商者的監督與問責。毋庸諱言，個別地方協商民主的民主性、科學性、公開性、平等性、自由性不高，出現操縱、決而不行、漠視民意等情況，協商民主淪為形式。這可歸咎于缺乏對協商民主的過程與結果進行體制內外監督的機制。首先，法律并未明確授權任何機構或個人對懇談會的過程與結果進行監督。其次，鎮人大只能監督鎮政府的組成人員，而對懇談會本身以及其他人員沒有監督權。再次，群眾只有參與懇談會的權利，無監督懇談會的議與決的權力。

三、完善我國基層協商民主的對策思考

針對我國基層協商民主實踐中出現的各種問題，應從建立復合代表制、強化人大與政協的作用、培育協商文化等方面加以解決。

(一)建立復合代表制，提高代表意見的科學性與代表性

目前的協商代表循自愿報名與隨機抽樣方式產生，其共同的問題在于代表個人化。為使協商代表意見具有充分的代表性，應建立復合代表機制。所謂復合代表制，是指協商代表的人員結構應多元化，包括個人化代表、利益群體代表、政治協商代表與村落代表。首先，產生個人化代表，即循自愿報名或抽樣的方式吸納利益相關的個人參與協商。其次，產生利益群體代表，即由利益群體推舉、委托或聘請個人或民間組織代表參與協商。再次，產生政治協商代表。即規定政協成員和民主黨派人士一定的代表名額，使其發揮參政議政的作用。最后，產生村落代表，即由自然村推舉、委托或聘請個人或民間組織代表參與協商。復合代表制的優點在于既兼顧個體化利益與團體利益，同時可以提高代表的專業性與動力。

(二)強化人大、政協與各民主黨派的作用，提高協商民主的獨立性與制度化水平

協商民主的真實性與效力取決于各種協商形式的獨立性與制度化水平。一方面，協商的獨立性是真實性與有效性的基礎。協商的獨立性意味著各種協商形式免于任何個人或組織的操縱、壓迫，利益相關者可就議題的排序或內容展開價值性、知識性或利益性的自由爭辯。要確保獨立性，首先要地方性最高權力機關確立協商民主的獨立地位。其次，建立獨立的協商機構。應在人大和政協中專門建立協商咨詢委員會，啟動、主持民主協商。另一方面，協商的制度化是其真實性與有效性的保障。協商的制度化指的是協商的啟動、過程、終結與監督均由剛性的制度規定。其表現是以地方性法規的形式規定議題制度、參加人員、協商程序、監督機制等制度。首先，議題的制度化。即對議題界定、議題提出的權力主體、議題接納的義務主體、議題提出與處理的時效等做出制度性規定。其次，參加人員的制度化。即對參加協商人員的條件、產生方式、結構作具體規定。再次，協商程序的制度化。即協商的啟動、時間、議程安排、會議機制形成剛性制度。最后，監督的制度化。即以制度的形式確立人大、政協、民主黨派和群眾對協商過程與結果的民主性與合法性進行監督的主體地位與監督程序。

(三)構建民主審議制，強化協商民主的監督功能

目前，我國各種協商民主形式的主要功能是民主決策、民主管理。而民主監督是亟須加強的薄弱環節，并具有特殊的現實意義。要強化協商民主的監督功能，必須建立對各項行政和立法行為的民主審議制。首先，人事任職的民主審議制。即在政府組成人員任職前召開由復合代表組成的民主協商大會，由提議主體和被任職的個人向大會闡述任職理由，并接受詢問。協商大會的投票結果成為是否向人大提名的最后依據。其次，政府預算的民主審議制。即每年初政府向協商大會遞交政府預算案，由與會代表對預算案進行審議與質詢，政府應據多數代表的意見進行修改。預算案在協商大會獲得通過后再遞交人大表決。再次，政府考核的民主審議制。即定期舉行政府績效民主評議會，對行政過程與結果進行民主評議。在過程方面，定期或不定期的舉行協商民主會議，由政府職能部門的相關負責人向與會代表匯報相關施政進展，接受代表質詢與監督。在結果方面，所有政府部門在每年年底接受所在區域群眾的公開民主評議，群眾評價低的部門必須整改。最后，政府立法行為的民主審議制。即政府機關制定部門規章前必須經過廣泛的咨詢或聽證，形成草案后遞交民主協商會審議，獲得通過后由政府頒布實施。

(四)培育協商民主的行政決策文化

協商民主作為一種民主決策的形式，只有在以協商為魂的制度文化、行為文化、精神文化的潤化下，才能臻至實際效用，行政官員才會“認認真真訪民情，誠誠懇懇聽民意”、“深入實際、深入基層、深入群眾，傾聽群眾呼聲，了解群眾意愿，集中群眾智慧”，成為“實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益的長效機制”。首先，建構“真”協商的制度文化。“真”協商是指免于操縱、壓迫與形式主義，自由、平等而無支配的協商。要實現協商的真實性，必須建立、健全確保協商公正、平等、公開的剛性制度，并與現有運轉良好的各項問責制度對接，使協商議題的產生、協商過程、協商的監督、協商結果的執行都置于制度的包裹之下，使其程序化、日常化、制度化。其次，塑造“善”協商的行為文化。“善”協商是指協商者利益偏好或價值偏好以及個人化、地方化知識的充分表達，同時平等禮待以及慎思各方偏好與觀點，相互激蕩與澄清，厘清各方利益、價值或方案，尋求共識與共贏。要達此目的，要求各方熟習協商的議事規則、行為規范，請專家培訓協商者學會如何表達、傾聽、換位思考、回應與折中的技巧以及主持人的主持藝術；同時，為官者應自重自律，平等待人，虛懷若谷。最后，培育“樂”協商的社區精神文化。協商的精神內核是平等、參與、關心、尊重、理解、寬容等公民精神。“樂”協商意味著公民樂在其中。為此，應強化社區協商的價值認同，激發社區成員參與協商的積極性，提高協商的績效，使協商成為公民社區生活的一個部分，一種習慣，一種思維方式，一種價值追求。