振興東北老工業基地的戰略思考

李向平

開辟東北老工業基地振興新道路

自二十世紀八十年代以來，東北老工業基地就不斷地探索重振之路，但缺乏立足于全局的系統性振興對策，老工業基地改造成效一直不大。

從發展水平、產業結構、體制基礎、國家區域政策和實踐證明來看, 東北老工業基地的振興必須通過適應發展條件的變化，大力突破路徑依賴中衰退因素的制約，探索一條經濟、社會和文化整體轉型的新道路，徹底摧毀計劃經濟體制及其社會基礎的改革，開創重振老工業基地的新模式。

所謂東北振興新模式，就是振興政策要整體策劃、配套實施、同步推進。對于國企轉型與社會分工深化、資源枯竭與區域社會穩定、體制轉軌與社會及文化轉型、歷史欠帳與可持續發展以及遼寧、吉林、黑龍江、蒙東之間的均衡發展等重大問題，本著兼顧當前與長遠、速度與效益、發展和穩定、經濟因素與非經濟因素的原則，統籌協調處理。必須突出經濟體制改革全面轉軌這個核心，重點是對競爭性產業的國有資產實行職工信托股份化，變一股獨大的國有企業為產權多元化的股份企業；充分利用中央賦予的引資改制政策，借助外資加速改革，加速重化工業產品和技術的提升；同步進行社會轉型，從管制型社會轉變為市民型社會。

按照貫徹科學發展觀的要求，實施現行振興政策要注意統籌兼顧：調整投資項目的技術密集偏好，兼顧增加就業含量高的投資項目；嘗試由地方政府發行特殊債券，專門用于補充和配套解決不良貸款存量的處理問題，處理國企的不良貸款應以嚴格要求企業進行重組為前提；建立制度化的三省一區合作和協調的組織框架，共同籌劃、設計、招標、實施振興項目；為促進“短腿”的中小企業發展，擴張民營的銀行和中小金融機構，中小企業也應形成各種聯合型的組織，與大企業形成穩定產業關系和交易合作網絡；建議中央制定明確的援助東北地區振興的補償性計劃，劃分中央和地方分擔的比例，使東北地區企業重組能夠有序和有組織地進行。

強化產業集群和區域經濟整體競爭力

東北地區等老工業基地的振興不應拘泥于區域產業間比例的此消彼長，而應通過產業間的科學組織和有機融合，強化產業集群和區域經濟整體競爭力。

東北地區等老工業基地要重視大企業的培育，包括傳統產業的龍頭企業。傳統龍頭企業是東北老工業基地的精華，大多是行業優勢企業，仍有發展前途。通過老企業非市場性功能轉移、完善老企業市場功能、產權多元化、生產要素流動、重組和整合等政策將有效地促進這些大企業復興。在依靠大企業同時，也要積極扶持小企業的發展。

從東北地區生產總值的地區分布結構觀察，創造財富的能力正在向少數大城市集中。要順應這一趨勢，依托沈陽、大連、長春、哈爾濱等區域中心城市擴張，引導溢出的生產要素向周邊中小城市和農村輻射，特別要重視構建以沈陽、大連為首的東北最大都市經濟圈。

加快國有企業改革

東北振興中,國有企業改革要以人為本，在改制重組、破產、兼并的過程中，切實維護好、積極妥善處理好涉及職工切身利益問題，對于內部集資、勞保待遇、工資方面的拖欠和解除勞動關系的經濟補償都要有公平合理的解決和落實措施。一些地區以下指標，搞運動方式推動改革造成的遺留問題，也要有負責的處理。

政府作為國有企業的所有者代表要警惕行政便利的誘惑，強化運用市場機制、市場經濟的辦法進行國企改革的意識，多做為市場經濟的正常運轉創造條件、排除障礙的工作。強化國有企業中國家所有者地位的改革，包括獨資企業董事會的建設。強化市場基礎設施的建設，包括各種類產權市場交易法則法規的完備和完善。在國企委托代理機制設計中，要汲取過去重激勵輕制約的教訓，加強制約機制建設，加強國有資產經營預算制約。嚴格產權交易轉讓程序，強化上市成交，避免和減少協議成交，嚴防國資流失。國有企業改革不能孤立地就企業論企業，要推進經濟社會各相關方面的改革與之配合。

推進工業創新

東北工業發展目前面臨諸多矛盾困擾：以傳統產業為主的結構特點在中近期內很難有大的改變，產業持續擴張將面臨較大的市場需求風險；產業組織結構失衡沒能得到根本性扭轉，生產要素和管理要素的流動性和整合度較低；產業持續發展和升級的技術支撐能力薄弱，多數產業不具備產業核心技術和領先技術的掌控力。

實現東北工業的全面創新應著力完成三項任務：第一，培育產業發展的新技術基礎，促進技術升級和產業發展。依托軟件、光電子、新型精細化工材料、生物醫藥、先進制造、民用航空等已有一定基礎的產業，以高新技術產業園區為載體，提高高技術工業發展的水平和規模。鼓勵和引導企業深度參與國際競爭和國際合作，從聯合研發起步向自主開發轉移和躍升，在產業價值鏈條中逐漸實現從“配角”到“主角”的身份嬗變。政府實施重點工業技術創新工程，探索財政資金和企業社會資金的捆綁運作投資組合，共同促進科技成果的產業化。第二，打破區域壁壘和產業壁壘，以促進東北地區產業價值鏈和企業網絡的形成和有效運轉為主旨，以優勢產業定位、完善產業鏈條、發展現代產業為目標，統籌協調東北地區的資源利用、產業分工和企業布局，形成更有效的生產組織方式。通過建立戰略聯盟和聯合重組，深化關聯企業在大宗原（燃）料采購、物流網絡、市場營銷等領域的合作關系，進而發展資本股權合作，提高產業集中度。發揮核心企業、核心產品及配套體系的牽引和延伸效應，加強對研發、供應、營銷、品牌、商業網絡等生產經營環節的重新整合和要素集成。第三，構建跨地區利益分配機制，疏通生產要素跨省向重點區位集聚的渠道。

加快農業產業化

近年來，國家對東北地區農業產業化的優惠政策還不夠直接，優惠政策還缺乏穩定性、系統性。為此，應繼續實施對農業產業化發展的援助，在制定嚴格的援助目標與援助標準的同時，成立專門的農業產業化基地援助機構。振興老工業基地的支持項目要向農業產業化項目傾斜，設立國家農業產業化發展資助項目，在產業化基地建設、龍頭企業培育等方面進行支持。重新制定產業化龍頭企業的扶持標準，側重扶持具有較強科技創新能力、出口創匯潛力或進口替代能力，帶動面廣的企業。整合國家的扶貧資金、國債資金、專項貸款等項目資金，從提高綜合效應出發調整其用途。積極引導社會資金向農業產業化經營項目上聚集，并為投入產業化經營的民間資金、工商資金、外國資金提供優惠政策。

促進資源型城市可持續發展

為了確保資源型城區可持續發展，必須構建資源開發補償機制和資源型衰退產業退出援助機制。補償者主要是自然資源開發的受益人，這包括政府、企業所有人和消費者。企業和其他因自然資源枯竭而利益受到損害或威脅的對象都應該列入被補償的范圍。補償資金主要用于因自然資源開發導致的環境污染和破壞的治理和防范、接續產業的開發培育、因自然資源型企業退出而失業的職工再就業及創業培訓、因自然資源型企業退出而失業的職工進行創業的合作投資或風險擔保、對自然資源型企業職工及所在區域基本福利設施的建設。補償資金主要來源于探礦權和采礦權轉讓金、資源稅和資源補償費，國家也可以考慮用處于開發早期國有礦山的上繳利潤或資產處置收入來補償處于枯竭期的國有礦山。為了構建資源開發補償機制，要制定專門的自然資源開發補償法律體系，要調整我國自然資源產品價格體系，要實施自然資源枯竭地區生態恢復和基礎設施建設政策。

構建資源型衰退產業退出援助機制，根據本地資源型產業的生命周期，在不同階段采取不同轉型對策。建議在中央和地方分別設立三種資源型衰退產業援助基金，即轉型基金、重組基金、破產基金；建立和實施自然資源枯竭地區勞動力特別安置與調整政策；制定資源型衰退產業銀行壞賬處理政策、資源型產業特殊財政政策和完善企業破產法律體系；進行國有土地使用權永久拍賣和自由流動試點，并把國有土地使用權永久轉讓收益和國有土地使用權再轉讓稅費用于設立資源型衰退產業援助基金。

培育區域產業集群，加速區域經濟一體化

當前影響東北跨省區產業集群發育的主要問題是：政府過度干預市場資源配置，企業在區域經濟一體化中處于配角地位；區域市場缺乏有效競爭，“一股獨大”的國有制在競爭性產業中仍處于主體地位；支柱產業壟斷性強，綜合競爭力較弱，缺乏帶動產業集群發展的粘合力；區域中小企業發育不足，設計研發和銷售服務等新興服務業薄弱。

推進區域經濟一體化只能立足于現有經濟基礎和發展環境，走路徑依賴的道路，依靠政府和企業的共同作用，通過建立和培育大企業主導的區域產業集群推進區域經濟一體化。要以形成關聯全區的產業集群為目標，構造裝備制造、石化、冶金及農產品加工等四個基礎較好、又有競爭優勢的產業集群。

針對東北區域市場壟斷性強的弊端，要以強化區域市場內部競爭為促進產業集群發展的動力，努力吸引以民資和外資為主的大型企業進入區域支柱產業市場，創造有效競爭的區域市場結構。要加強東北區域振興政策實施機構，建立類似稅基分享制度的跨區投資收益分享制度，以促進企業跨省區配置資源，實現產業優區位集聚。

建設和諧東北

東北三省在振興中初步建立起城鎮社保體系，目前還亟待完善。一是建立多元的養老保險體系。繼續依法擴大社保基金征繳覆蓋面和提高基金征繳率，提高財政支出中社保支出比重，同時采取發行社保長期債券、變現部分國有資產等方式，補充養老保險資金。二是把社會保障納入法制化軌道，為建立籌資機制、管理機制、運行機制、監督機制等提供法律依據及支持。三是逐步建立覆蓋全社會的社保體系，改變非公有制企業參保率低、社保不覆蓋農村的不合理現象。

需要正確處理老工業基地振興與農業現代化、農村城市化、農民市民化的關系，以新型工業化帶動農業現代化，以工業化帶動城市化。第一，統籌跨地方規劃，實現城鄉優勢互補，注重市場均衡。第二，實行關聯性較強的區域產業政策，以東北老工業基地調整改造縮小城鄉發展差距。第三，落實積極的就業政策，廣開就業渠道，逐步建立覆蓋城鄉的保障制度。第四，全方位擴大開放，充分利用兩種資源、兩個市場，為老工業基地振興和城鄉統籌發展提供廣闊空間。第五，建立健全有利于城鄉一體、相互推動的體制和機制，為城鄉經濟社會協調發展提供社會制度保證。

（作者為遼寧社會科學院副院長、研究員，專門從事區域經濟研究。本文摘自作者執筆的國家社會科學規劃重點研究課題《振興東北老工業基地的重大問題與對策》一文。）