財政體制改革的反思與對策（一）

賈　康

今天和大家一起討論這樣一個主題，就是對我國財政體制改革的反思和對策思路。

我想分三個大的層次，談談自己的基本認識。

首先要談一下，我對財政的理解和中國在改革開放之后，財政改革的進展和主要問題。所謂財政，可以這樣把它作一個簡明的闡述：它是國家政權體系為主體的一種“以政控財，以財行政”的分配體系，它的基本的規定性是：國家政權體系要憑借社會統治者、社會管理者的政治權力控制和掌握社會總產品中的一部分，而在現代經濟生活中，這一部分必然是以價值形態的財力表現出來的，即“以政控財”；這個政權體系掌握了這一部分財力以后去做什么？就是后面四個字，“以財行政”，要運用財力去履行它應該履行的職能。可見財政對于政府履行和轉變職能的重要性，也可知財政改革必然成為整體改革的一個重要組成部分。在80年代以后，整個財政體制改革的基本的方向和特點，可以用分權改革這樣一個概念來做它的描述。

財政體制的分權改革，大致可以分成兩個階段，在改革開放之初，宏觀層面上，我們啟動了“劃分收支，分級包干”的“分灶吃飯”財政體制改革，作為總體改革的一個先行部分，這以后的十余年間，財政的分權可以概括為一種行政性的分權，是把過去傳統體制下高度集中的這樣一種特征，首先在分配領域里改變，中央向地方下放自主權，從財政分配開始，使原來的所謂“條條”為主的這樣一種運行狀態，變成了“塊塊”為主，但是在實行分灶吃飯的財政包干制的歷史階段上，我國財政分配的基本特征仍然是按照行政隸屬關系組織財政收入，各級政府憑借著自己對于企業的行政主管的身份，或者老百姓所說的，婆婆的身份，通過行政隸屬關系組織收入，那么在具體的一個地方政府轄區之內，不同企業隸屬于不同層次的行政主管婆婆，在這種條塊分割的隸屬關系控制之下，企業必然受到不同行政主管的過度干預和過度關照，相互間公平競爭的環境便不能夠有效形成。這種行政性的分權越到后來，越被人們認識到，必須再做一次比較徹底的改造。經過反復探索，我們在1994年進入了財政分權改革的第二個大的階段，就是經濟性分權，實行了以分稅制為基礎的分級財政這樣一個新體制。當然在1994年，主要是在中央和以省為代表的地方之間，構建好了這個分稅制的框架。

在這種新體制之下，首先從政府和企業的關系來看，所有的企業都改變了原來的那個地位，不論企業的大小，不分行政級別的高低，在稅法面前一律平等，該交國稅交國稅，該交地方稅交地方稅，稅后可分配的利潤按照產權規范和按照國家政策環境，做自主分配，那么就真正刷出了不同所有制的、大大小小的各種企業一條公平競爭的起跑線，這個意義顯然是全局性的。分稅制在適應市場經濟的要求正確處理政府和企業關系的同時，又相當規范和穩定地處理了中央和地方之間的分配關系，按照分稅制的基本規則，就沒有包干制下的所謂“三年不變”，“五年不變”的這種“體制周期”，有利于形成地方政府的長期行為。

很顯然，這樣的分稅分級的財政體制和市場經濟相配套，在財政這個分配體系里，能夠二位一體地正確處理政府和企業、中央與地方兩大基本經濟關系。

我們在進入了1994年以后的經濟性分權的分稅制階段以后，中國的財政運行和經濟運行體現出了一系列隨之而來的正面效應，但今天我們主要要講的，還不是講它的成就方面，我們今天主要要討論的是1994年以后，我們碰到了什么問題。最主要的問題，在1994年以后是，在中國的縣鄉即被人們稱為基層的地方政府低端的層級上面，出現了比較明顯的財政困難，雖然過去這種困難就有，但是在1994年以后呢，對于這種困難反映的程度之高，可以說前所未有。我的印象里面，是在千年之交的前后，曾經有過這樣一個代表性的指標，反映那時面臨的基層財政困難，就是全國兩千多個縣級單位里，統計下來，最高峰的時候，有一千多個縣發不出工資，當然這個所謂發不出呢，有的是在很大程度上不發，有的是欠發一部分，但總而言之，它是縣鄉財政困難的一個非常直觀的、非常有代表性的反映，即維持政府體系的基本運行都出現了嚴重問題。

另外我們也聽到一些段子，財政系統的同志，還有比較關注財政的同志，都有可能聽到過，大意是說，整個中國的財政運行，看起來是中央財政喜氣洋洋，省市財政滿滿當當，縣級財政緊緊張張，到了鄉鎮財政，叫做哭爹喊娘，非常困難，相伴隨的有一系列的具體的表現。我們面對這樣的基層財政困難，就要分析這個困難由何而來。1994年以后，是不是中國整個經濟運行的基本面出了什么問題？答案是否定的，我們的國民經濟和綜合國力1994年以后，不斷提升，而且可以說提升得更加穩定，更加引起全世界的矚目了。是不是在經濟基本面很好的同時，我們整個的分配方面出現了財政收入占GDP比重下降這樣的一個背離呢？實際情況也不是，1994年的改革之后，從1995年、1996年開始，中國財政收入占GDP的比重一路上升，從那時候最低端的10％多一點，已經逐漸回升到了現在接近20％。那么是不是在財政收入占GDP比重提升的過程中間，地方財政所得的部分相對萎縮了，造成基層財政困難呢？實際情況也不是這樣。有一個基本的統計，1994年到2000年之間，地方財政四級合在一起，它的收入增長幅度是1.89倍，就是幾乎翻了一番。那么還有一個可能性，是不是我們地方財政的管理一塌糊涂呢？回答也是否定的。應該說在我們地方財政體系里面，基層縣鄉兩級的財政工作人員里面，有千千萬萬非常辛苦地、非常努力地工作的人員，他們的管理水平也處在努力地、不斷地提高過程之中。我們研究以后所得到的基本結論是，對于這種1994年分稅制實行之后出現的地方政府低端的縣鄉財政困難，必須看作是一種體制沒有理順帶來的突出矛盾的表現。

如果按照一種學術上的話語來說，我們把它歸結為：是在中國經濟社會結構轉型之中，制度轉型的有效支持不足而積累的矛盾，在基層政府理財層面的一個集中反映，看起來問題發生在基層縣鄉兩級，實際上后面的問題，是內在于整個體制運行的，這個問題必須深究它的根源，要找到體制上的原因。

體制原因怎么分析？簡要地說，我們可以觀察到，1994年以后，在實際運行中間，我們地方政府四個層級中間，很明顯地出現了事權的重心下移而財權、財力的重心上移的這樣一種背離。事權的重心下移可以看得很清楚。在1994年的改革文件里面，關于各級政府所承擔的基本職責，被稱作事權的這種規定是不太清晰的，1994年文件里沒有明確規定的一些事權，比如說社會保障職責，在實際運行里面，一層一層，最后都要落實到最基層，都要求地方政府的低端保障這些事情要做到位。比如社會保障方面有哪個地方出了紕漏，那么叫做“不能保一方平安”，這是官員政績方面的一票否決，整個政績免談。這樣呢，所謂事權的重心下移，就帶來了地方政府在縣鄉的低端層面，需要有更充分的財力去履行事權。而同時，財權和財力卻背離這種事權下移的趨勢而上移。省和市是地方四個層級中的高端，我們有一個基本的統計，在1994年到2000年之間，省級財力的比重從16.8％，一步一步上升到了28.8%，每一年差不多提高兩個百分點。那么市一級呢，還很難拿到詳盡的統計數據，但是我們可以觀察到，中國有333個地市級的單位，這些行政單位里邊，現在統計是280個實行了市管縣體制，在市管縣體制下，高端它有這樣的作用空間，把財權和財力的重心往自己這個層級上提升。那么可以說，前面所提到的那個順口溜所反映的省和市的日子好過，是可以普遍觀察到的情況。這樣一來，中央在分稅制之后，當然要提高中央占整個財力分配中間的比重，來履行中央轉移支付、支持欠發達地區的這個職能；省和市兩級，作為地方的高端，也提高了自己的在財力分配中間所占的比重，所苦的自然就是縣鄉兩級。

這樣的一個事權重心和財權重心的背離，必須從整個體制的運行，從這個體制本身所形成的這種制度安排的角度來解釋。那么我們接著就問，也必須這樣問：94年所實行分稅分級財政體制，它內在的邏輯本來是增加各級財政的事權和財權的呼應性，那為什么會在地方政府的低端上出現這種背離，是分稅制出了什么問題嗎？調查以后，我們得出的基本結論是，我們1994年之后的整個運行，到現在十幾年了，省以下實際上沒有進入真正的分稅制狀態，當時我們寄希望于在中央和省為代表的地方之間搭成了分稅制體制框架之后，通過試驗，在漸進改革中間去解決中國省以下四個層級怎么樣分稅，怎么樣真正進入分稅制體制運行軌道這個現實的問題，但是也注意到了，國際經驗表明，一般實行分稅分級財政體制的國家，大一些的，它的層級就是三級，小一些的層級更少，但是在種種制約條件下，當時我們只能先啟動這樣一個過渡。

十幾年過去了，事實證明，我們省以下的財政體制，即使在發達地區，也沒有進入實質性的分稅制狀態。那么它演變成什么呢？演變成了各種形式的、五花八門的、復雜易變的、討價還價因素非常濃厚的分成制和包干制，這些傳統體制下和過渡形態下，我們已經意識到有明顯弊病的分成制、包干制，在過渡中間變成了省以下體制的凝固態，這種凝固態帶來了運行中間所出現的縣鄉財政、基層財政的困難。所以板子不應該打到分稅制上，這個板子要打的話，必須打在我們還沒有消除的分成制和包干制的體制弊病上面，這是一個基本判斷。

那么再往下，我們還必須要問，為什么省以下的過渡，變成了分成制和包干制的凝固態？回答是：我們中國現在整體而言財政層級過多，從中央到鄉鎮是五個層級，省以下是四個層級，這個基本的現實造成了和分稅制在省以下實質性得到貫徹之間的不相容性。原來曾經寄希望于能夠走出一條有中國特色的、五個層級的分稅制道路，但現在，現實已經可以說做出了回答，此路不通，20幾種稅，在五個層級里怎么分，分不下去。這是又一個基本判斷。

在這種情況下，能不能簡單地依靠增加中央的轉移支付去解決縣鄉財政困難呢？我們認為，這不是長久之計。可以努力地增加中央對欠發達地區、對基層的轉移支付，但是你整個體制安排沒有理順的情況下，中央這么做，是事倍功半的，力不從心、難以持續的。

如果是這樣的話，我們就把問題集中到一點，中國財政體制回顧起來，做一個基本的反思，1994年的基本制度成果應該堅持和完善，分稅制的方向不能動搖，分稅制對應的上下連貫打通的統一市場和與這個統一市場相匹配和各級政府事權能夠良好結合的這樣一個“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算”的制度安排，應該想方設法尋求一個實現路徑。這樣一個基本的看法，就可以概括總結我今天想跟各位談的第二個方面的基本認識并引出后面的對策思路。（未完待續）

（作者單位：中華人民共和國財政部）