京津冀城市群發展面臨的問題及對策研究

　　京津冀城市群由北京、天津兩個直轄市和河北省的石家莊市、承德市、張家口市、秦皇島市、唐山市、廊坊市、保定市、滄州市等八個地區的城鎮組成。在這個城鎮體系中，共有省級城市2個、地級市8個、縣級市17個、縣城82個、建制鎮991個。區內的土地總面積183050平方公里，其中市轄區面積24265平方公里。2005年，區內的總人口7465萬人，其中城鎮人口394G萬人，城市化率為52.78％，比全國平均水平42.99％高9.79個百分點。從構成京津冀城市群的“2+8”個城市市區看，2005年10城市市區人口為2840.7萬人，占區內總人口的38.1％，占區內城鎮人口的72.1％。
　　隨著城市化的快速推進，京津冀城市群的城鎮體系已初具規模，基本形成了以特大城市北京和天津為中心，以8個大中城市為外圍，以眾多星羅棋布的小城鎮為基礎的城市群規模結構的雛形。在該城市群中初步形成了以北京一天津一石家莊為基礎的大三角和以北京一天津一唐山以及北京一天津—保定為基礎的小三角結構。而城鎮的功能也已由傳統較為單一的地方行政中心逐漸轉化為職能綜合性與專業化相結合的現代化城鎮，形成了復雜多樣的職能網絡結構。諸如白溝箱包、容城服裝、留史皮毛、安國藥都、安新鞋業、滿城草莓、順平水果、定州西城蔬菜、龐口農機件等十大專業市場，無一不是特色鮮明，與本地特色經濟緊密結合。
　　
　　一、京津冀城市群發展存在的問題
　　
　　(一)城鎮體系不合理，城市功能的協同效應差
　　2005年，京津冀城市群市區人口在100萬以上的特大城市有5個，人口在50-100萬的大城市有3個，人口在20-50萬的中等城市有7個，人口在20萬以下的小城鎮有1085個。從城鎮化進程中人口在不同規模的分布上看，特大城市占的比重最高，為63.56％，其中北京和天津占的比重就高達47.72％，小城鎮次之，為24.58％，大城市和中等城市分別為6.11％和5.49％。這種城鎮體系構成了“啞鈴”型結構，即特大城市和小城鎮的數量和人口比重比較大，而大中城市的數量和人口比重都比較少。
　　“啞鈴”型的城鎮體系導致特大城市，主要是北京和天津，與下級城市的經濟技術差距過大，它們也就難以把經濟增長的能量通過城鎮體系由上而下傳遞到腹地，不僅限制了特大城市中心功能的發揮，而且誘發了經濟要素進一步向核心城市的集聚。而京津兩市強勁的集聚作用直接導致了周邊地區的貧困。在與京津地區接壤的六個地市中，共有貧困縣32個，占周邊區縣數量的44％，貧困區縣的總人口大約占這個地區的1/3。
　　經濟要素持續向北京集聚除了造成周邊地區的貧困外，還導致了北京資源承載力的負荷過重。北京市的高房價就是對土地資源短缺的反映。不僅如此，人口的過度集中還引發了許多城市病，如交通擁堵問題、社會治安問題等。同時，經濟要素在從其它地區流向北京的過程中，侵蝕了區域內其它城市的傳統腹地，引起了它們的反彈.這就促使不同行政區劃為維護自身的利益，甚至不惜以鄰為壑、惡性競爭，限制了城市群整體功能的發揮。
　　
　　(二)城市群內產業同構現象嚴重，城市之間競爭激烈
　　盡管京津冀城市群的產業已有初步的分工，有些地區的產業甚至還形成了一定的特色，但從總體上看，城市群內部產業同構的現象還比較嚴重。2005年北京、天津兩市的39個工業行業中，石油加工、化學原料及化學制品、黑色金屬冶煉及壓延工業依然列前三位，并且三者的工業產值占工業總產值的比重分別達到19.81％和22.93％。在冀中北的8市之中工業總產值中位居前六位的行業多半為能源、原材料產業，其中電力、熱力的生產和供應業在各城市均居前六位，黑色金屬冶煉及壓延加工業除了保定市外，其他城市均居前六位，化學原料及化學制品制造業有六個城市排在前六位，先進制造業在各城市中的地位較弱，只有保定的交通運輸設備制造業位居第一位，秦皇島的交通運輸設備制造業位居第五位，張家口專業設備制造業位居第三位，保定和邢臺的電氣機械及器材制造業位居第五位。從各地方規劃的產業發展方向來看，這種產業地域分工不明顯的狀況還有延續的趨勢。“十一五”期間，北京市、天津市和河北8市的產業選擇都具有某種同構性。如，北京市、天津市和河北8市基本都將電子信息產業、汽車制造業、石化產業、醫藥產業等制造業作為今后發展的重點。
　　城市群內產業結構的同構現象，引發了區內企業與企業之間、產業與產業之間的競爭，城市群內部的合作喪失了微觀和中觀基礎。而各城市政府基于稅收等方面的考慮，也沒有合作的內在動力。這種狀況造成了京津冀城市群內部長期的行政壁壘和市場隔閡，要素的自由流動受到各種非市場因素的干擾，嚴重影響了資源配置效率，拖拽了整體產業提升的進程。不僅如此，產業同構也影響了城市功能的發揮。如，北京發展重化工業不僅與城市功能地位不符，而且對土地、資源、水資源的消耗多，對環境的破壞也比較嚴重，不利于提升大都市的整體形象。
　　(三)城市群內的基礎設施不完善，制約經濟的協調發展
　　首先，京津冀城市群交通網絡還存在較多缺陷。從城市群整體的對外交通看，網絡狀的交通體系還沒有真正建立起來，城市群對外的交通基本都是以核心城市為節點向外放射，以致關內外的交流都必須通過核心城市——北京周轉，為該市帶來了大量的過境運輸，干擾核心城市交通。從城市群內部的交通看，城際交通網絡不夠發達，許多城市之間的交通聯系線路大都不能充分滿足迅速、便利、安全、經濟的要求。大城市之間的交通聯系方式單一，經營管理和服務水平不高，客貨運輸缺乏選擇與必要的競爭。這集中體現在北京同河北省城市間的交通及河北省內的交通問題。
　　其次，京津冀地區缺少新的樞紐機場。雖然目前京津冀城市群內已有首都國際機場、天津濱海機場和石家莊正定機場等幾個機場，但除首都國際機場外，另幾個機場都不能構成新的樞紐機場。而根據預測，到2020年，京津冀地區航空客運量將達到1-1.5億人次左右，擴建后的首都國際機場也將在2010年左右達到設計容量。從空域、地面(集疏運系統和用地)、環境(噪聲污染)等角度來說，首都機場現在的位置不適宜，也不可能再做大規模的擴建(吳良鏞，2006)。從安全、可靠性的角度來說，京津冀城市群還需要一個新的樞紐機場。
　　第三，京津冀地區缺乏樞紐港群。雖然京津冀地區共有天津港、秦皇島港、唐山港和滄州港等四大港口，但它們都不能單獨成為樞紐港口。2005年，不論貨物吞吐量，還是集裝箱的吞吐量，天津港在這四大港口中都是最高的。從全國范圍看，如果僅從貨物吞吐量排名，天津港僅次于上海港和寧波港，位居第三，但從附加值含量更高的集裝箱來看，天津港與長江三角洲城市群的上海港珠江三角洲城市群的深圳港就差遠了。2005年，上海港和深圳港的集裝箱吞吐量分別為1809萬標箱、1619.71萬標箱，而天津港僅480萬標箱，該吞吐量甚至比渤海灣青島港630萬標箱還少。集裝箱發展能力不足，而僅僅發展散貨運輸，在直接經濟腹地和運輸貨種具有同構性的情況下，港口之間的競爭不可避免，樞紐港的構建也愈發困難。港口的過度競爭，必然損害該地區經濟發展的整體利益。
　　基礎設施的不完善，不僅限制了人流、物流、資金流、信息流等在城市之間的流動，而且也制約了城市群與外界的能量交換，阻礙了城市群的產業成長和經濟的協調發展。
　　
　　二、促進京津冀城市群發展的對策
　　
　　(一)加強政府和民間兩個層面的互動。搭建溝通和交流的橋梁
　　首先，建立京津冀城市群政府間合作協調機制。建立京津冀市長聯席會議制度，定期或不定期的高層領導會議制度，協調解決基礎設施、產業發展、空間布局、生態保護等重大問題。北京在放棄經濟中心的定位后，要利用經濟和行政手段將部分工業產業向周邊地區轉移，而河北8市的工作重點也要由服務京津向服務京津與承接產業轉移并重的方向轉變。同時，設立由各市發展改革部門組成的具體執行機構，定期召開會議，溝通信息，及時反映合作中的問題，提出解決辦法，開展聯合推介活動。其次，創建城市群內企業之間信息交流共享平臺。成立跨區域的各種行業協會，特別要鼓勵外資企業加入這類組織；支持企業參加本區域各種公共活動，加強企業之間的交流與合作，形成企業賴以生存的人脈網絡優勢。此外，為鼓勵區域內的信息交流和流通，也可以成立一個由政府牽頭舉辦、企業充當主角、行業協會、研究機構及中介機構積極參與的商業論壇會。
　　
　　(二)尋求城市群合作的突破口。強化市場建設和服務業合作
　　首先，建立統一市場體系，促進城市群內生產要素和商品的自由流動。建立統一的商品市場準入條件、統一的市場運行規則和統一的市場調控和監管，加大對城市群內商品市場違規行為的懲處力度；借助北京金融總部集聚的優勢和天津濱海新區的政策優勢，聯手打造京津冀城市群一體化的資本市場，促進京津冀經濟合作；推動京津冀城市群內任職資格互認和高層次人才智力互享，促進人才開發一體化；打破行政界限的阻隔，以建立京津冀城市群內統一的產權交易市場和通訊市場為突破口，逐步完善產權市場和信息市場一體化建設。其次，強化地域性強的產業合作，發展大旅游業。京津冀城市群旅游資源豐富，可實現“古色”、“綠色”、“紅色”和“藍色”相結合，也可以融歷史文化游與自然景觀游為一體，合作的情景非常廣闊。除此之外，以皇家旅游為題材，可以將北京的皇家宮殿、古建筑和園林，承德的避暑山莊，遵化市的清東陵和保定易縣的清西陵等組合在一起，構成一條精品旅游路線。第三，強化競爭性弱的產業合作，發展現代服務業。京津冀城市群內部服務業的層級鮮明，這為京津冀城市群服務業合作提供了重要基礎。而對于主要依賴資源稟賦形成的服務業，如物流業，可以依托各自的優勢形成內在聯系機制以水平分工、優勢互補為主的產業網絡。
　　
　　(三)完善基礎設施建設，協調空間發展秩序
　　首先，加快交通網絡建設。借助于沿海高速公路、天津濱海機場和天津港的建設，將天津濱海新區建設為京津冀城市群內新的交通樞紐。加快構建城市群內京津唐、京津保和京津石的交通網絡體系，建設區域內城際鐵路和高速公路網絡。調整優化港口結構、拓展港口功能，明確港口定位，形成唐山港、秦皇島港、天津港、滄州港合理分工、優勢互補的港群體系，其要點是：重點建設曹妃甸港區礦石、原油、煤炭、液化天然氣等大型專業碼頭，改擴建京唐港區、秦皇島港區散貨碼頭，加快建設天津港區深水泊位的建設以滿足國際集裝箱船舶大型化、超大型化的需求。其次，盡快啟動新樞紐機場的選址和建設。首都國際機場擴展的空間容量有限，有必要盡快啟動新樞紐機場的選址和建設，以備不時之需。第三，強化城市群內水資源的保護與水環境的治理工作。建立專項資金，支持密云、官廳、潘家口、大黑汀、桃林口等大型水庫基礎設施建設、水環境治理和節水產業發展。加快“南水北調”工程的建設步伐，破解京津冀城市群內水資源短缺制約經濟發展的瓶頸。第四，構筑環京津燕山和太行山區為生態文化發展帶。實施好京津風沙源治理和燕山、太行山山脈生態屏障建設等重大工程，支持張家口、承德等地區發展生態文化產業。通過這些工程的組織和實施，培植城市群合作基礎，打破地方經濟的狹隘觀念。
　　
　　(四)調整和優化城市群空間結構，形成分布合理的產業布局
　　首先，利用天津濱海新區和曹妃甸納入國家總體發展戰略的機會，極力打造京津冀城市群新的增長極，承接京津的產業轉移和吸引新要素的加入，形成京津冀城市群的經濟發展高地。其次，重點發展京津兩市周邊的小城鎮，如保定的保定市區、高碑店市、涿州市，廊坊的廊坊市區、三河市、香河縣、固安縣，將其建設成為實力雄厚的中等城市和城市群發展的次中心；大力發展石家莊市及其周邊城鎮，努力構筑京津石大三角，提高京津冀城市群經濟的輻射面和輻射能力。第三，利用沿海港口的發展優勢，圍繞港口的功能和分工，發展不同的臨港產業，著力打造京津冀城市群沿海經濟隆起帶，使其成為帶動京津冀城市經濟發展的龍頭。第四，發揮京津塘高速公路兩側高新技術產業密集的優勢，努力將其打造成京津冀城市群高新技術孵化基地和產業技術高地，使其成為京津冀城市群創新的核心。第五，借助國家總體空間發展戰略，著力發展京廣線北端北京至石家莊段，將其建設成全國重要的醫藥基地、華北地區重要商埠、汽車及零部件制造基地和紡織服裝生產交易中心。第六，進一步明確各城市的功能定位，實現產業的錯位發展。
　　
　　(五)建立利益分享、讓度的長效機制，促進城市群內的產業分工 首先，建立政策協調機制，重點是建立城市群發展政策協調、磋商機制，認真梳理各城市現有的地方性政策和法規，減少各城市在稅收等特殊優惠政策方面的差異。其次，建立財稅分享機制，重點解決可更深入合作的產業。起初可選定地域性強、競爭性弱的產業開展合作，如旅游、物流等行業的適合共同開發的利益分配機制。第三，建立生態補償機制，為城市群可持續發展提供保障條