人大監督現狀及前景

　　《各級人民代表大會常務委員會監督法》于2007年1月正式實施。在監督法生效前夕，2006年12月17日，復旦大學“選舉與人大制度”研究中心成立并舉行首次學術研討會，該中心的校內研究人員與部分顧問、特約研究員以及其他專家學者、地方人大工作者共30多人，就“監督法與人大監督的未來走向”問題開展了深入探討，發表了一系列頗有見地的觀點。
　　
　　一、監督法形成的政治制度環境和監督法潛在的制度運行效度
　　
　　監督法從1986年開始醞釀到2006年最終出臺，歷時20年，真可謂“二十年磨一劍”。這20年的政治發展，為監督法的出臺提供了一個整體的制度環境。中心顧問、全國人大常委會辦公廳研究室前主任程湘清從我國政治發展的大格局出發，指出：對于人大監督重要性的認識要和建設和諧社會相契合，其立法意圖旨在實現社會公正，解決現實制度難題。他認為，社會主義初級階段理論、社會主義市場經濟理論以及黨的十六屆六中全會所提出的和諧社會理論，體現出我國近20年政治理論發展的漸進理性。要構建和諧社會，實現公平正義的政治訴求，制度是保障。人大監督是具有法律效力的最高層次的監督，人大監督制度的作用主要體現在以下三個方面：一是保障科學執政，防止政策和決策失誤；二是促進依法行政和公正司法，促進社會公平正義；三是制約權力運作，防止腐敗行為。復旦大學政治學教授陳明明認為，人大監督制度源于我國的國家制度基礎和日益寬松的政治理論環境，堅持正確的理論指導，對于監督制度輪廓的成型與完善大有助益。人大監督有賴于更大范圍的制度框架及其功能發揮。人大的監督工作實際上也是一種具有政治發展特性的前瞻性民主政治訓練，它為我國政治文明成果的建設、發展和完善提供了一個制度平臺和制度空間。認真實施監督法，規范監督行為，就會逐步建立制度情感，最終達成制度共識。通過監督實踐，克服制度和技術的雙重障礙，實現法治國家的政治訴求，是人心之所向，應然之所為。
　　關于監督法潛在的制度效度，程湘清認為，其優點和特點主要體現在以下三個方面：一是規定了有效的監督反饋制度，即各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況必須向社會公開。這種公開也是接受社會監督的一種方式，監督不力必然會受到來自社會力量的質疑，這就為構建陽光政府和透明政治奠定了基礎。二是規定了對于預算監督進行重點審查的制度，這種規定落實了常委會的自由裁量權，為人大抓住“錢袋子”奠定了基礎。重點審查制度突出了預算收支平衡、重點支出審查和重點預算審查等方面的要求，為規范政府預決算行為建立了制度基礎。三是常委會對“兩高”的司法解釋有權予以監督和審查，并建立了備案審查制度。這種制度安排保障了代表民意的國家權力機關對其下位機關更具有上位優勢，為最終保障人民權利奠定了基礎。
　　一項法律制度能否發揮應有的功效，關鍵在于實施。程湘清指出，法律虛置有百害而無一利，所以認真貫徹實施監督法是關鍵。在實施的過程中，還要注意避免追求過度理想化的價值訴求，應當以法律為依據，重在法律和制度的落實。監督法對于民主政治建設是個推進，各級人大尤其是地方人大要勇于探索，大膽實踐，保障各項監督權力配合行使，發揮示范效應。在實踐中成熟的經驗要予以推廣，不成熟的可以進行交流探討，等條件成熟以后再按照規定配合行使。監督要有力度，要逐步推進，有序提高，不能停止，更不能后退。中心顧問、復旦大學國際關系與公共事務學院教授、常務副院長林尚立指出，在制度的完善過程中，應然的民主理想應當逐步發展到實然的制度完善和建構。人大監督制度的完善可以推進我國根本政治制度的完善。人大制度的完善，關鍵是獲得制度的自主性，提高制度效益，開拓行動空間。監督制度完善的路徑有賴于整個法律體系的保障、依法運行體制的建構和依法發展的制度前景。就監督制度來說，有三個方面的基本需求：制度需求、權力需求和權利需求。目前的情況只是倚重了制度需求，對于后兩個方面的需求還有待突破。監督的突破口，一是對于職能部門的監督，二是對人的監督。目前最可靠的行為方式是先在法律框架內運行監督制度，以后再逐步過渡到在民主的框架內運行這一制度。
　　
　　二、財政監督是落實監督法的關鍵
　　
　　議會制度發揮功效的關鍵在于代議機構能否有效掌控公共財政。中心特約研究員、中國政法大學教授蔡定劍認為，監督法對于公共財政方面的審查和監督權的落實邁出了堅實的一步。有待提高的是需要進一步研究如何完善財政監督技術與規范。監督法對過去人大財政監督的經驗有一定程度的吸納，但是在新的制度框架之下，必須進行新的研究。中心特約研究員、浙江省杭州市人大常委會法工委副主任路江通則強調，監督法賦予人大常委會的預算監督權在整體工作上還有待進一步落實。目前對于公共財政的監督面臨三個方面的難題：一是在具體操作上由于路徑依賴所產生的慣性張力，人大財政監督權力需要進一步到位，人大的預算制定決定權還難以有效落實。二是監督人員整體配備還有待進一步加強和提高。目前人大財政監督機構還比較缺乏具有專業素質的人員，財經委員會和財經工委的工作面比較寬，工作任務比較繁重，因此對預決算的監督工作一時還難以列入其工作重心，要想完善公共財政監督，還需要工作機構的自主性和工作任務的進一步清理。三是信息不對稱。目前人大對于公共預算的了解程度有待進一步提高，因為牽扯到公共預算的一些細目和種類以及許多公共預算建立的緣由一時還難以搞懂。
　　路江通說，目前對于公共財政的監督工作，需要在以下幾個方面做出努力。一是依法保障對公共財政進行及時監督。監督法對于決算的審查和批準，國民經濟和社會發展規劃的審議，預算執行情況和審計工作報告的審議都有明確的時間規定。二是常委會行使財政監督權力的運行方式有待改善，要做到重點突出，技術過硬，公開透明。三是增強責任意識，完善權責同構邏輯。為此，監督人員應當不斷提高自身素質，拓寬監督的信息渠道，突出關系國計民生的重點財政監督，改進監督工作方法，逐步積累經驗，實現技術改進。中心顧問、復旦大學政治學教授曹沛霖指出，在人大財政監督方面，預算的準確率問題非常重要。公共財政的流程和財政監督的運行程序還有待進一步明晰。在審計與撥款等方面，都需要財政預算審查專家。財政監督最富有時效性，公共財政監督體系的構建還應當吸收社會方面的智慧和經驗，因此，對于公共預算和對于預算的監督都應當向社會公開，接受社會監督、輿論監督和新聞監督等。政府不能自己管錢自己用錢，是否能夠真正接受監督和審查是落實公共財政的關鍵。
　　我國香港和臺灣地區議會對公共財政的監督方式可資我們借鑒。據中心研究人員、復旦大學公共行政學副教授周帆介紹，香港立法會對特區政府財政實行了有效監督。立法會三個常設委員會有兩個和財政有關，即預算委員會和賬目委員會。立法會可以就任何有關公共利益的問題進行辯論，立法會對政府的預算監督也采取公開辯論、媒體實況轉播的方式。加之香港還具有咨詢民意的民主傳統，借助辯論，既可以吸納民意和社會經驗，又可以向民眾透露政府意圖。政府公職人員每個職位的具體開支都非常詳細，立法會和民眾以及新聞媒體都可以通過一定途徑與程序，對公共財政進行專項和單項分細目審查。這樣，立法會的審查也就滲入了民意成分。對政府賬目和開支的認真審查，有效地限制了政府行為，為構建法治政府和有效政府作出了貢獻。正在復旦大學國際關系與公共事務學院進行學術訪問的臺灣學者潘兆民，介紹了我國臺灣地方議會對政府公共開支進行監督的經驗，那就是將預算細化和公開化，借助社會力量來審議。臺灣議會各委員會和政府配套設置，預算委員會的組成人員都是專家。進行預算審查時還舉辦聽證會，這樣既可以引起社會專業人士和媒體的關注，又可以接受社會專業人士的監督。公開透明的預算審議過程就能夠保障在政府權力行使和政策運行的過程之中，充分體現民意和構建法治政府。
　　
　　
　　三、監督法與人大制度的發展空間
　　
　　一項法律和整體政治制度的成型依賴于深厚的文化基礎和價值關懷。制度的形成和發展空間離不開制度的價值訴求與制度的構建目標。人大制度和人大監督權力的行使以民主政治建設為目標，是中國共產黨進行國家制度建設的長期任務。民主政治、政治發展和政治文明的實現，固然非一日之功，然而，無論步伐多么艱難，都需要借助法律權威，關鍵是按照法律和制度框架進行扎實推進，厘清目標與步驟，方能達至政治發展的戰略意圖，推動政治文明建設。當前我國的法律和制度體系在文本制度和實際執行之間經常出現相互脫節的現象。因而，不斷強化制度的硬度和權威就是民主政治構建的現實選擇。制度是用來制約權力運行的有效機制。制度構建的核心是使權力意志發揮作用的邏輯讓位于制度發揮作用的運行邏輯。
　　與會的多位學者認為，就監督法來說，其法制體系發揮作用的根本途徑在于堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三個方面的有機統一。當前落實監督法的制度設置，實現依法監督的制度目標，有以下幾個方面需要認真研究：一是建立權責同構邏輯，依法加強人大常委會權力體制的建構，創建監督激勵機制和壓力機制，明確常委會的監督責任。二是注重監督制度的公開性建設，實現透明監督，依法保障監督工作的針對性。三是注重制度創新，面對現實，認真研究解決實際問題。四是運用法律賦予的自由裁量權，充分接合民意，主動選擇監督主題，掌握監督的主動權，祛除監督活動滯后的現象。五是和黨委政府主動溝通，爭取黨政部門和人民群眾的雙向支持，構建和諧監督體系。六是整合監督資源，創建監督網絡，使人大監督和黨組織的紀檢監督、政府的行政監督、檢察機關的法律監督、政協的民主監督以及社會監督和新聞輿論監督等幾方面密切配合。
　　監督法要發揮綜合功效，還需要和我國的根本政治制度——人民代表大會制度的發展和完善相互配合。近年來人民代表大會制度的許多環節都有所創新和完善，比如代表述職評議制度、聽證制度、代表工作室和代表智庫的創建以及在選舉過程中出現的許多程序民主方面的嘗試，都為人民代表大會制度的整體完善和發展做出了有益的探索，也為監督法的實施和監督制度的進一步創新提供了一定的啟發。另外，我國整體民主政治建設的要求還有賴于現代國家制度、政黨制度、代議制度等幾個基本政治制度之間的不斷發展與密切配合。
　　
　　四、監督法實施過程中的潛在問題與對策
　　
　　幾位富有實踐經驗的人大工作者對于監督法實施過程中可能會出現的一些問題提出了他們的看法。
　　中心特約研究員、上海市人大常委會培訓工委辦公室調研員周梅燕認為，完善人大監督體系的構建，關鍵在于使監督法所規定的監督行為系統化、規范化、科學化。監督法為各級人大常委會提供了一個依法履職的平臺，這個平臺具有一定的高度，但是其局限性依然存在。監督法只是人大監督的一部分內容，人大監督和監督法不同，人民代表大會的監督，在法理邏輯上是整個人大監督體系的母體，監督法只規定了各級人大常委會對“一府兩院”的監督，如何落實人民代表大會的監督權目前還沒有具體的法律條文。如果只注重目前的監督法的行使，就可能會拉大常委會與人大的距離，常委會是選民權利的二次或多次委托機構，再委托的權力機構的一部分職權落實了，人大本身應當具有的監督權力也不應該虛置。因此，還需要探討常委會本身如何接受人大監督等方面的問題。從另一個方面來講，目前還沒有一部關于人大監督的專門法律，恰恰就是為以后探討整個人大監督體系發展機制提供了制度空間。比如，一般代表的監督權如何落實，鄉鎮人大對于政府的監督還存在著相當程度的探索與創造的機會，這也有利于草根民主的成長。而監督法對于撤職案的規定也有可能替代或者補充憲法、代表法和選舉法等規定的罷免案，因此探討在新的法律體系內對于公職人員的監督、撤職和罷免的方式也就成為必須。
　　中心特約研究員、浙江省溫州市人大常委會研究室主任胡經琨結合當地人大工作談到了監督法的制度效能。他認為，監督法對于履行監督職能的有些規定還十分原則、十分抽象，因此要落實這些監督原則，還需要做出不少努力。法律規定人大常委會監督情況應當向社會公開，但對于“公開”的載體卻沒有明確規定。因此，通過什么載體公開以及如何公開，是在制度運行過程中需要認真研究的問題。監督法第八條、第十條和第二十條的時間規定，在落實過程中還有可以預見的難度。第二十六條規定的執法監督，在實踐中也還需要不斷創新和探索具體方式。第二十九條對于撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決定、決議的規定，其撤銷對象有待進一步明確。而所有的監督都需要進一步梳理具體的監督措施，對于垂直部門的監督還有可能會給人大常委會帶來交錯壓力。對于許多實權部門進行監督的難度更可以想見。至于調查和審議，都還需要進一步拓寬知情權。審議最好采用公開辯論的方式，這樣便于接受選民和社會監督，審議時間要延長，次數要增加。總之，要完善整個人大監督體系，還需要不斷探索，逐步提高。
　　中心特約研究員、上海市金山區人大常委會研究室主任孫忠坤認為，監督法為落實人大常委會的監督確定了新的發展標準，提供了新的發展空間。這是我國50多年來民主制度發展和完善的結果。當前各級人大常委會如何適應監督工作，規范人大監督的程序非常重要。在實踐過程中，要不斷摸索，成熟一個，出臺一個，不斷獲得進步，逐步發展和完善監督體系。目前，欲使監督法獲得生命力至少需要解決以下五個方面的問題：一是思想認識問題，這牽涉人大、黨委和“一府兩院”等幾個方面對于落實監督法的認知和協調程度。二是制度問題，監督法實施的現實困難在于其配套工作起步較晚，目前各省市還普遍缺少具體的實施細則。三是人員問題，目前人大常委會各職能委員會的人員配備還相對缺少，尤其是精通政務工作的專家少，既有的常委會組成人員還面臨工作方式轉型的挑戰。四是具體監督項目的選擇還需要在實踐中摸索，如何實現監督資源的最優化配置還面臨人大管理體制的革新和應對。五是習慣做法和新的監督法之間，還有政治體制方面的難題需要克服。目前的常委會主任大都是從黨委或政府轉崗過來的，其工作方式往往沿襲黨委討論、政府執行、人大監督的模式，可能一時難以把握監督與支持的界限。
　　總括以上四個方面的探索，研究中心主任、復旦大學國際關系與公共事務學院教授浦興祖說，一談到監督法的問題，總使我想起延安的“窯洞對”。當時，黃炎培向毛澤東提出了中國歷史上朝代興衰更替的周期律問題。其意思是：共產黨在全國勝利以后，會不會也陷入這個周期律？毛澤東回答說，我們能夠跳出歷史周期律。因為我們找到了“民主”這條新路，讓人民起來監督政府，政府才不敢懈怠。可見，“監督”關涉到“跳出歷史周期律”！但是，在一個走向法治的國度里，人民起來監督政府，離不開法律與制度。監督法就是為人民通過人大常委會監督“一府兩院”，提供了重要的法律與制度支持。我個人認為，對監督法的探討可以歸結為以下三“點”：一是亮點。如，常委會對于“一府兩院”的監督情況要向社會公布。人大常委會應當抓住監督法的這些亮點，并創造條件用足亮點。二是難點。例如，監督法關于監督程序中有些時間節點作了非常嚴格的規定，我擔心在實際運行中會有難度。為此，人大常委會要在監督實踐中知難而上，不斷摸索、試驗和改進，進行方式創造和路徑探索。三是“缺”點。就是說，監督法中還缺少了點什么。例如，憲法監督并沒有凸現出來。當然，這種“缺失之點”不一定就是立法者和法律自身的缺點，因為相關的理論問題還沒有研究清楚，或者相關的社會條件還不夠成熟，那就難以在法律中作出明確規定。這需要我們不斷加強理論研究，不斷促進某些社會條件的成熟。到一定時候，便可以修訂、完善這部監督法。（文中所引各發言內容，系根據錄音整理，未經本人審閱）
　　（作者系復旦大學國際關系與公共事務學院政治學博士）