論權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件的監(jiān)督

　　《監(jiān)督法》第二十九條規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。”這是在具體落實(shí)憲法賦予各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)、維護(hù)法制統(tǒng)一與尊嚴(yán)的重要保障。但從各級(jí)人大監(jiān)督實(shí)踐來(lái)看，目前這項(xiàng)工作還沒有普遍開展起來(lái)，對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件[1]的審查監(jiān)督工作步伐不大。為了切實(shí)依法履行人大的監(jiān)督職責(zé)，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約，更好地維護(hù)法制統(tǒng)一，糾正行政違法現(xiàn)象，各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)必須把加強(qiáng)非立法性行政規(guī)范性文件的監(jiān)督工作擺到應(yīng)有的位置上，認(rèn)真加以落實(shí)。
　　
　　一、非立法性行政規(guī)范性文件審查制度的確立與發(fā)展
　　
　　權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件審查的制度，是隨著我國(guó)人民代表大會(huì)制度的建立而逐步發(fā)展和完善的，其監(jiān)督依據(jù)來(lái)源于我國(guó)《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》以及《地方組織法》。
　　1954年《憲法》規(guī)定：地方各級(jí)人大在本行政區(qū)域內(nèi)，保證法律、法令的遵守和執(zhí)行。有權(quán)改變和撤銷本級(jí)人民委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。縣級(jí)以上人大有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人大不適當(dāng)?shù)臎Q議和下一級(jí)人民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令。縣級(jí)以上的人民委員會(huì)有權(quán)停止下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議的執(zhí)行[2]。這些規(guī)定，確定了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件審查的原則范圍，也是我國(guó)各級(jí)人大對(duì)有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定的非立法性規(guī)范性文件進(jìn)行審查的最早憲法依據(jù)。
　　“文革”時(shí)期，由于民主法制建設(shè)受到很大沖擊，在此期間制定的1975年《憲法》，對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法法律實(shí)施及規(guī)范性文件審查都沒有作出規(guī)定，1978年制定的《憲法》對(duì)1975年憲法作了修正，重新確立了各級(jí)人大的監(jiān)督權(quán)，但仍沒有恢復(fù)1954年憲法賦予人大審查規(guī)范性文件的權(quán)限。1982年《憲法》總結(jié)了歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)各級(jí)人大審查行政規(guī)范性文件制度作出了明確的規(guī)定。1982年《憲法》第六十七條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)“撤銷國(guó)務(wù)院制定的與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”。第一百零四條規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)“撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。1982年《憲法》已全面恢復(fù)了1954年《憲法》中的原則精神，確立了縣級(jí)以上各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件的監(jiān)督審查制度。
　　《地方組織法》在1982年《憲法》的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了地方各級(jí)人大審查規(guī)范性文件的范圍。《地方組織法》第四十四條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。還第一次明確賦予了鄉(xiāng)級(jí)人大審查本級(jí)政府規(guī)范性文件的權(quán)力。根據(jù)第九條規(guī)定，鄉(xiāng)級(jí)人大可以撤銷本級(jí)政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。
　　《監(jiān)督法》第二十九條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。”第三十條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃坏模袡?quán)予以撤銷：（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；（三）有其他不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷的。”
　　2000年頒布的《立法法》未涉及非立法性行政規(guī)范性文件，但《監(jiān)督法》第二十九條的規(guī)定，意味著縣級(jí)以上權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府的非立法性行政規(guī)范性文件的審查、撤銷程序可8cae91e84e591954a0eeea0a050a0ebb以參照《立法法》的相關(guān)規(guī)定。
　　另外，從上個(gè)世紀(jì)80年代中后期開始，地方人大及其常委會(huì)在制定綜合性監(jiān)督條例時(shí)，對(duì)審查非立法性行政規(guī)范性文件的監(jiān)督審查進(jìn)行了延伸和細(xì)化，是對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)審查非立法性規(guī)范性文件制度的重要補(bǔ)充，規(guī)定了非立法性行政規(guī)范性文件備案審查的一些基本程序，以便于操作。
　　
　　二、權(quán)力機(jī)關(guān)在非立法性行政規(guī)范性文件監(jiān)督方面存在的問題
　　
　　從總體上看，近年來(lái)，一些地方人大在審查非立法性行政規(guī)范性文件方面進(jìn)行了積極的探索，但這項(xiàng)工作在大多數(shù)地方還沒真正開展起來(lái)。可以說，非立法性行政規(guī)范性文件審查是目前人大監(jiān)督工作中一個(gè)比較薄弱的環(huán)節(jié)，看似完備的監(jiān)督制度實(shí)際上收效甚微。究其原因：
　　一是缺乏有效的組織保障和程序規(guī)則。在權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)沒有專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督程序機(jī)制，審查往往流于形式，使得相當(dāng)規(guī)范的理論設(shè)計(jì)在實(shí)際操作中收不到良好的效果，達(dá)不到制度設(shè)計(jì)者的預(yù)期目標(biāo)。
　　二是沒有行政行為利害關(guān)系人參與，缺乏外部力量的啟動(dòng)和制約。利害關(guān)系人既不能經(jīng)常性地啟動(dòng)審查程序，又不能對(duì)審查結(jié)果給予必要的關(guān)注和監(jiān)督，使得監(jiān)督有名無(wú)實(shí)。
　　三是權(quán)力機(jī)關(guān)尚沒有做到積極主動(dòng)行使憲法和有關(guān)法律賦予的對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件的備案審查，造成備案審查只備不查的局面，使監(jiān)督流于形式。
　　四是權(quán)力機(jī)關(guān)許多組成人員和工作人員的思想觀念素質(zhì)不能適應(yīng)對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件的審查。有的組成人員知識(shí)水平尚有差距，也有的人認(rèn)為這是一項(xiàng)無(wú)關(guān)緊要的工作，或者以法律規(guī)定不具體為由不去實(shí)踐探索，或者擔(dān)心影響與被審查機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，或者怕被撤銷的非立法性行政規(guī)范性文件得不到有效糾正反而影響人大常委會(huì)的權(quán)威，或者怕影響行政執(zhí)法的威信從而造成非立法性行政規(guī)范性文件難以執(zhí)行，等等。因此，行政機(jī)關(guān)制作出非立法性規(guī)范性文件，往往既不請(qǐng)權(quán)力機(jī)關(guān)審查，又因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的備案制度，從而導(dǎo)致隨意性、短期性，甚至違法的情況時(shí)有發(fā)生。
　　五是備案責(zé)任機(jī)制沒有建立起來(lái)。如在許多地方立法中都明確規(guī)定省級(jí)政府的規(guī)范性文件應(yīng)在文件發(fā)布之日起的一定期限內(nèi)報(bào)省人大常委會(huì)備案，否則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但由于沒有明確的追究程序和具體的責(zé)任形式保障實(shí)施，使得所謂“否則要承擔(dān)相應(yīng)的違法責(zé)任”的規(guī)定，沒有真正落到實(shí)處。
　　
　　三、加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件監(jiān)督需要解決的幾個(gè)問題的探索
　　
　　具體行政行為中的違法現(xiàn)象直接涉及廣大群眾的切身權(quán)益，固然要注意糾正。但是作為行政管理依據(jù)的規(guī)范性文件，由于它具有普遍性、強(qiáng)制力和約束力，如有違法或不當(dāng)之處，可能帶來(lái)的后果就更嚴(yán)重，涉及的面就會(huì)更大。加強(qiáng)立法性行政規(guī)范性文件審查是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的迫切需要，也是維護(hù)廣大人民群眾利益的必然要求。一些機(jī)關(guān)和部門在制定“紅頭文件”時(shí)，搞“土政策”，搞變通，或隨意設(shè)定許可權(quán)、收費(fèi)權(quán)、罰沒權(quán)，通過“紅頭文件”擴(kuò)大部門權(quán)力，嚴(yán)重侵犯了廣大人民群眾的合法權(quán)益，地方各級(jí)人大應(yīng)當(dāng)從推動(dòng)依法治國(guó)深入實(shí)施、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的高度，盡快把建立健全和落實(shí)非立法性行政規(guī)范性文件審查制度擺上議事日程。
　　（一）完善立法，進(jìn)一步明確非立法性行政規(guī)范性文件的審查撤銷制度
　　非立法性行政規(guī)范性文件審查是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅、涉及面廣的監(jiān)督制度。要保證這項(xiàng)工作落到實(shí)處，制度建設(shè)是根本。
　　1.明確權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件的監(jiān)控方法——備案審查制度
　　備案的意義不是單純地上報(bào)存檔，而是通過備案審查對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件的合法性加以確認(rèn)或否認(rèn)，借以保證其制定的質(zhì)量和效益。《立法法》規(guī)定了行政法規(guī)和規(guī)章向權(quán)力機(jī)關(guān)備案審查。國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定，行政法規(guī)在公布后的30天內(nèi)由國(guó)務(wù)院辦公廳報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，同時(shí)也規(guī)定行政規(guī)章自公布之日起30天內(nèi)由法制機(jī)構(gòu)依照《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》向有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)備案。對(duì)于非立法性行政規(guī)范性文件應(yīng)參照以上法律、法規(guī)規(guī)定的程序制度進(jìn)行備案審查。由于我國(guó)的非立法性行政規(guī)范性文件數(shù)量眾多，要把所有行政主體制發(fā)的非立法性規(guī)范性文件都報(bào)權(quán)力機(jī)關(guān)備案審查，從我國(guó)的實(shí)際情況看，是不現(xiàn)實(shí)的。從《立法法》的相關(guān)規(guī)定看，也不是要求所有規(guī)章均報(bào)權(quán)力機(jī)關(guān)備案審查，而是僅僅規(guī)定了行政法規(guī)和地方政府規(guī)章報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)備案，對(duì)部門規(guī)章則未要求其向權(quán)力機(jī)關(guān)備案，也正是考慮我國(guó)的實(shí)際。所以，筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際，縣級(jí)以上人民政府制定的非立法性規(guī)范性文件才需要向本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)因其未設(shè)置人大常委會(huì)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民政府的非立法性規(guī)范性文件送上一級(jí)人大常委會(huì)備案。對(duì)于縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門以及其他行政主體制定的非立法性規(guī)范性文件，則不要求報(bào)送權(quán)力機(jī)關(guān)備案，而是通過其他途徑保證其合法性。
　　
　　2.對(duì)政府部門的非立法性規(guī)范性文件，建立“不告不理，有告即理”的提請(qǐng)審查啟動(dòng)機(jī)制
　　從法律上和理論上說，各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)所有的非立法性行政規(guī)范性文件有審查監(jiān)督之責(zé)，但政府的非立法性規(guī)范性文件內(nèi)容繁雜、數(shù)量眾多、涉及面極廣，現(xiàn)實(shí)中顯然不可能做到。所以，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)政府工作部門的非立法性規(guī)范性文件不能件件審查監(jiān)督，而應(yīng)該借鑒《立法法》的相關(guān)規(guī)定[3]，實(shí)行“不告不理，有告即理”的被動(dòng)審查的啟動(dòng)機(jī)制，待有關(guān)組織和公民提請(qǐng)審查和提出審查建議后，才交專門委員會(huì)進(jìn)行審查。如法院?jiǎn)?dòng)。現(xiàn)行《行政訴訟法》和最高人民法院 《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》規(guī)定，法院對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件不能直接進(jìn)行審查，最多只能在行政相對(duì)人不服具體行政行為提起行政訴訟后，法院在審查具體行政行為的合法性時(shí)對(duì)作為依據(jù)的非立法性行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查。審查的結(jié)果只能是：對(duì)合法的非立法性行政規(guī)范性文件作為裁判的依據(jù)，對(duì)不合法的非立法性行政規(guī)范性文件則不予適用。而且，這種審查結(jié)果只有個(gè)案效力，無(wú)普遍約束力。人民法院對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件的審查結(jié)果只能決定是否適用，因無(wú)直接撤銷權(quán)，只能提請(qǐng)有撤銷權(quán)的人大常委會(huì)進(jìn)行撤銷。人民法院在審判中決定不予適用的非立法性行政規(guī)范性文件應(yīng)逐級(jí)上報(bào)，由制定非立法性規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)同級(jí)的人民法院報(bào)人大常委會(huì)審查決定是否撤銷該規(guī)范性文件。其他提請(qǐng)人大審查撤銷的主體可以是人民檢察院、下級(jí)人大常委會(huì)以及一定數(shù)量的人大代表和人大常委會(huì)委員等。此外，其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織和公民，也有對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件的監(jiān)督啟動(dòng)權(quán)，這些主體往往能夠在適用規(guī)范性文件的過程中較早發(fā)現(xiàn)問題。當(dāng)然，這樣的被動(dòng)審查并不排除各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件的主動(dòng)審查，應(yīng)在進(jìn)行被動(dòng)審查的同時(shí)，可以有重點(diǎn)地加強(qiáng)主動(dòng)審查。
　　3 . 進(jìn)一步完善撤銷權(quán)制度和正確行使撤銷權(quán)憲法和地方組織法對(duì)撤銷權(quán)已有規(guī)定，但較原則和籠統(tǒng)。《監(jiān)督法》作了進(jìn)一步明確的規(guī)定，但筆者認(rèn)為，《監(jiān)督法》的關(guān)于“撤銷權(quán)”內(nèi)含的規(guī)定還是過于籠統(tǒng)，如“有其他不適當(dāng)?shù)那樾巍钡囊?guī)定，這樣的立法規(guī)定作為一種立法技巧無(wú)可厚非，但作為具體操作，其內(nèi)含不夠明確，既會(huì)給實(shí)施帶來(lái)一定的困難，又可能束縛權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的手腳，削減監(jiān)督的力度。所以，還應(yīng)增加撤銷權(quán)列舉的內(nèi)容，將內(nèi)容明顯不當(dāng)和違反法定程序的政府的決定與命令也列為縣級(jí)以上權(quán)力機(jī)關(guān)行使撤銷權(quán)的內(nèi)容范圍。權(quán)力機(jī)關(guān)可以直接撤銷政府越權(quán)的、與上位法沖突的等非立法性行政規(guī)范性文件，那么，權(quán)力機(jī)關(guān)能否直接撤銷政府所屬部門的非立法性行政規(guī)范性文件呢？根據(jù)憲法和地方政府組織法的規(guī)定，各級(jí)人民政府基于對(duì)所屬部門的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，可以撤銷和改變其不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。因而，本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)沒有必要也不便于直接撤銷政府所屬部門違法的非立法性行政規(guī)范性文件。但是，權(quán)力機(jī)關(guān)可以建議或者責(zé)令本級(jí)人民政府撤銷、改變其所屬部門制定的違法的非立法性行政規(guī)范性文件。
　　4.完善審查程序制度
　　《監(jiān)督法》將備案審查的程序，賦予省級(jí)人大常委會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。意味著對(duì)于地方非立法性行政規(guī)范性文件的審查程序只能由省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)作出規(guī)定，其他地方權(quán)力機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)規(guī)范。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前情況下，各地有必要將以下程序內(nèi)容進(jìn)行完善和規(guī)范：（1）規(guī)定審查機(jī)關(guān)的備案時(shí)限。（2）確立備案審查受理機(jī)構(gòu)。各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立或明確權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)的哪一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)受理審查，免得公眾投訴無(wú)門。（3）規(guī)定審查啟動(dòng)程序。是“不告不理，有告即理”的被動(dòng)式審查還是主動(dòng)審查或者兩者兼而有之，應(yīng)當(dāng)予以明確。（4）明確審查期限，以提高審查效率，及時(shí)回應(yīng)公眾。（5）規(guī)范審查方式。如發(fā)現(xiàn)文件違憲違法或嚴(yán)重不適當(dāng)，則審查機(jī)關(guān)可視情況采取以下兩種處理辦法：一是直接監(jiān)督方式，根據(jù)憲法和法律，地方人大及其常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。二是間接監(jiān)督方式，間接監(jiān)督一般不用直接撤銷的處理方式，而是要求制定機(jī)關(guān)說明情況，經(jīng)審查機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)溝通后，再由審查機(jī)關(guān)向制定機(jī)關(guān)提出審查意見，責(zé)成其自行糾正或撤銷。這樣做，便于審查機(jī)關(guān)了解制定情況，作出準(zhǔn)確判斷，提高審查的準(zhǔn)確度。對(duì)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的工商、稅務(wù)等與人民群眾生活密切相關(guān)的政府職能部門，地方人大及其常委會(huì)對(duì)這些國(guó)家機(jī)關(guān)和部門制定的不適當(dāng)?shù)姆橇⒎ㄐ砸?guī)范性文件的監(jiān)督，也可采用間接監(jiān)督處理方式。無(wú)論采用哪一種監(jiān)督方式，都必須依法進(jìn)行，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行監(jiān)督，否則將影響監(jiān)督的效果。（6）關(guān)于審查結(jié)果。明確統(tǒng)一審查結(jié)果，可以是撤銷或責(zé)成糾正等。（7）關(guān)于審查責(zé)任。（8）關(guān)于對(duì)不報(bào)備案審查主體的制裁。當(dāng)前，法律法規(guī)對(duì)違法或不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件的制定者、審查監(jiān)督者，都沒有規(guī)定有關(guān)的責(zé)任后果，必定會(huì)影響規(guī)范性文件備案審查工作的實(shí)際效果。只有明確規(guī)定不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件的制定者與審查監(jiān)督者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，才能有效地防范有些地方和部門通過制定不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件來(lái)推行其有損公民權(quán)益和法制統(tǒng)一的決策，有利于改變審查監(jiān)督虛置的現(xiàn)象。這樣，在備案這個(gè)審查制度的基礎(chǔ)階段，就明確了備案的時(shí)限、范圍、受理機(jī)關(guān)以及審查機(jī)構(gòu)的責(zé)任等。在審查處理階段，就明確了審查的組織形式、審查的步驟、審查的時(shí)限、爭(zhēng)議的處理以及如何糾正、撤銷等。此外，對(duì)于不備案、不審查、不撤銷的責(zé)任如何追究，法律上也作出規(guī)定，從而確立起非立法性行政規(guī)范性文件審查制度的完整程序。
　　（二）健全組織，設(shè)立能夠有效履行職責(zé)的專門審查機(jī)構(gòu)
　　審查非立法性行政規(guī)范性文件是一項(xiàng)政策性、法律性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，沒有一個(gè)專門的審查機(jī)構(gòu)，沒有一批高素質(zhì)的專業(yè)人員，很難承擔(dān)起審查職責(zé)。隨著人大監(jiān)督工作的深入，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的非立法性規(guī)范性文件審查的任務(wù)將越來(lái)越重。為保證這項(xiàng)工作的開展，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立或指定一個(gè)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)審查政府制定的非立法性行政規(guī)范性文件。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)如果同法律相抵觸，由全國(guó)人大常委會(huì)交專門委員會(huì)進(jìn)行審查提出意見，全國(guó)人大常委會(huì)也就此在法工委下設(shè)了法規(guī)審查室來(lái)專門負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。同時(shí)，各級(jí)人民政府的非立法性行政規(guī)范性文件也可交同級(jí)人大常委會(huì)的專門委員會(huì)審查，地方各級(jí)人大常委會(huì)的法制工作委員會(huì)應(yīng)作為接受備案非立法性行政規(guī)范性文件的專門機(jī)構(gòu)，法制工作委員會(huì)對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件進(jìn)行初步審查以決定該規(guī)范性文件由法制工作委員會(huì)審查還是由其他專門工作委員會(huì)審查。各級(jí)人大應(yīng)配備相應(yīng)的專業(yè)人員，專門負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的備案審查工作。針對(duì)目前地方人大常委會(huì)對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件的備案審查工作大都缺乏明確分工和缺乏專人負(fù)責(zé)的情況，很有必要在人大常委會(huì)主任、副主任中確定一人負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的相關(guān)工作，至于具體辦理，可以根據(jù)實(shí)際情況，指定專人抓，確定專門機(jī)構(gòu)管，也可以由各專門委員會(huì)分別辦理，條件許可的地方也可以由法制委員會(huì)設(shè)一精干機(jī)構(gòu)來(lái)辦理。
　　各專門委員會(huì)主要審查以下內(nèi)容：一是審查制定非立法性行政規(guī)范性文件的主體是否合法，即主體資格的取得是否有法律依據(jù)；二是審查非立法性行政規(guī)范性文件規(guī)定的事項(xiàng)是否越權(quán)，即是否規(guī)定了應(yīng)由法律或上級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)定的事項(xiàng)；三是審查非立法性行政規(guī)范性文件的內(nèi)容是否剝奪、限制了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，或是增加了公民、法人和其他組織的義務(wù)；四是審查非立法性行政規(guī)范性文件是否沖突上位法；五是審查政府制定的非立法性行政規(guī)范性文件的程序是否違法。專門委員會(huì)經(jīng)過審查，確認(rèn)非立法性行政規(guī)范性文件存在上述情況后，可向本級(jí)人大常委會(huì)提出報(bào)告，由權(quán)力機(jī)關(guān)撤銷或是向制定機(jī)關(guān)提出建議，督促其糾正。
　　
　　總而言之，要在組織上定位定責(zé)，保證工作落到實(shí)處。也可以按照“統(tǒng)一受理、分工負(fù)責(zé)”的模式，由一個(gè)部門集中受理，各專門委員會(huì)按專業(yè)分別進(jìn)行審查，以盡快改變目前一些權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件備案審查放任自流的狀況。
　　（三）在審查黨政聯(lián)合制發(fā)的非立法性規(guī)范性文件中發(fā)揮人大應(yīng)有的監(jiān)督作用
　　黨政聯(lián)合發(fā)文，是從建國(guó)初期沿襲下來(lái)的傳統(tǒng)做法，這種模式在特定的歷史時(shí)期，對(duì)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高決策效率發(fā)揮了積極的作用。但在實(shí)施依法治國(guó)方略的今天，這種模式帶來(lái)的弊端也日益突出。因此，各級(jí)黨委要切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，理順黨政之間、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，減少和杜絕黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象，保證國(guó)家監(jiān)督體制的順暢。當(dāng)然，按照憲法的要求，黨自身也必須帶頭在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，黨委文件或黨政聯(lián)合發(fā)出的文件也要符合憲法和法律的規(guī)定。
　　目前，有些非立法性規(guī)范性文件往往由黨政聯(lián)合發(fā)文，人大常委會(huì)在備案審查中會(huì)感到有些棘手。這樣的非立法性規(guī)范性文件雖由黨政聯(lián)名下發(fā)，實(shí)際上主要由行政部門貫徹執(zhí)行。地方人大常委會(huì)應(yīng)以對(duì)黨對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神，從維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的高度，認(rèn)真地慎重地進(jìn)行審查，如果發(fā)現(xiàn)確有問題，應(yīng)首先由人大常委會(huì)黨組向黨委報(bào)告，實(shí)事求是地說明問題，在取得黨委同意后，可由黨委協(xié)同政府采取適當(dāng)方法處理，或者作出必要的修改，或者自行廢止。中央就制定《監(jiān)督法》聽取黨外人士意見時(shí)，胡錦濤發(fā)表重要講話指出，制定監(jiān)督法，“要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，走中國(guó)特色政治發(fā)展道路。”所以，這樣做，既能使問題得到妥善的解決，又發(fā)揮了人大應(yīng)有的監(jiān)督作用。
　　（四）組建審查隊(duì)伍，加強(qiáng)審查隊(duì)伍的能力建設(shè)，提高審查效果
　　非立法性行政規(guī)范性文件內(nèi)容的龐雜性、行政性和專業(yè)性，給各級(jí)人大監(jiān)督工作帶來(lái)相當(dāng)?shù)碾y度。為此，組建審查隊(duì)伍，加強(qiáng)審查人員的能力建設(shè)，顯得尤為重要。首先，按不同的行政行業(yè)，分門別類的組建審查隊(duì)伍。審查人員既可以是專職，也可以在需要時(shí)，臨時(shí)聘請(qǐng)高等院校、研究機(jī)構(gòu)等專家作兼職審查。其次，審查人員應(yīng)具備以下能力：一是具備審查的知識(shí)能力，包括行政專業(yè)知識(shí)和法律專業(yè)知識(shí)，這是行使審查職能的前提和基礎(chǔ)。如果行政專業(yè)知識(shí)和法律專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足，那對(duì)政府非立法性規(guī)范性文件的審查只能流于形式。二是具備審查時(shí)的溝通能力。由于非立法性行政規(guī)范性文件的專業(yè)性非常強(qiáng)，所以，人大工作人員在審查時(shí)難免會(huì)碰到一些棘手或難以了解的問題。這時(shí)，需要審查人員向文件的制發(fā)機(jī)關(guān)溝通了解文件的制發(fā)依據(jù)、制發(fā)過程的爭(zhēng)議協(xié)調(diào)情況、專業(yè)名詞的相關(guān)理解等。三是審查過程中的回應(yīng)能力。可以說，大多非立法性行政規(guī)范性文件的審查是由公眾建議而啟動(dòng)的，這就要求審查組織在面對(duì)社會(huì)組織和公眾問題時(shí)能夠及時(shí)回應(yīng)與協(xié)助。面對(duì)公眾的熱情，審查人員應(yīng)當(dāng)客觀、公正、準(zhǔn)確地作出回應(yīng)。
　　
　　注釋：
　　[1]本文稱的“非立法性行政規(guī)范性文件”，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織依照法定權(quán)限和程序制定和發(fā)布的，除法律、法規(guī)、規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令、辦法、指示等。
　　[2]當(dāng)時(shí)各級(jí)人民委員會(huì)既是行政機(jī)關(guān)，又是人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。
　　[3]立法法第九十條第一、二款規(guī)定：國(guó)務(wù)院，中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出審查要求，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查。這一方式就全國(guó)人大常委會(huì)在接到報(bào)送備案的法規(guī)后，并不立即對(duì)其一一進(jìn)行審查，而是采取“不告不理”的原則，有關(guān)機(jī)關(guān)和公民提出審查要求和審查建議后，才交專門委員會(huì)進(jìn)行審查。
　　（作者系中共浙江省杭州市委黨校副教授。本文系浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃常規(guī)性課題，名稱為“法治政府建設(shè)中規(guī)范性文件與法律接軌研究”，課題號(hào)為06CGZF12YB，本文為階段性成果）