科學規范行政權力　避免部門利益法制化

　　2006年11月6日至8日由全國人大常委會法制工作委員會主辦、海南省人大常委會承辦的第十二次全國地方立法研討會在海口市召開。全國人大法律委員會主任委員楊景宇、全國人大常委會法制工作委員會副主任李飛、信春鷹，海南省、安徽省、新疆維吾爾自治區人大常委會領導以及各省、自治區、直轄市及經濟特區所在市的人大常委會法制工作委員會負責人出席了會議。研討會以“為全面落實科學發展觀，構建和諧社會，形成中國特色社會主義法律體系，加強地方立法若干問題研討，充分發揮地方立法的作用，提高立法質量”為主題，圍繞“地方立法如何兼顧各階層、各方面群眾利益，關注對弱勢群體的保護，保障最廣大人民群眾的根本利益”、“如何科學規范行政機關的職權與責任，處理好行使權力與接受監督的關系，做到權力與責任掛鉤，權力與利益脫鉤，防止利益部門化和部門利益法制化”、“設定法律責任的價值取向和基本原則，如何銜接好民事責任、行政責任和刑事責任，防止濫設濫罰，加強監督制約”、“在地方性法規與法律、行政法規、部門規章相互銜接、和諧一致方面有哪些需要解決的突出問題”等四個方面的內容，進行了深入研討。現就與會者關于“在立法中如何防止部門利益法制化”研討情況綜述如下：
　　
　　一、立法中的部門利益普遍存在并呈現復雜化、多樣化趨勢
　　
　　如何認識當前立法工作中的部門利益，是不少省市關注的重點。一些省市對立法中的部門利益從理論和實踐上進行了深入的系統研究 （貴州、黑龍江、河南、重慶等），不少省市對立法中部門利益的含義、實質、現狀、表現形式和危害也做了詳盡闡述。大家普遍認為，立法中部門利益是普遍存在的，且有復雜化、多樣化的趨勢。“立法中的部門利益傾向是多年來立法問題中的頑疾”（四川）。“多年以前就存在的部門利益傾向，至今依然存在，有一些主管部門仍然把制定地方性法規作為牟取部門利益的手段和工具”（貴州）。“近年來，地方立法中的部門利益表現形式呈現多樣化的趨勢”（河南）。有的省市認為，立法中的部門利益就是行政機關在立法過程中過多地強調本部門的權力和利益，力圖通過立法來維護、鞏固和擴大本部門的職權，對本部門應當承擔的責任與義務重視不夠（云南）；部門利益在立法中的表現是多種多樣的，往往表現為在立法上爭行政許可權、行政處罰權和行政收費權（遼寧）；“不適當地追求管理工作上的方便與片面追求審批權、收費權一樣，實際上也是一種隱蔽的部門利益”（黑龍江）。有的省市則認為，立法中部門利益的實質是沒有科學地規定公民、法人和其他組織的權利和義務、國家機關主要是行政機關的權力和責任（浙江）。
　　
　　二、克服和防止立法中的部門利益最根本的是要堅持以人為本、立法為民
　　
　　不少省市認為，“解決地方立法中的部門利益傾向具有長期性、艱巨性、復雜性”（貴州）。“堅持以人為本，實現立法為民，是防止和克服部門利益的根本措施”（黑龍江、云南、河南、山東、貴州）。全國人大法律委員會主任委員楊景宇認為，“立法不是有關部門之間權力和利益的分配與再分配，而應該反映人民的共同意志和根本利益。中國特色社會主義法律制度應該把實現社會公平正義作為價值取向。要明確公共權力的非盈利性，絕不允許權力‘尋租’。這是一條法律原則，又是一條政治原則。”他還特別強調，“為了從源頭上、制度上預防和解決腐敗問題，行政管理法律制度必須體現權力與利益徹底脫鉤的原則。不然的話，公共權力如果成為權力行使者的特權，這種特權又能給其帶來利益，這種利益一旦逐漸形成既得利益，那就難免會成為改革的阻力，并且會成為一個腐敗源。”
　　
　　三、防止部門利益的關鍵是科學規范行政機關的權力與責任
　　
　　全國人大常委會法制工作委員會副主任李飛指出，“注意處理好權力與權利、權力與責任的關系，防止利益部門化和部門利益法制化。特別是在大量法律草案是由有關職能部門起草的情況下，如何處理好權力與權利、權利與責任的關系，顯得尤為重要。立法中必須堅持一條，既要注意給予行政機關必要的手段，以確保行政權力有效行使，又要注意對行政權力的規范、制約和監督，促使行政機關依照法定的權限和程序正確行使權力，確保公民、法人和其他組織的合法權利不受侵害。”楊景宇主任委員要求，“法律在賦予有關國家機關必要的權力的同時，必須規定其相應的責任，規范、制約、監督權力的行使。法律在規定自然人、法人和其他組織應當履行的義務的同時，應該明確規定其享有的權利，并為保證其權利的實現規定相應的政策和措施。”不少省市認為，立法時應該做到權力與責任、權利與義務的平衡，特別是在賦予行政機關權力的同時，應當明確具體地規定行政機關濫用職權及瀆職等行為的責任（浙江、貴州、遼寧、黑龍江、湖南、湖北、北京、重慶、山西、內蒙古）。“做到權力和利益脫鉤。不得增設收費權，組織培訓不得收費，即使有依據的收費也盡可能由財政承擔”（浙江）。“盡量減少和避免政府作為某項措施的受益人時，承擔成本的卻是管理相對人”（黑龍江）。山東省人大常委會制定的計量法規就規定，在鑒定合格期內不得對同一計量器具重復檢測，下級質檢部門自上級質檢部門實施檢查之日起半年內，除消費者投訴外，不得再對經檢驗合格的同一企業的同一產品進行重復檢查。檢查者應當在檢驗結果結束后10個工作日內返還抽檢樣品，因檢查者或檢查者的過錯，對檢驗樣品造成不應有的損壞或者丟失不能返還的，責任單位應當進行賠償。
　　
　　四、科學立項、民主立法是防止部門利益的重要基礎
　　
　　“地方立法熱的背后，往往不同程度地夾雜著追逐部門自身利益的私貨”（貴州）。“要樹立‘不立法’、社會與政府共同治理的理念。通過市場能調節的，通過社會自治力量能管理的，通過政策等‘軟法’能規制的，通過加強執法能解決的，就不要立法，以免造成行政權泛濫”（浙江）。“要摒棄事事處處立法的‘泛立法論’思維，準確把握立法時機，合理劃定法規的調控范圍和對象，讓立法成為規范社會關系和人們行為的最后選擇”（貴州）。同時，加強法規起草工作，探索法規草案的委托起草，使其成為從源頭扼制部門利益傾向的重要手段（四川、河南）。由于“在一部法規征求意見的各個環節中，除了法規的主管部門和涉及的相關部門，我們有時候很難找到一個水平比較高又熟悉情況、能夠指出法規隱藏了部門利益或者侵犯了管理相對人權益的組織或者單位”（黑龍江），以及“地方立法機關的人員結構、素質、會議形式和在立法中的實際作用等方面事實上存在著的缺陷以及與政府及其所屬部門之間千絲萬縷的聯系，都使其難以抵擋甚至不愿抵擋來自政府及其所屬部門的強大利益訴求”（貴州），不少省市從提高審議質量方面著手，摒棄草案中的部門利益條款。山東省2006年建立了地方性法規草案征求省人大代表意見的制度，即將每部法規草案都寄給30名以上的相關省人大代表征求意見，并安排專人收集整理其意見。河北省在人大常委會機關網站專門開通了代表電子信箱，將重要的法規案通過電子信箱發給每一位代表，對立法宗旨、基本原則以及具體規定等作出詳細的說明，并專門指定1名工作人員負責電子郵件的收發、代表意見匯總。代表意見收集整理后，作為法制委員會統一審議的參考。深圳市制定了《法規審議工作指引》和《審查審議規則》，對法規審議步驟做了具體規定，并就法規審議的基本原則和需要解決的主要問題對常委會組成人員進行審議指引。云南在審議征兵工作條例修訂草案時，對“現役軍人的子女應當優先入伍”和“適齡男性公民無兵役證的，有關部門不得辦理升學、就業、出境等手續”，就根據組成人員的審議意見予以刪除。
　　
　　五、完善機制、落實責任是防止部門利益的重要保障
　　
　　廣東省2006年1月修改了立法條例，將法規審議程序由一般“二審”改為一般“三審”（至此，實行一般“三審”的已有遼寧、安徽、福建、湖南、廣西、西藏、四川、重慶、廣東、深圳、廈門、成都、沈陽、邯鄲等14個省區市）；上海實行一般“二審三通過”制度；福建、甘肅建立了隔次審議制度，對重要的、內容比較復雜的、一審或者二審時意見分歧比較大的法規草案進行隔次審議，這有利于常委會組成人員開展調查、研究和論證工作，從時間上保證審議質量。河北省對每部法規案，包括法制委員會提交審議結果報告前征求意見及采納情況、提交審議結果報告時對一審意見采納情況及反饋情況、提交修改意見報告時對二審意見采納及反饋情況以及未采納意見的情況和常委會對法規案表決情況，都要由法規承辦人逐一登記在案，記入《法制委員會統一審議期間意見采納及反饋情況表》，向法制委員會匯報。法制委員會根據記載情況就承辦人的工作得失進行點評，并以此作為年終干部考核依據之一。
　　
　　六、加強對部委規章的監督，鏟除部門利益賴以滋生的土壤
　　
　　不少省市認為，一定程度上，部委規章是地方立法中的部門利益的始作俑者。“利用‘上位法’中的部門利益缺陷，將‘上位法’中的部門利益予以確認、轉化甚至放大”，在地方立法中是普遍存在的（貴州）。“部委規章相互打架，不適當地擴大行政權，爭權奪利，虛置法律，不容忽視”（浙江）。“鑒于地方立法中的有些部門利益傾向直接來源于‘上位法’，建議全國人大一方面在制定法律時盡量避免部門利益傾向，另一方面要加強對行政法規、部門規章及規范性文件的備案審查和監督工作，剔除其中的部門利益傾向”（貴州、浙江）。
　　（作者單位：重慶市人大常委會法制委員會）