地方性法規與政府規章立法權限研究

　　應當說，法律對地方性法規和政府規章兩者立法權限的規定，原則上是清楚的，但在實踐中又往往界限模糊，不易區分。為了更好地促進地方立法工作的有序開展，進一步提高地方立法的質量和水平，充分發揮地方性法規和政府規章的應有作用，有必要對兩者的立法權限問題進行深入研究。
　　
　　一、地方性法規與政府規章立法權限容易混淆的問題
　　
　　按照法律規定，雖然地方性法規與政府規章在立法主體、立法程序和法律效力上不同，但由于兩者所調整的對象、內容和事項，在許多方面是相同或交叉的，有些問題又比較復雜，在立法實踐中，確實存在著具體界限容易混淆的問題。有的應由人大制定法規的事項，如勞動就業、社會保障等，卻由政府制定了規章；有的應由政府制定規章的事項，如城市限制養犬、禁放煙花爆竹等，卻由人大制定了法規。目前在一些地方，既存在著政府規章超越調整權限的問題，也存在著地方性法規擴大調整范圍的問題。而立法權限不清，一是容易造成立法上的越權、侵權、推諉等現象，為保護部門利益提供可乘之機；二是勢必造成立法成本的增加和立法資源的浪費，影響立法效率和水平的提高；三是模糊了地方國家權力機關與行政機關的職權，影響地方國家機關相互間的協調有序運轉。
　　地方性法規與政府規章兩者立法權限在實際工作中難以界定，既有主觀原因，也有客觀因素，概括起來主要有以下幾個方面：
　　(一)從法律方面看，法律規定比較原則、不夠具體。地方組織法第四十三條規定的省級人大常委會“在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規”，第六十條規定的省級人民政府“可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章”，都沒有指明各自立法事項的權限范圍。在2000年頒布實施的立法法中，雖然對各自的立法事項的權限范圍做了規定，卻存在著有些事項重復、有些事項難以界定的問題。比如立法法規定，地方性法規的立法權限和政府規章的立法權限中，兩者第一項都包括為執行法律、行政法規可以進行立法，而哪些應由人大制定地方性法規，哪些應由政府制定規章，法律并沒有作出明確界定。第二項中規定的“地方性事務”和“具體行政管理事項”如何理解和區分，也沒有作出明確的界定，這就給實際操作帶來了困難。
　　(二)從客觀方面看，我國的政體是人民代表大會制度，人大是國家權力機關統一行使國家權力，政府是國家權力機關的執行機關和行政機關，兩者雖然職責分工不同，但行使職權的出發點和目標是一致的。在立法方面，兩者所調整的對象都包括本行政區域內的公民、法人、國家機關和社會團體、企業事業單位等，調整的事項也都涉及經濟、教育、科技、衛生、體育、環保、民族、民政等內容。這就容易造成實際工作中難以區分的情形。
　　(三)從主觀方面看，首先，地方立法實踐時間不長，立法經驗還不足，對立法法規定的兩者立法權限的研究也不夠深入，尚未形成統一的認識。其次，地方立法中還存在一定的功利現象，有的地方人大盲目追求立法速度和立法數量，一些本應由政府規章解決的問題，卻列入了人大立法范圍；有的政府部門為強化部門職權，保護部門利益，加大推行工作的力度，也竭力通過人大立法來制定行為規范。再次，有的地方在改革發展中經常出現一些亟須人大立法進行規范的問題，由于人大立法受到立法計劃、立法程序、立法時間等方面的限制，有的為了應急就采用政府規章的形式加以解決。
　　
　　二、區分地方性法規與政府規章立法權限應掌握的基本原則
　　
　　面對復雜的社會關系和生動的社會實踐，要在立法工作中嚴格區分人大和政府的立法權限確實比較困難。根據人大和政府的性質、職權范圍和立法工作實踐，我們認為，為了更好地區分兩者的立法權限，首先要在指導思想上把握以下幾項原則：
　　（一） 必須符合人大統一行使國家權力的政治體制。我國是人民當家作主的社會主義國家，一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。政府作為國家權力機關的執行機關和行政機關，由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。這種產生與被產生、決定與執行、監督與被監督的關系，反映在立法上，人大的立法是決定和規范具有全局性、根本性和長遠性的重大事項，具有決策性和創制性的特點；政府立法一般是為保證上位法和本級人大及其常委會決議的執行而制定的行政措施和程序，具有從屬性、執行性和具體性的特點。因此，人大立法在地方立法體系中具有主導地位，對政府立法負有指導、監督之責，在層次上高于政府立法行為。
　　（二）必須符合人大和政府的法定職權。我國憲法和地方組織法等法律對人大和政府的職權做了明確規定。立法法對兩者的立法權限也作了原則的規定。在具體實踐中，必須全面理解和準確把握法律精神，對需要立法的事項進行深入研究和細致分析，認真按照立法法規定的各自立法范圍行使立法權，避免產生侵權、越權或推諉扯皮現象，保證所制定的法規和規章符合法律要求，切實維護國家法制統一。
　　（三）必須符合具體情況和實際需要。地方立法所涉及的問題和事項是復雜多變的，各地的情況千差萬別、各有特點。在區分地方性法規與政府規章立法權限時，必須從實際需要出發，對具體情況進行具體分析。在堅持依法行使職權的前提下，對一些急需解決的問題和規范的事項要靈活把握，有的需要人大制定地方性法規的，經過協調或授權，也可由政府先行制定規章，待時機成熟時再上升為地方性法規；有些應由政府制定規章的，根據形勢的需要，人大也可以制定地方性法規，或者先作出具有法規性質的決定，再由政府制定執行性規章。總之，在實踐中要努力做到“四個有利于”：一是有利于國家法律、法規和上級人大及其常委會決議在本行政區域內的遵守和執行。二是有利于解決改革發展和穩定中急需規范的問題，促進經濟社會又好又快發展及和諧社會建設，充分發揮法規和規章的引導、保障和促進作用。三是有利于解決人民群眾普遍關注的熱點難點問題，切實做到以人為本、立法為民，真正體現和維護人民群眾的根本利益。四是有利于加強和改進地方立法工作，完善地方配套立法，不斷提高地方立法質量和效率，提高地方立法水平。
　　
　　三、正確理解立法法規定的地方性法規與政府規章的立法權限
　　
　　立法法對地方性法規和政府規章立法事項的范圍做的規定，是我們區分兩者立法權限的基本依據。該法第六十四條第一款規定：“地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。”該條第二款規定：“除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。”此條中的第一款第一項，一般稱之為執行性立法，或實施性立法。第二項可稱為自主性立法；第二款可稱為先行性立法。該法第七十三條第二款規定，“地方政府規章可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；（二）屬于本行政區域的具體行政管理事項。”很明顯，此款規定的第一項亦屬于執行性立法，第二項亦可視作自主性立法。此外，行政許可法和行政處罰法等法律也分別從設定行政許可和行政處罰等規范具體行政管理事項的角度，對兩者的立法權限作出了明確的規定。
　　由于立法法對地方性法規與政府規章的制定范圍所作的規定比較原則，如何正確理解這些規定就成為在實踐中區分兩者立法權限的依據和前提。為此，根據上述法律規定的原則和精神，結合立法工作的實踐，我們認為有必要對此作出進一步闡釋：
　　
　　（一）關于執行性立法。為執行法律法規而制定地方性法規和政府規章，這是地方人大和政府立法工作的一項主要任務，也是憲法和法律授予地方立法權的主旨所在。從實踐來看，執行性立法可以分為四種情況：第一種情況，法律有明確授權的，地方就應當嚴格按照法律或行政法規的授權進行，即上位法授權地方人大可以制定實施細則、實施辦法的，則由地方人大制定地方性法規；上位法授權地方政府可以制定實施細則、實施辦法的，則由地方政府制定規章。例如，《義務教育法》《水土保持法》《城市規劃法》等法律，都在專條中明確規定省、自治區、直轄市人大常委會可以根據本法和本地實際制定實施辦法，此種情況則應由地方人大制定地方性法規。《勞動法》第一百零六條規定：“省、自治區、直轄市人民政府根據本法和本地區的實際情況，規定勞動合同制度的實施步驟，報國務院備案。”此種情況則應當由地方政府制定規章。第二種情況，法律同時授權地方人大和地方政府的，則既可由地方人大制定地方性法規，也可由政府制定規章。如《海洋環境保護法》第四十七條規定：“國務院有關部門和沿海省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會、人民政府可根據本法，結合本部門、本地區的實際，制定具體實施辦法”就屬于此種情況。第三種情況，法律沒有明確授權但需要從本地實際出發對有關法律規定進行細化、具體化的，原則上應當由地方人大制定地方性法規。第四種情況，國務院制定的行政法規，為保證其執行，一般應由地方政府制定規章；如果地方人大認為必要，也可制定地方性法規。
　　（二）關于自主性立法。要正確理解立法法規定的“地方性事務”和“具體行政管理事項”這兩個概念，這是區分人大和政府立法權限的一個重要因素。“地方性事務”是指人大職權范圍內與全國性的事務相對應的、具有地方特色的事務，一般來說，不需要或在可預見的時期內不需要由國家統一制定法律、行政法規來作出規定的事項。比如，河北省清東陵和避暑山莊等歷史文化遺產的保護，畜牧業發達地區對畜牧業的管理，邊境沿海等省份的緝私、禁毒等事項，就屬于地方性事務。“具體行政管理事項”，是指政府職權范圍內某方面行政管理中涉及的具體事項。根據實踐經驗，“具體行政管理事項”大體包括以下幾個方面：一是有關行政管理工作制度與程序方面的事項，包括辦事流程、責任分工、工作規范等；二是有關行政機關自身建設的事項，包括公務員的管理、工作紀律、廉政建設等；三是不涉及創設公民權利義務的有關社會公共秩序、公共事務或事業的具體管理制度。“事務”的概念包含“事項”。“地方性事務”一般指本行政區域內的重大事項，具有全局性、根本性和長遠性的特點；“具體行政管理事項”一般指行政管理中較為單一的事項，帶有局部性、微觀性和應時性的特點。根據法律規定的精神，人大對“地方性事務”進行立法，除遵循“不抵觸”的原則外，還可進行創制性立法；而政府對“具體行政管理事項”進行立法，只能遵循“根據”的原則，無權創制新的規范，也無權突破法律、法規規定的行政許可范圍和行政處罰幅度。
　　（三）關于先行性立法。先行性立法帶有創制性，立法法明確規定將此項權力授予了地方人大。地方政府能否進行先行性立法各地對此理解不一。有的認為先行性立法權由人大統一行使，地方政府無權進行這方面立法；有的認為，既然法律沒有明確規定政府不得進行先行性立法，那么政府也可以根據具體情況和實際需要開展創制性立法。我們認為，在實施立法法關于先行性立法的規定時，應當遵循人民代表大會統一行使國家權力的原則，凡屬于創制性的立法規范，都應由人大制定地方性法規。如果人大認為有必要，可以作出決定，授權政府先行制定規章，待條件成熟時再上升為地方性法規。授權決定應當明確授權的目的、范圍，被授權的政府應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力。
　　
　　四、科學劃分地方性法規與政府規章的立法權限
　　
　　根據法律規定和立