上海、深圳、北京、武漢、廣州五城市開展國有資本經營預算工作的情況及啟示

　　【摘要】目前，我國對國有資本經營預算尚無統(tǒng)一的政策法規(guī)和規(guī)范意見，亟待建立與社會主義市場經濟體制相適應的國有資本預算管理制度。本文介紹了成功開展國有資本經營預算且模式鮮明的先進城市的經驗，以資借鑒。
　　
　　國有資本經營預算工作是促進國有經濟布局和結構調整的重要手段。為推進國有經濟布局和結構調整，貫徹黨的十六大以來歷次關于深化國有資產管理體制改革精神，全國各地根據國有資產管理體制改革的要求和自身實際，進行了大膽探索和有益實踐，各具特色并積累了一些經驗。“他山之石，可以攻玉”。為借鑒先進城市的成功經驗，本文將介紹上海等地的先進做法。
　　
　　一、五城市開展國有資本經營預算的工作情況
　　
　　（一）國有資本經營預算編制模式
　　五城市國有資本經營預算工作大體可分為三種模式，第一種是“滬深模式”，即國有資本經營預算與財政公共預算相分離，各自獨立運作，共同組成政府復式預算，實行“一個體系，兩個層次”的管理。也就是說，“一個國有資本經營預算體系，分國有資產經營公司資本經營預算和市本級國有資本經營預算兩個層次”。市國資委作為出資人，是國有資本經營預算的管理主體。第二種是“北京模式”，即國資部門負責資本經營預算的編制和收繳使用，財政部門負責監(jiān)督。收益資金比照社保基金的管理方式，在財政開設國有資本經營預算專戶、列收列支，不參與平衡一般財政預算，注重保持國有資本預算管理的相對獨立性。第三種是“穗武模式”，即國有資本經營預算作為財政公共預算的一部分，納入國庫集中支付范圍，國資部門負責收益的收繳使用，財政部門負責管理。
　　1.滬深模式
　　上海市從1996年開始研究探索國有資本經營預算工作。2005年1月，上海市政府批轉上海市國資委制訂的《上海市國有資產收益收繳管理試行辦法》（滬府發(fā)［2005］33號），標志著上海市國有資產收益收繳及預算管理工作全面開展，到2006年全面鋪開。其國有資本經營預算工作實行“一個體系，兩個層次”的管理，即“一個國有資產經營預算體系，分企業(yè)集團國有資產經營預算和市本級國有資產經營預算兩個層次”。其中，企業(yè)集團國有資產經營預算又分為產業(yè)集團、政府投資公司、科研院所三種類型進行管理。市國資委作為出資人，是國有資本經營預算的管理主體，其中本級預算由市國資委獨立編制，主要根據收繳的國有資本收益安排支出預算；企業(yè)集團級預算主要由各集團公司編制，市國資委負責審批和監(jiān)督執(zhí)行。收益主要用于國有經濟發(fā)展，包括科教興市、產業(yè)結構調整，同時適當安排部分資金解決國企改革、國資監(jiān)管和應對突發(fā)事件所需的必要支出以及市政府確定的其他必要支出。目前，該市對出資企業(yè)資本性收益暫按凈利潤20％的比例收取。
　　深圳市國有資本經營預算工作從1997年起步，原由各授權資產經營公司作為主體編制國有資產收益預算，市國資辦只負責匯總并向人大報告。2004年，該市國有資產管理體制調整，撤消了授權資產經營公司，市國資委直接履行出資人職能，成為國有資產收益預算的管理主體，獨立編制市本級國有資產收益預算。該市對出資企業(yè)未要求編制國有資本經營預算，只是通過事先審核企業(yè)財務預算的方式實施監(jiān)管和考核。目前，深圳國有資本收益預算與公共預算分開，國有資本收益預算和決算工作由市國資委負責組織實施。該市對出資企業(yè)資本性收益按不低于凈利潤30％的比例收取。
　　2.北京模式
　　北京市國有資本收支預算由國有資產監(jiān)督管理部門負責單獨編制，主要包括國有資本收支預算和國有資本經營預算管理兩部分。從政府角度講，建立國有資本收支預算由國有資本收入預算和國有資本支出預算組成。國有資本收入預算包括國有資本收益、融資收入、政府其他預算結轉收入和其他收入；國有資本支出預算包括國有資本再投入等。國有資產管理部門負責國有資本收益的收繳監(jiān)管、國有資本收支預算編制工作，其草案經市政府審核、批準后執(zhí)行，其預算執(zhí)行、調整和決算工作由國資委負責。國有資本收支預算資金實行財政專戶管理，參照基金管理方式，列收列支，不和財政公共預算相互平衡，收益收繳落實情況與企業(yè)經營者的年薪掛鉤；從企業(yè)角度講，建立企業(yè)國有資本經營預算，包括國資委所屬各企業(yè)國有權益變動預算、收益預算、投資預算、資產處置預算等。
　　3.穗武模式
　　武漢市從2002年啟動國有資本經營預算工作，2005年全面展開。其預算管理分市本級國有資本經營預算和營運公司國有資本經營預算兩個層次。前三年的全市預算主要是根據各營運公司預算匯總后編制，2005年實行國有資本收益收繳辦法后，全市預算由市本級預算和營運公司匯總預算組成，經市政府審核，納入財政預算，并向人大報告后執(zhí)行。其中，市本級預算由市國資委根據收益收繳情況編制，其國有資本收益和支出實行國庫集中支付，財政根據國資部門確定的支出進度撥款并負責監(jiān)管。營運公司預算由各公司編制，市國資委負責審核和監(jiān)督執(zhí)行。目前，該市對出資企業(yè)資本性收益按凈利潤30％的比例收取。
　　廣州市從2001年起開展國有資本收益收繳工作，在市國資委成立之前均由財政直接收繳。2005年市國資委成立后，由市國資委負責國有資本收益收繳，并開始編制市本級國有資本經營預算。其管理模式與武漢市相同，均納入財政預算，由國資部門負責國有資本收益的收繳和使用，財政部門負責管理。對出資企業(yè)層面的預算管理方式與深圳市相同。目前，該市對出資企業(yè)資本性收益按凈利潤20％的比例收取。
　　
　　（二）國有資本收益的相關處理
　　1.征收主體
　　從其它城市的情況看，國有資產監(jiān)督管理部門主要負責本地企業(yè)國有資產收益的征收工作，如北京、深圳等由國有資產監(jiān)督管理部門負責征收國有資本收益，個別地方像湖北省試點地區(qū)由財政部門負責征收國有資本收益。但國有資產監(jiān)督管理部門作為征收主體，更具有利條件。
　　2.收繳范圍
　　各地征繳范圍均為國有資產監(jiān)督管理部門履行出資人職責的國有獨資企業(yè)、控股企業(yè)和參股企業(yè)。另外，個別地方將行政事業(yè)單位資產收益也一并納入征繳范圍。
　　3.收繳比例
　　征收比例確定標準不一。從調查情況看，五市均考慮了地區(qū)產業(yè)結構調整和國有企業(yè)發(fā)展狀況，對企業(yè)稅后利潤確定不同的征收比例，如深圳市按不低于企業(yè)稅后利潤的30％征收，北京市按企業(yè)稅后利潤的20％征收。
　　4.繳撥方式
　　撥付方式大致有三種模式，第一種是建立與財政賬戶平行的國資收益賬戶，像上海、深圳等地；第二種是將國資收益納入財政賬戶，比照基金賬戶管理，列收列支，不參與平衡一般預算，像北京市；第三種是將國資收益納入財政賬戶，實行國庫集中支付，像武漢、廣州等地。
　　
　　二、五城市國有資本經營預算工作的啟示
　　
　　（一）開展國有資本經營預算工作與各級、各部門領導的重視、支持密不可分
　　上海、深圳、武漢等市國有資產管理體制改革一直走在全國前列。隨著國有資產管理體制改革的深入，大家普遍認識到開展國有資本經營預算工作有利于政府職能轉換和政企分開，有利于增強政府的宏觀調控能力和促進經濟結構調整；有利于強化國有資產的監(jiān)管。因此各級各部門領導對開展國有資本經營預算工作都給予了高度重視并積極支持。深圳市在1995年就以立法的形式，明確了由履行國有資產出資人職責的部門負責收取、管理和使用國有資產收益。其他城市也都以市政府的名義出臺了國有資本經營預算或收益收繳的文件，雖然管理方式不同，但都明確了國有資產收益收繳和使用的主體為國資委，為國有資本經營預算工作的順利開展奠定了良好的基礎。
　　
　　
　　（二）積極穩(wěn)步推進是開展國有資本經營預算工作的有效方式
　　國有資本經營預算工作是探索性、開創(chuàng)性較強的工作，理論基礎和實踐經驗相對缺乏，涉及到和多個部門及企業(yè)之間的利益調整問題，矛盾比較多，工作難度大。上海、深圳市國有資本經營預算工作的探索從十年前開始，試點摸索了很長時間，近兩年才全面鋪開；廣州、武漢開展此項工作也經過了四、五年的摸索和實踐，近期才開始實施收益收繳。回顧各市開展國有資本經營預算工作的歷程，基本上都經過了從小到大、從點到面、從虛到實、從數字匯總到實際收繳等幾個階段，在收入范圍上主要包括直接出資企業(yè)的產（股）權轉讓收入、股利分紅收入或稅后凈利潤。雖然從理論上講，出資人對所出資企業(yè)的稅后利潤有全額所有權，但是目前各市收繳水平也都只是在企業(yè)凈利潤的20％－30％之間，且在實踐中按照“取之于企業(yè)、用之于企業(yè)”的原則安排支出，國資委收繳的收益基本上都統(tǒng)籌用于企業(yè)改革、發(fā)展和穩(wěn)定等支出。采取這種循序漸進的方式，有利于企業(yè)逐步接受出資人管理的概念，逐步提高對國有資本經營預算工作的認識，容易得到企業(yè)和相關部門的理解和支持。幾年來，深圳市按照全市國有經濟布局調整的要求，將累計收繳的數十億元國有資本收益以資本金的形式投向重點基礎設施和公用事業(yè)領域；其他城市也通過國有資本經營預算工作進行了國有經濟的存量調整和增量投資，促進了城市經濟的健康發(fā)展。
　　
　　（三）先做好國有資本收益收繳，再試編國有資本經營預算
　　建立企業(yè)國有資本經營預算是一項較為復雜的制度創(chuàng)新工作，應先易后難，分步實施。從近期看，具有出資人身份的政府要履行職責，加強對國有資產收益的監(jiān)督和管理，落實和維護國有資產出資人的合法權益，宜先收繳企業(yè)國有資本收益，用于支付國有企業(yè)改革成本。從遠期看，市級要建立國有資本收支預算與相關政策體系，作為政府復式預算的組成部分，逐步建立規(guī)范的國有資本經營預算制度。
　　
　　（四）實施國有資本經營預算是履行出資人職責、加強監(jiān)管的重要手段
　　國有資本經營預算是國資委行使出資人權利，加強對出資企業(yè)監(jiān)管的一項基礎工作。從企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、經營運作到考核評價都與國有資本經營預算相關聯(lián)。本著“規(guī)劃管方向、預算管流向、考核管導向”的工作思路，上海市將規(guī)劃、預算、考核作為加強國有資產監(jiān)管的三個重要突破口，并且以國有資本經營預算工作作為核心環(huán)節(jié)，依據規(guī)劃審核預算草案，通過預算確定考核指標，國有資本經營預算上連規(guī)劃、下關考核，實現了對企業(yè)全過程的有效監(jiān)管。其他城市通過國有資本經營預算工作也加強了對企業(yè)的監(jiān)管力度，不僅摸清了企業(yè)家底，掌握了企業(yè)資本的運營狀況，而且有效地控制了盲目投融資和任意擴大成本費用開支等現象，防范了風險，更重要的是為企業(yè)業(yè)績考核和對經營者的獎懲提供了依據。
　　
　　（五）公開、科學的決策程序是順利實施國有資本經營預算工作的關鍵環(huán)節(jié)
　　五城市在探索國有資本經營預算工作中大多設立了專門的機構，成立了預算管理處，并配備了相應的人員，在預算編制和審核上都有明確的程序和要求，大多采取自上而下與自下而上相結合的方式，從編制草案、審核調整、下達執(zhí)行、決算審計等全過程均實行逐級審核、監(jiān)督、檢查。上海和深圳市還設立了專門的預算委員會，聘請專家或專業(yè)人士對企業(yè)編制的預算進行審核；委托會計師事務所對企業(yè)預決算進行年度審計；國資委編制的國有資本經營預算要經市政府審批并向人大報告，接受人大的監(jiān)督和審計部門的檢查。廣州和武漢國有資本經營預算經市政府批準后并入財政預算，同時接受財政部門的監(jiān)管。
　　
　　（六）便于操作、講究實效是順利實施國有資本經營預算工作的重要保證
　　開展國有資本經營預算在外部涉及到與財政、企業(yè)等部門的關系，在內部涉及到與規(guī)劃、考評等處室的關系，這些關系協(xié)調處理得好，可以提高工作效率；否則，部門、處室之間容易產生相互扯皮現象，企業(yè)之間容易產生抵觸情緒。上海和深圳市在預算審核過程中，明確各處室的職責分工，下達預算前事先征求相關處室意見，保證了預算編制與規(guī)劃、考評的相互銜接和一致性；在報表填報過程中，自主設計、開發(fā)了一套軟件，使企業(yè)只填報一次財務數據，就自動生成財務預算和國有資本經營預算兩套報表，減輕了企業(yè)的負擔。深圳市為了使國有資本經營預算與財政公共預算中國有資本收益科目相銜接，每年象征性地劃轉2.5億元國資收益在財政預算中列收列支。廣州和武漢市本著“少爭論、做實事”的態(tài)度，積極在現有框架下尋求與財政部門的最佳結合點，國資部門的職責主要是收益收繳和根據市政府的要求安排預算支出；在現階段，財政部門的職責主要是收益的統(tǒng)一管理和對預算支出的監(jiān)督，既保證了國有資本經營預算工作的實施，又符合非稅收入統(tǒng)一管理的要求。