關于高校非稅收入規范化管理的思考

　　【摘要】高校非稅收入規范化管理，必須改變原有的收費模式，實行票款分離的辦法，實施“收支兩條線”管理，加強票據管理，清理收費項目，建立健全高校非稅收入規范化管理的制度。
　　
　　為了適應新形勢下政府的財政管理工作，滿足建立公共財政的要求，2004年財政部頒布了《關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜［2004］53號），各地政府積極響應號召，加強了對非稅收入的管理力度，高校的一些收入也納入了非稅收入管理的范疇。這無疑給高校非稅收入如何走向管理的規范化、制度化、明朗化帶來了新的課題和思考。
　　
　　一、政府非稅收入的概念和范圍
　　
　　政府非稅收入是與稅收收入相對的一個概念，是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。政府非稅收入的范圍包括：行政事業性收費、政府性基金、國有資源有嘗使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的非定向捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。
　　
　　二、高校非稅收入的內涵
　　
　　從非稅收入的定義可以看出，非稅收入的范圍較預算外收入更廣，高校的大多數收費行為都屬于政府非稅收入的管轄上繳范圍。高等學校非稅收入主要包括：高等學校學費、高等學校住宿費、委托培養費、函大、電大、夜大及短訓班培訓費四個行政事業性收費項目。2004年財政部頒布了《關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜［2004］53號）進一步明確了政府非稅收入的概念和管理內涵；明確了財政改革的主要內容即規范“非稅收入”、實行部門項目預算、建立國庫集中支付系統、統一政府采購、實施銀行零余額賬戶管理。“非稅收入”是財政收入的重要組成部分，更是高校收入的主要來源之一。
　　
　　三、非稅收入與預算外資金的關系
　　
　　長期以來，我國一直使用“預算外資金”的概念和口徑。在國家正式文件里，最早出現“非稅收入”一詞是在《財政部、中國人民銀行關于印發財政國庫管理制度改革試點方案的通知》即財庫［2001］24號文件中。其后，《關于2002年中央和地方預算執行情況及2003年中央和地方預算草案的報告》提出要“確實加強各種非稅收入的征收管理”，2003年5月發布的《財政部、國家發展和改革委員會、監察部、審計署關于加強中央部門和單位行政事業性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》（財綜［2003］29號）的文件中，第一次對“非稅收入”概念提出了一個較明確的界定。應該說這個概念的提出是我國在構建公共財政體制過程中、在不斷強化預算外資金管理和深化“收支兩條線”管理體制改革和探索中總結出來的。
　　非稅收入與預算外資金相比，既有區別又有聯系。正確理解非稅收入的準確含義，是適應政府非稅收入改革的前提和關鍵。
　　1.從概念上來說，政府非稅收入概念是預算外資金概念的升華。兩者分類的方式和強調的內容不同：非稅收入是按照收入形式對政府收入進行的分類，強調的是通過不同于稅收形式所取得的財政收入；預算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進行的分類，強調的是沒有納入政府預算管理的這部分資金。從性質上講，二者都是政府收入，屬于財政性資金。
　　2.從外延上來說，兩者包含的范圍不同：非稅收入涵蓋了國家稅收以外的內容，范圍大于預算外資金；而預算外資金對于高校來說主要是指學生學費收入。預算外資金所包含的內容是非稅收入內容的一部分，而非稅收入對資金的定性更為準確、合理，更符合公共財政改革的要求。隨著公共財政觀念的強化，國家財政預算管理制度改革和政府收入機制的規范，預算外資金概念將逐步淡化，政府非稅收入將取而代之。
　　
　　四、高校非稅收入規范化管理的意義
　　
　　政府非稅收入是政府財政收入的重要組成部分。進一步加強和規范政府非稅收入管理是市場經濟條件下理順政府分配關系，增強政府宏觀調控能力、深化財政改革、健全公共財政職能的客觀要求；是優化經濟發展環境，從源頭上治理和預防腐敗的重要舉措；是依法行政、建設法制政府和促進和諧社會建設的迫切需要。
　　高校不同于一般的行政事業單位。隨著高等教育事業的迅猛發展，高校的辦學規模不斷擴大，辦學形式日趨多元化，學費收入即非稅收入在高等學校收入中的比重逐漸增大，已經逐漸成為高等學校辦學經費的主要來源之一。非稅收入不斷走向信息化、制度化、規范化軌道，對高校事業健康發展，有著非常重要的意義。規范非稅收入的管理，將非稅收入直接上繳財政專戶，不僅提高了資金使用效率，防止了轉移截留預算外資金、“小金庫”和“賬外賬”等問題的發生；也是從源頭上治理和預防腐敗的重要舉措；是深化“收支兩條線”管理改革的重要環節和重要保證措施。
　　
　　五、高校非稅收入規范化管理的措施
　　
　　（一）改變原有的收費模式
　　現代化技術的不斷發展，推動了銀行辦公自動化程度的提高，特別是各大銀行實行聯網技術以后，用戶可以方便地使用一個賬戶即可在省內各銀行網點進行存取款及過賬業務，為用戶提供了極大的方便，同時，也為學校使用銀行提供的電子匯兌和電子過賬業務收取學費提供了可行性。因此，與銀行合作，利用銀行代扣學費，替代傳統的學生集中報到，手工收取現金的收費模式，已成為部分高校收取學生學費的主要方式之一。高校的收費方式也已經從原來的單純手寫票據轉向打印票據、借用收費軟件功能統計收繳學費數據及刷卡繳費等。在實行預算外收支兩條線后采取了集中匯繳的方式，依托銀行和學校共同收取，在每年開學初，收費量集中時，由銀行批量代扣，收取的學費直接劃入財政專戶。高校在現有的收費管理模式及財務軟件的更新上，與財政、代扣銀行積極配合，并在清欠學費力度上不斷尋求新的突破，這些措施的實施都將對高校非稅收入規范化管理起到非同尋常的作用。
　　
　　（二）實行票款分離的辦法
　　高校非稅收入的收取采用“單位開票、銀行代收、財政統管”的模式。即資金收繳和票據開具相分離的辦法。由各執收單位按照經政府相關部門批準的收費項目，開具統一的非稅收入繳款書；繳款人持繳款書有關聯次到代收銀行辦理繳款手續；代收銀行可以收取現金，也可以通過支票、銀行卡或批量代扣學費時直接劃入指定的財政專戶。一般情況下，由執收單位開具繳款書后，由繳款人到附近銀行網點繳款，繳款人將代收銀行蓋章的“回聯單”帶回執收單位，執收單位據此向繳款人出具收款收據。應繳非稅收入直接繳入非稅收入財政專戶，有助于財政資金的及時入庫，杜絕單位不及時上繳財政、隨意占用、挪用資金的現象。實行票款分離的辦法，對從源頭上治理和預防腐敗起到了積極的作用。
　　
　　（三）統一財政專戶，實施“收支兩條線”管理
　　財政對非稅收入實行專戶管理。要對單位銀行賬戶進行清理，取消多頭開戶，確立收支專戶。一個單位原則上只能開立一個收入專戶，一個支出專戶。收入專戶除財政劃解外只能收，不能支；支出專戶除財政核撥支出外，只能支，不能收。通過專戶管理，可以保證各項收入全額繳入財政專戶，監督全部支出使用情況，提高資金使用效益；防止了截留收入和私立“小金庫”、違規開設銀行賬戶等違法行為的發生；防止了非稅收入形式上的“收支兩條線”，實際上的“誰征收，誰使用”的現象，最終實現國庫單一賬戶的管理，使高校非稅收入的管理趨于規范化。
　　
　　（四）加強票據管理
　　票據管理是非稅收入管理的源頭。票據是高校收入的法定憑證和會計核算的原始憑證，也是財政、物價、審計部門進行檢查監督的重要依據。因此，加強票據管理，有利于規范高校收費管理工作，保障收入及時、完整、足額實現并上繳財政；有助于從制度和管理上扭轉隨意占壓、挪用財政性資金的現象；有利于遏制自立收費項目、自定收費標準等亂收費行為。加強票據管理，首先要做好票據的“申購、領用、使用、核銷”等環節的工作，實行專人管理，建立完善的票據領購、核銷手續；嚴格執行有關的票據管理規定，力求票據與項目相結合、票據與收入相結合、票據與稽核相結合；同時，大力推進票據管理的網絡化，跟蹤每一張票據使用的具體情況，加強票據管理力度，逐步實現非稅收入票據管理網絡化、科學化、規范化。
　　
　　（五）清理收費項目
　　首先要按照國家規定，嚴格收費報批制度，所有行政事業性收費項目及標準均按程序報經國家各級物價部門批準。沒有收費政策的、未經批準的收費項目堅決不收，杜絕提高或變相提高收費標準的亂收費行為，嚴格持證上崗制度。同時，積極響應國家的有關政策，實行收費公示制度。將物價部門審核批準的《收費許可證》上的收費標準、收費標準制批準文件號等內容進行公示，主動接受紀檢、監察、財政、價格管理部門以及家長和學生的監督，并在新生報到集中收費時以公示牌的形式在收費現場公示，讓家長放心、讓學生明白，使高校的收費行為透明化。
　　
　　（六）建立健全高校非稅收入規范化管理制度
　　建立健全高校非稅收入管理制度是高校收費及時、足額到達財政專戶的關鍵和保證。在制定收費政策和管理制度時，學校應本著實事求是、科學合理的原則，保持制度的針對性、連貫性、統一性；制度一旦頒布，立即實施，依法管理。從非稅收入管理的法制建設入手，健全法規制度，以法規來明確所有收費項目的審批、收費標準的制定、收費票據的使用、收費資金的上繳，使非稅收入管理行為的每個環節都處于法律法規的嚴密約束之下，不斷使非稅收入管理法制化、規范化。