試論高職院校財務控制問題

　　基金項目：本文為2007年度江蘇省教育廳哲學社會科學基金指導項目（JSD630068）階段性成果
　　
　　【摘要】高職院校財務控制有自己的特點和原則，要想更好地實施財務控制，必須作好預算控制，申報控制，適度授權控制，措施控制，問責控制和程序控制。
　　
　　高職院校財務控制是指按照財務預算標準來衡量，并糾正財務預算管理過程中可能發(fā)生的偏差，以保證高職院校財務預算目標的實現(xiàn)。它要求高職院校各層級的管理人員必須明確整個學校的財務預算目標，運行過程中是否遵循和符合學校的財務預算目標，定期和不定期的對運行過程進行測定，不斷采取必要的措施，以保證高職院校財務控制目標的實現(xiàn)。盡管高職院校財務控制的方法多種多樣，學校也采取了各種措施，但不容諱言的是，成效絕非明顯，問題依然突出。
　　
　　一、高職院校財務控制的特點
　　
　　（一）目的性
　　高職院校財務控制無論是著眼于糾正財務預算執(zhí)行中的偏差還是適應財務預算管理環(huán)境的變化，都是緊緊地圍繞高職院校財務預算目標來進行的。這就決定了高職院校財務控制工作必須具有明確的目的性特征；或者說財務控制并不是高職院校內財務部門、高層管理者主觀任意的行為，它必然要受到一定的目標指引，服務于已達成的高職院校財務預算目標的需要。高職院校財務控制工作的意義就體現(xiàn)在，它通過發(fā)揮“糾偏”和“調適”兩方面的功能，促使高職院校更有效地促進財務預算目標的實現(xiàn)。
　　
　　（二）整體性
　　高職院校財務控制的整體性特點體現(xiàn)在兩個方面。
　　首先從高職院校財務控制的主體來看。由于實現(xiàn)高職院校財務預算目標是學校全體教職員工共同的責任，所以高職院校財務控制應該成為學校全體教職員工的職責，而不單單是學校財務部門、高層管理者的職責。讓全體教職員工參與到學校的財務控制工作中，是現(xiàn)代高校中推行民主化管理思想的重要體現(xiàn)。
　　其次從高職院校財務控制的對象來看。財務控制覆蓋高職院校活動的各個方面，人、財、物、時間、信息等資源，各層次、各系部、各職能部門、廣大教職員工的工作，都是高職院校財務控制的對象。不僅如此，在高職院校財務控制中必須把整個高職院校的管理活動作為一個整體來看待，達到對各層次、各系部、各職能部門、廣大教職員工的控制都協(xié)調一致，達到高職院校財務控制整體的優(yōu)化。
　　
　　（三）動態(tài)性
　　由于高職院校財務控制不是靜態(tài)的，其外部環(huán)境和內部條件隨時都在發(fā)生著變化，從而決定了控制標準和方法不可能固定不變，所以高職院校財務控制必須具有動態(tài)的特征，從而保證和提高高職院校財務控制工作的有效性與靈活性。
　　
　　（四）人性化
　　由于高職院校財務控制的本質是由人來執(zhí)行的，而且主要是對人的行為的一種控制。所以在財務控制過程中不可忽視其中人性方面的因素。財務控制應該成為提高各層次、各系部、各職能部門、廣大教職員工工作能力的工具。財務控制不僅僅是監(jiān)督，更重要的是指導和幫助各層次、各系部、各職能部門、廣大教職員工掌握和運用財務知識。高職院校財務部門、高層管理者可以制定偏差糾正財務預算目標，但這種財務預算目標要靠各層次、各系部、各職能部門、廣大教職員工去實施，只有當各層次、各系部、各職能部門和廣大教職員工認識到糾正偏差的必要性并具備糾正能力時，財務預算目標的偏差才會真正被糾正。通過財務控制工作，管理者可以幫助各層次、各系部、各職能部門、廣大教職員工分析偏差產(chǎn)生的原因，端正各層次、各系部、各職能部門和廣大教職員工的工作態(tài)度，指導他們采取糾偏的措施。從而既達到高職院校財務控制的目的，又能提高各層次、各系部、各職能部門、廣大教職員工的財務管理工作和財務自我控制能力。
　　
　　二、高職院校財務控制的原則
　　
　　（一）財務控制目標與整體組織機構管理必須相適應
　　財務管理的各項職能相互關聯(lián)、相互制約。既然高職院校財務控制的目的是為了保證財務預算目標得到順利實現(xiàn)，它就需要依靠高職院校中的各層次、各系部、各職能部門、廣大教職員工來實施。所以，財務控制系統(tǒng)和財務控制方法應當與財務預算目標和高職院校組織的特點相適應。同樣，高職院校財務控制還應當反映高職院校組織結構的類型和特征。組織結構既然明確規(guī)定了高職院校內各層次、各系部、各職能部門、廣大教職員工所擔任的職務和相應的職責權限，因而它也就可以成為確定財務預算目標執(zhí)行的職權所在和產(chǎn)生偏差的職責所在的依據(jù)。由此也說明了，有效的財務控制必須要能夠反映一所高職院校組織的結構狀況并通過健全的組織結構予以保證。健全的高職院校組織結構有兩方面的含義：一方面要能在高職院校組織中將反映財務實際情況的信息迅速地上傳下達，保證聯(lián)絡渠道的暢通；另一方面要做到責權分明，使高職院校組織結構中的各層次、各系部、各職能部門、廣大教職員工都能切實擔負起自己的責任。否則，財務預算目標偏差一旦出現(xiàn)就難以糾正，高職院校財務控制也就不可能得以實現(xiàn)。
　　
　　（二）重點與例外相結合
　　在一個完整的財務預算目標執(zhí)行過程中，高職院校通常需要選出若干的關鍵點，把處于關鍵點的工作預期成果及其影響因素作為控制的重點。按照“次要的多數(shù)、關鍵的少數(shù)”原理，高職院校的各級管理人員不必完全了解財務預算目標執(zhí)行中的全部具體細節(jié)，就可能達到對高職院校全部財務活動的有效控制。而且，由于財務控制的對象減少了，財務控制工作的成本也相應降低。因此，財務控制要突出重點，抓住關鍵。高職院校的管理者不能也沒有必要事無巨細地對全部財務活動的方方面面都進行控制，而是要針對重要的、關鍵的少數(shù)財務因素實施重點控制。作為一位負責財務的管理人員，誰都希望自己對所管理的領域有全面的了解和把握，但明智的管理者要認識到，學校的工作、活動往往是錯綜復雜、涉及面很廣的，誰也無法對每一方面、每一件財務事項均予以控制。全面財務控制并不見得是一種最經(jīng)濟、有效的控制。高職院校的管理者需要從實際工作出發(fā)，因地制宜地找出和確定最能反映或體現(xiàn)財務預算目標的關鍵性因素，對之加以嚴密控制，其他的方面則相對放松控制，這樣可收到有的放矢、事半功倍的效果。
　　財務控制也應當強調例外原則。高職院校管理者將財務控制工作的重點放在財務預算目標實施中出現(xiàn)的特別好或特別壞的“例外”情況上，可以使他們把有限的精力集中于真正需要引起注意和重視的問題方面。當然，例外并不能僅僅依據(jù)偏差數(shù)值的大小來確定，而要考慮客觀的實際情況。所以，在實際財務預算目標管理中，例外原則必須與控制關鍵問題的原則結合起來，注意關鍵問題上的例外情況。
　　
　　（三）靈活性、及時性和經(jīng)濟性
　　靈活的財務控制是指控制系統(tǒng)能適應高職院校不斷變化的新情況，持續(xù)地發(fā)揮作用。財務控制工作本是動態(tài)變化的，控制所依據(jù)的標準、衡量工作所用的方法等都可能隨著情況的變化而調整、變化。如果事先制定的財務預算目標因為預見不到的情況而無法執(zhí)行，而事先設計的控制系統(tǒng)仍按部就班地如期運轉，那將會在錯誤的道路上越走越遠。例如，假設預算是根據(jù)一定的工作量制定的，那么，如果實際工作量遠遠高于或低于預算的工作量，原來的預算就變得毫無意義，這時就要求修改甚至重新制定預算，并根據(jù)新的預算制定合適的控制標準。
　　財務控制工作還必須注意及時性。財務信息是財務控制的基礎。為提高高職院校財務控制的及時性，信息的收集和傳遞必須及時。如果財務信息的收集和傳遞不及時，信息處理時間又過長，偏差便得不到及時矯正。更有甚者，實際情況已經(jīng)發(fā)生了變化，這時采取的滯后的矯正措施則可能不僅沒有產(chǎn)生積極的作用，反而會帶來消極的影響。
　　
　　為進行財務控制而支出的費用和由財務控制而增加的收益，兩者都直接與高職院校財務控制的程度相關。這意味著，財務控制工作一定要堅持適度、適量的原則，以便提高財務控制工作的經(jīng)濟性。換句話說，從經(jīng)濟性角度考慮，財務控制力度并不是越大越好，財務控制系統(tǒng)也不是越復雜越好。財務控制系統(tǒng)越復雜、財務控制工作力度越大，意味著財務控制的投入越大。在許多情況下，這種財務控制投入的增加并不一定會導致財務預算目標更順利的實施。
　　
　　（四）避免目標扭曲
　　高職院校在將規(guī)則程序和財務預算目標這些低層次的目標作為控制標準時，最容易發(fā)生目標與手段相置換的問題。本來，規(guī)則程序和預算只是實現(xiàn)高職院校高層次財務預算目標的手段，但在實際控制過程中，有關人員對這些手段的關注可能超過對實現(xiàn)高職院校目標的關注，或者忘記了這些措施只是為實現(xiàn)高職院校目標服務的，以致出現(xiàn)了為遵守規(guī)定或完成預算而不顧實際控制效果的種種刻板、僵硬、扭曲的行為。財務控制的機能障礙也就由此產(chǎn)生。當人們喪失了識別高職院校整體目標的能力時，往往會出現(xiàn)“不是高職院校在運用財務控制職能，而是財務控制在束縛著高職院校”的不正常現(xiàn)象。因此，管理者在財務控制工作過程中特別要注意到次一層級財務控制標準的從屬性和服務性地位。
　　
　　（五）財務績效控制與非財務績效控制相結合
　　有效的財務控制系統(tǒng)應該是一個綜合性的完整的控制體系，它能將高職院校各方面的情況以整合、一體的方式反映到高層管理者及有關人員，使他們對高職院校的績效有一個全面的把握。如平衡記分卡法，就是將傳統(tǒng)的財務評價與非財務方面的評價結合起來，從與高職院校經(jīng)營成功關鍵因素相關聯(lián)的方面建立績效評價指標的一種綜合管理控制系統(tǒng)和方法。它涵蓋四個主要的績效評價領域：財務績效、學生服務、內部業(yè)務流程及組織學習和成長能力。在這四個評價領域，高職院校管理者要確定出力爭實現(xiàn)的關鍵績效指標。其中，財務指標集中反映高職院校活動對改善短期和長期財務績效的貢獻。學生服務指標則衡量諸如學生如何看待這個學校。業(yè)務流程指標集中反映內部業(yè)務工作的績效統(tǒng)計狀況。最后一個角度是考察高職院校學習和成長的潛力，它側重評價高職院校為了未來的發(fā)展而對人力資本及其他資源管理的狀況。平衡記分卡法對這些衡量績效各個角度的指標進行一體化的設計，確保各指標間相互配合，并使高職院校當期的行動與長期的戰(zhàn)略目標聯(lián)結起來。這樣就有助于促使高職院校管理者將注意力集中在決定一個高職院校未來成功的關鍵性戰(zhàn)略績效指標上，同時也有助于高職院校管理者將這些績效指標清晰地傳達至整個高職院校中，使有關人員關注高職院校的總體情況，而不僅僅是眼前的財務指標實現(xiàn)情況。
　　
　　（六）注重培養(yǎng)自我財務控制能力
　　各系部、職能部門及廣大教職員工在業(yè)務活動的第一線，是財務預算目標的最終執(zhí)行者，所以，各系部、職能部門及廣大教職員工進行自我控制是提高財務控制有效性的根本途徑。
　　自我財務控制具有很多優(yōu)點。首先，自我財務控制有助于發(fā)揮各系部、職能部門及廣大教職員工的主動性、積極性和創(chuàng)造性。自我財務控制是各系部、職能部門及廣大教職員工主動控制自己的財務活動，是自愿的。這樣，他們對工作中出現(xiàn)的財務問題會主動設法去解決。其次，自我財務控制可以減輕管理人員的負擔，減少財務控制費用的支出。再次，自我財務控制有助于提高控制的及時性和準確性。實際工作人員可以及時準確地掌握工作情況的第一手材料，因而能及時準確地采取措施，矯正偏差。
　　當然，鼓勵和引導各系部、職能部門及廣大教職員工進行自我財務控制，并不意味著對各系部、職能部門及廣大教職員工可以放任自流。各系部、職能部門及廣大教職員工的財務工作目標必須服從于學校的整體目標，并有助于整體目標的實現(xiàn)。高職院校管理者要從整體目標的要求出發(fā)，經(jīng)常檢查各系部、職能部門及廣大教職員工的財務工作效果，并將其納入高職院校全面控制系統(tǒng)之中。
　　
　　三、高職院校財務控制的實施
　　
　　（一）預算控制
　　高職院校預算作為一種財務數(shù)字或非財務數(shù)字的預期結果，用來控制財務執(zhí)行過程中產(chǎn)生偏差的一種計劃和控制方法，能把整個高職院校內所有系、部的活動用可考核的數(shù)量化方式表現(xiàn)出來，以便查出其偏離預算標準的程度并采取糾正的措施。但在高職院校內，財務預算管理普遍存在著有預算、常變動、乏分析、缺控制、無懲罰的不當局面。缺乏必要和有效的高職院校財務預算全程管理，再好的預算方案都是紙上談兵，會導致高職院校在形式上雖不能取消財務預算管理方式，但實際上卻是不得不廢棄已經(jīng)實施的財務預算管理系統(tǒng)。因此，必須認真研究高職院校財務預算全程管理，即預算編制、預算執(zhí)行、預算分析、預算控制、預算考評等多個方面的有效管理方法，從而真正在高職院校內有效的實施財務預算管理，并進而達到財務預算控制的目標。
　　加強預算執(zhí)行過程的控制。為了保證高職院校順利完成預算計劃，維護預算的嚴肅性、有效性，學院應加強預算執(zhí)行的控制工作。建立預算執(zhí)行的計算機控制系統(tǒng)，預算一經(jīng)批準，及時將批準的預算按項目名稱、金額初始到計算機系統(tǒng)中，這樣可實時掌握各項目的支出情況，為執(zhí)行情況分析提供基礎，同時也可以避免一些人為因素，增強預算管理應有的剛性。
　　
　　（二）申報控制
　　高職院校全年的預算可以通過月份預算加以控制，按“以月保季，以季保年”的原則，對使用進度進行控制。各部門應于每月25日前，將下一個月的資金使用計劃報財務部門審核。各教學系部報運行及教學日常材料費用計劃；有關職能部門報教學設備和后勤保障費用計劃。月份費用預算表以各系部、職能部門年度預算為依據(jù)，由各系部、職能部門負責人簽字，財務部門與之協(xié)商一致后，進行匯總形成下月全院財務預算方案，報學院黨政聯(lián)席會議復核批準后執(zhí)行。
　　
　　（三）適度授權控制
　　適度授權控制的關鍵是授權必須適度，主要是在高職院校內授權過大。如在很多項目全額下達給各系、部、各職能部門負責人審批的同時，分管業(yè)務的副院級領導、分管財務的副院級領導等審批金額過大，這就導致了高職院財務控制過于分散，使有限的資金與需求膨脹之間的矛盾更加突出。因此，財權必須適度集中，重點則是調整各系、部、各職能部門負責人、分管業(yè)務的副院級領導、分管財務的副院級領導管理的事項（經(jīng)費），減少他們的審批金額。
　　
　　（四）事權控制
　　指將高職院內與財權相關的資源進行集中配置的財務管理模式。該模式運行成本相對較高，實施條件也十分嚴格。包含：
　　1.財務管理信息化。由于事權控制模式下，高職院需要及時掌握各系、部、各職能部門的相關財權運用信息，供決策使用，所以，信息的時效性非常重要。
　　2.制度建設。在高職院內，確保整體財務運作的關鍵是“制度規(guī)則”，所以，在事權控制模式下，必須建立起以“以預算管理為核心、績效評價為目標，內部監(jiān)督為保障”的財權運作體系，讓系、部、各職能部門不僅清楚本部門有多少資源，而且要掌握使用的效果。
　　
　　（五）措施控制
　　1.全面控制和重點控制相結合。高職院必須對所有的財務支出進行全面控制。所謂全面是指三個方面，一是全過程的控制，包括經(jīng)濟活動各個環(huán)節(jié)中涉及支出類業(yè)務的審批；二是全員的控制，包括高職院領導在內的所有職工；三是全要素的控制，包括所有費用項目。在全面控制的基礎上，對諸如基建投資、設備和圖書、人才引進等重要的財務支出項目，應實施重點控制，嚴格審批。
　　2.事前審批和事后審批相結合。審批制度作為控制財務支出的一種重要途徑，不僅包括事后的審批控制，還應該包括年初的預算審批和執(zhí)行前的審批。特別是對于一些發(fā)生金額較大或者重要的財務支出，必須進行執(zhí)行前的預算。主要是年初的預算審批，包括或有收入，如銀行貸款和清欠收入等，如果這部分收入不變?yōu)閷嶋H收入，則無法安排支出，因此，必須有年初的預算審批和執(zhí)行前的審批。
　　3.不相容職責牽制控制。財務支出審批制度作為內部會計監(jiān)督制度的重要內容，必須遵循不相容職務必須分離的原則。這也是內部控制制度的基本要求。《會計法》明確規(guī)定，“記賬人員與經(jīng)濟業(yè)務事項和會計事項的審批人員、經(jīng)辦人員、財物保管人員的職責權限應當明確，并相互分離、相互制約”。在高職院校內必須崗位分設、劃分職責、明確權限，形成不相容職責體系，通過嚴密的監(jiān)督和復核，充分發(fā)揮高職院校內部控制的作用。
　　4.控制總量與控制進度相結合的原則。控制總量即高職院校年初的預算資金總量不能超支使用。但如果沒有在日常使用過程中的監(jiān)督和控制，放任各部門（系部）使用后財務部門就予支出，那么，超總量使用就是必然的，也就無法控制總量。因此，必須根據(jù)各部門（系部）的資金使用規(guī)律，確定一個合理的資金使用進度，基本做到按進度使用資金，從而達到控制總量的目的。
　　5.分項控制與控制總量相結合的原則。分項控制即下達預算時以項目為準，經(jīng)費重在專款專用，各項目之間不能互相套用。也就是在控制各項目的過程中達到控制總量的目的。
　　
　　（六）問責控制
　　授權后能否正確行使組織賦予的權力，則需要事先劃分好用權的責任，即權責匹配。主要是建立授權責任控制體系，明確各環(huán)節(jié)審批人在不同金額下錯批或明顯失當后應該承擔的責任，以問責制來達到財務控制的目的。
　　
　　（七）程序控制
　　財務審批程序控制有兩種：一種是合理、科學，但少見的“先審后批”，另一種是比較普遍采用的“先批后審”。筆者認為，應逐步摒棄“先批后審”的財務控制方法，大力推廣“先審后批”的財務控制方法。