高校預算管理之我見

　　【摘要】預算管理是高校財務管理的中心內容，它貫穿于會計活動的全過程。預算編制的好壞直接影響高校的財務收支狀況和可持續發展能力。本文通過對高校預算管理中存在問題的分析，提出一些改革與創新。
　　
　　預算管理工作作為現代高校管理的手段之一，是高校內部控制的一個重要方面。預算是在科學預測和決策的基礎上，用數量和金額的形式反映年度內高校所完成的事業計劃和工作任務等方面的一整套辦學計劃，是高校日常組織收入和控制支出的依據。其管理的好壞直接影響學校的財務狀況和可持續發展能力。在當前高等學校教育事業經費供求矛盾十分突出的形勢下，如何使有限的財力發揮更大的作用，增強計劃性，減少盲目性，加強預算管理工作已成為一個不可忽視的現實問題。
　　
　　一、高效預算管理中存在的問題
　　
　　（一）預算編制時間倉促
　　預算編制是一項非常嚴肅復雜的工作，沒有充分的預算編制時間，就難以保證預算編制的整體質量。由于項目論證不充分，預算編制時間倉促，難免收支安排帶有隨意性、草率性和盲目性，造成了預算執行中隨意追加，影響了預算正常執行，弱化了預算約束，削弱了預算的嚴肅性、權威性。
　　
　　（二）預算管理機構不夠健全
　　目前高效的預算編制工作機制大同小異，即：學校成立財經工作領導小組，負責審批預算；財務處代表學校負責預算編制的布置、匯總以及收入預算的編制工作；各學校職能部門承擔預算定額指標的確定以及負責的劃塊經費或專項經費預算的審核等工作任務；基層預算單位根據本部門的事業計劃，編制本部門的年度支出預算。從以上工作分工來看，似乎分工很明確、很合理，但實際工作中，基層預算單位為了本部門的利益，所申報的預算水分較大；各職能部門很難起到審查作用，制定的預算定額欠缺科學性；財務部門和學校預算決策機構的預算決定也不科學。究其原因，在于學校預算編制過程中，缺少部門之間的合作，缺少專門人員的參與，缺少預算答辯制度。
　　
　　（三）高效內部各部門事權劃分不清
　　目前，我國高校內部事權劃分仍然存在一些不合理的地方，部分事權在各部門之間出現交叉和錯位，一些本屬于各部門的事權轉移到了學校，而一些本屬于學校的事權轉移到了各部門。一方面各院系、各部門的事業計劃不能很好的與學校的總體發展計劃相吻合；另一方面部門間存在事權不清、責任不清現象；同時，“先論事后論錢”的機制尚未完全形成。“事不清財必亂”，事權與財權不對稱。應以事權確定財權，以財權保障事權，財權與事權如果不相適應，事權就無法正常履行。
　　
　　（四）預算的編制缺乏前瞻性，缺乏風險意識
　　長期以來，高校的預算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學的分析預測，沒有很好的將預算編制與預測學校未來收入能力結合起來。尤其是近年來，各高校擴大招生迅猛發展，許多高校為了搶占21世紀戰略發展的制高點，紛紛利用銀行貸款融通建設及發展資金，用于新校區建設，拓寬辦學空間，改善辦學條件。高校貸款還本付息主要靠事業收入，高校貸款總額如果超過還款能力就會使學校利息費用急劇增加，在事業收入一定的情況下，利息支出的增加必然減少人員經費與其他公用經費支出，從而導致教師隊伍不穩，教學科研質量下降，進而嚴重影響學校的辦學質量和危害學校的辦學聲譽。
　　
　　（五）預算執行過程中缺乏有效的考核與激勵措施
　　預算的績效評估與激勵機制是預算管理的重要環節，是全面衡量經費使用績效的重要階段。學校在以預算標準考核責任單位和責任人并以考核結果來執行獎懲時，沒有配套的獎懲措施，缺乏應有的獎勵機制，使考核流于形式。
　　
　　二、預算管理的策略創新
　　
　　（一）堅持“以人為本”，強調預算管理的參與性
　　高效的預算工作涉及到學校內的方方面面和各個環節，在預算編制工作中，要貫徹全員參與預算管理的思想，需要全校上下的協調配合，共同參與。中國傳統文化和計劃經濟衍生出來的許多主觀思維定勢不同程度的滲透進高等學校的預算管理中，在客觀上成為預算管理改革推進中的潛在阻力，必須加以克服。為了充分發揚民主，使預算的制定更加科學，更符合實際，在討論學校預算時，各部門都應有代表參加，使預算的制定更能反映基層和院系的建議，使其具有良好的群眾基礎，以避免“官本位”主義。在預算確定過程中，應從全局出發，進行統籌安排，充分發揚繼承性和系統性，克服片面性。要從“花費型”思維向“績效型”思維轉變。“花費型”思維注重的是有多少錢辦多少事，即預算、行動、績效；“績效型”思維首先關注的是目標和績效，所有預算都目的明確，每一分錢的花費都立足于要達到的績效標準，即績效、行動、預算。
　　
　　（二）合理劃分高等學校內部各單位間的事權
　　為了給預算管理制度創新創造一個良好的體制環境，就必須正確劃分高等學校內部各部門之間的事權。使整個學校內部的預算管理工作有制可依、有章可循，從而使高校的預算編制和執行進入一個有序狀態。高等學校事權的劃分需要遵循以下原則：
　　1.學校事業計劃過程中，應實行統一領導
　　學校應負責各部門事業計劃的審核、審批和驗收，學校的總體發展規劃也應在滿足國家要求及學校發展需求的同時，充分考慮各部門的具體事業計劃或建議。全校各部門應在認真研究、詳細論證的基礎上，提出本部門的事業發展計劃。各部門還要以大局為重，根據學校批準的事業發展計劃，具體負責落實，保證事業計劃的順利完成。同時，學校應建立各級責任制，實行分級管理、分級負責。
　　2.事權與財權相統一原則
　　事權與財權必須相對稱，以事權確定財權，以財權保障事權。
　　3.公平與績效相兼顧的原則
　　公平是指學校事權的劃分要公平合理，效率是指投入產出的比例關系，由哪一級或哪一部門負責所產出的效率最大，則事權和財權就應該歸納給這一個部門。
　　4.穩定與適當調整相結合原則
　　學校事權的劃分應逐步納入規范化、制度化軌道，而且要保持一定的連續性，但對學校與部門間、學校內部各部門之間存在的事權劃分不合理部分要適時進行調整，這樣有利于調動全校各級部門的積極性。
　　
　　（三）加強預算管理機構建設
　　學校應該成立專門的預算編制機構，該機構的人員構成應是多方面、多層次的，既有財務人員參加，又有工程技術、專家教授、資產管理、各學院代表等人員參加，它的職能是預測預算定額標準、匯總全校各部門申報的預算、聽取各預算部門的經費申請答辯，了解各種物價水平，論證預算項目，撰寫預算草案并向分管校長和執行委員會提出與預算有關的建議。
　　
　　（四）增強預算編制的前瞻性，增強風險意識
　　1.預算編制采用零基法
　　零基預算即：以零為基礎編制計劃和預算的方法，較“基數+增長”該法科學合理。零基預算的著眼點是立足現在，面向未來，創新思維，反映了預算管理的前瞻性思想，非常適合當前積極的財政政策形勢。多校區大學考慮學校的可持續發展能力，建立經濟預測模型，引入定量分析方法，編制零基預算，這有利于提高學校資金的使用效益，有利于限制資金支出的隨意性。
　　2.建立風險預警系統規避風險
　　高校利用銀行貸款實現跨越式的發展，是“把明天的錢用于今天的建設”，是一種超常的舉措。超常規發展就存在著風險，超的幅度越大風險就越大。要規避風險就必須做好貸款的可行性研究，必須遵循穩健性原則，并充分論證其可行性，合理控制貸款規模。教育部早在[1999]10號文件中就明確規定了“誰貸款誰負責”的原則。高校貸款規模不能超過學校的償債能力，學校年度內償還債務本息的數額不能影響學校的正常運行，這是合理確定高校貸款規模的最基本標準。高校應保持恰當的負債比率，還應當按照還款期限提取“還貸基金”，將債務收支納入預算框架，建立完善的還貸機制，做到“有借有還，再借不難”，保持學校的良好信用。同時編制預算時還要考慮政策性風險、金融風險以及內部管理風險。政策性風險，是指高校在預算編制、執行和監督過程中不執行國家政策，未能按照其范圍、標準、相關法規及財經制度執行所形成的政策風險。針對這種風險，高校應在嚴格執行國家有關政策的同時，采用強化預算約束、編制財務預算風險、建立政策儲備等方法進行規避。對違反國家政策方針的各種財務行為予以堅決禁止，使預算收入支出的全過程得到有效的監督。金融風險主要是指債務風險。隨著高校擴招發展，資金供求之間的矛盾日益激化，為獲得事業發展基金，適度負債已成為高校目前采取的一種特殊籌資方式。但部門預算未將債務納入綜合預算這必然將使預算做不到實際意義上的收支平衡。因此可采用建立系統的風險評價指標對負債率、借債率、償債率等指標加以衡量，建立儲備金。內部管理風險主要表現為因高校資金管理者的失敗和風險預警體系的滯后，導致高校蒙受巨額經濟損失的可能性。內部管理貫穿預算編制、執行、監督的整個環節。高校預算資金營運的全過程需要資金管理者操作具體業務流程，由于管理者對政策法規的掌握程度、個人思想意識水平、自我約束能力與業務修養不同，致使內部管理模式存在漏洞，因而高校需要建立高效、自我約束、積極規范的內部管理制度。采取強化崗位經濟責任、建立預算改革管理機制等辦法對其進行行政和法律的雙重約束，強制其對做出的決策承擔責任，這是防范內部管理風險的重要舉措。
　　
　　（五）建立預算的績效評估與激勵機制
　　預算的績效評估與激勵機制是預算管理的重要環節，是全面衡量經費使用績效的重要階段。在預算執行過程中建立健全責任預算制度，制定切實可行的“問效”工作程序和考核指標，對績效考評結果采取相應的獎懲措施。通過績效評估，檢查預定的計劃目標實行情況，為今后預算管理提供經驗和教訓。同時應充分發揮內部審計監察部門的作用，將各部門預算管理、執行情況納入內部審計范疇，通過對各部門預算執行情況的審計，客觀公正的評價各級經濟責任人在其崗位、管理職責范圍內預算管理過程中取得的成績和存在的問題。
　　
　　（六）做好引導工作，營造良好的預算編制工作環境，提高預算編制質量
　　強化高校預算管理是一項系統工程，涉及到全院各部門的利益，財務部門必須細致的做好引導工作，使大家接受預算管理觀念，樹立起全院勤儉辦事的預算管理意識。就是讓他們了解單位整體財務收支狀況，明確剛性支出項目的遞增趨勢如：水電費、人員工資等，讓他們理解厲行節約的方向和目的，讓他們充分認識預算編制工作的重要性，進而營造出人人關心預算，用預算安排工作的良好預算編制工作氛圍。只有做到了這一點，各部門配合財務部門編好預算的積極性才能充分調動起來，從而不斷的提高預算編制質量。