制度變遷與我國非營利組織的興起

　　【摘要】非營利組織作為政府和企業以外的第三種社會組織形式之一，在當前人類社會活動的不同領域正發揮著不可或缺的作用。近年來，非營利組織在我國也逐步發展起來，但國內外學者對于我國非營利組織興起的原因卻缺乏合理的解釋。筆者利用基于博弈理論的制度變遷很好地解釋了我國非營利組織興起的深層次原因和我國非營利組織的多樣性。
　　
　　20世紀是社會創新層出不窮的一個時代。然而，令人費解的是，在很大程度上20世紀最值得人們記取的一次社會創新依然處在人們的視線之外。這個創新就是公民社會部門，它是最近十幾年才出現的，是私人組織、非營利組織和非政府組織的集合體。它幾乎存在于世界的每一個角落，它為公民在追求公共目標的過程中得以發揮個人的主動性和創造性提供了中介。長期以來，公共部門與私人部門兩部門模式成了我們對現代社會的主要認識——“市場”與“國家”，這使得非營利部門在很大程度上隱而不見。
　　
　　一、西方非營利組織的興起及理論解釋
　　
　　關于非營利組織的興起，西方學者表示了充分關注，構建了許多不同的起源理論。例如美國經濟學家伯頓·韋斯布羅德（Burton A. Weisbrod，1974）的“政府失靈”（government failure）理論；美國法律經濟學家亨利·漢斯曼（Henry B. Hansmann，1980）的“契約失靈”（contract failure）理論；Salamon則從“志愿主義失靈”（voluntary failure）的觀點出發，提出非營利組織與政府的“互相依賴理論”（Interdependent Theory）或“第三政府理論”（“委托政府理論”）（the Third-Party Government Theory）；吉德倫、克萊默和賽拉蒙（Gidron，Kramer，Salamon，1992）等人提出的政府——非營利組織關系的類型學理論；羅伯特·伍思努（Robert Wuthnow，1991）的政府、市場、志愿部門相互依賴理論；而社會學者如DiMaggio與Anheier從資源依賴、組織形態與制度主義觀點審視非營利組織的組成與規模及其跨國比較的差異；Douglas從政治學的理論觀點論述非營利組織存在的價值與功能；近幾年來，Salamon與Anheier則以41個國家的跨國比較資料，嘗試建構一個更為全面性的非營利組織“社會起源理論”（Theory of Social Origins），以解釋歷史、政治、經濟等變量如何影響這些國家非營利組織的規模、組成及經費來源。
　　
　　二、我國非營利組織的興起及理論回顧
　　
　　我國在改革開放以前，政府是全能型的，它幾乎成了社會公共事務管理的惟一主體，非營利組織的發展受到抑制。改革開放后，我國經濟、政治、社會生活以及文化觀念發生了巨大的變化。在社會生活方面最為引人矚目的變化之一，就是出現了為數眾多的以“社會團體”為代表的非營利組織。這些新生的“社會團體”引起國內外學者的莫大興趣。學者們從不同的理論視角出發，運用不同的經驗調查素材，對中國社團的緣起、發育、功用等進行了多方描述。早在上世紀90年代前期，國內已有學者對之進行研究。而自歐伊·簡（Oi Jean）引進“地方法團主義”（local corporatism）概念來分析中國社會生活的變化、格登·懷特（G.White，1996）聲稱從中國地方性社團中發現了某種復蘇的“市民社會”（civil society）的萌芽以來，國內外的研究者們對于此種“社團現象”更是形成了兩派不同的觀點。西方社會科學界“國家中心主義”與“社會中心主義”的對峙在中國社團研究領域中也產生了巨大的回聲。此外，在這兩個對峙的派別之旁，許慧文（Viviene Shue）在其有關中國當代慈善事業的獨樹一幟的研究中，提出了改革后中國慈善事業及相關社團組織的三種不同的生存模式，由此可以看到比較明顯的多元取向，或者說，在把握當代中國社團組織的性質上透顯出某種游移不定的傾向。
　　而沈原等在肯定了以上學者的研究成果后，利用“制度的形同質異”（Institutional Isomorphism）概念工具，從制度環境與組織互動的角度去理解中國的社團組織，揭示了其源起和變異的實際邏輯。秦暉認為中國現階段的“政府失靈”與“市場失靈”，主要還是“傳統政府失靈”與“傳統市場失靈”的問題（即公益方面的市場失靈和私益方面的政府失靈），與西方福利國家的“政府失靈”和“市場失靈”有著本質的區別。田凱也對西方學者關于非營利組織興起的一些理論是否適合中國國情提出了質疑。田凱通過對中國慈善組織與政府關系的研究，用“組織外形化”表達了類似于沈原“形同質異”的觀點。
　　雖然國內學者已經開始對中國非營利組織的興起表現出濃厚的研究熱情，但從目前的研究成果來看，學者們幾乎毫無例外地將中國社團的發育歸因于改革后中國社會中“混合經濟”的形成和“社會結構中異質性因素”的出現。就沈原的“形同質異”論和田凱的“組織外形化”觀點來講，他們更多的將研究焦點集中于組織所表現出來的外在形式以及與政府間關系的轉變，而沒有在更深的層次上探索我國非營利組織興起的原因。因此，筆者認為，在國內外理論缺乏解釋力度的前提下，有必要對中國非營利組織的緣起建立一套適合中國國情的理論。
　　
　　三、我國非營利組織興起的理論重構
　　
　　現代社會學的先驅杜克海姆曾經定義社會學為“關于制度的科學”。而制度分析理論認為，制度是制度參與人——個體、組織和國家進行博弈所達到的均衡。因此，自從博弈論引入社會科學分析之后，一個可以分析歷史行為者在路徑依賴情況下采取的策略對制度形成的影響的分析框架就出現了。
　　博弈論的基礎是理性選擇。當理性人在最大化偏好的時候，需要相互合作，而合作中又存在著沖突。為了實現合作的潛在利益和有效地解決合作中的沖突，理性人發明了各種各樣的制度規范他們的行為。科斯在其經典文獻《社會成本問題》的最后談到：“只有得大于失的行為才是人們所追求的”。科斯定理隱含的一個重要邏輯就是，制度變遷的關鍵在于如何減少制度所帶來的交易成本，如果制度變遷不能減少交易成本，那么這種變遷后的制度績效就受到影響。雖然如此，但戴維斯和諾斯（1994）指出，即使出現了制度創新的預期收益大于預期成本這種情形，也會因為制度變遷中的利益摩擦和阻滯因素，在原有制度與創新制度確立之間會存在較長的時間間隔。這就是社會制度進化的路徑依賴性，它表明進化過程不一定能立即帶來最佳的傳統和制度。那么，傳統的社會是否只有永遠處于帕累托劣勢均衡呢？是不是具有向更優習慣和制度進化的可能性呢？按照青木昌彥等人的研究，促進制度變遷有三種重要機制：一是社會的創意和實驗；二是政府的政策性介入；三是與不同習慣的社會的交流。
　　具體到中國改革開放以來的非營利組織，大致可以看到三種不同的取向，一種是被稱為自下而上的非營利組織；另一種被稱為自上而下的非營利組織；最后一種為國際性非營利組織。鑒于自下而上和自上而下是目前中國最主要的兩類非營利組織形式，因此下文著重對這兩類非營利組織進行探討。
　　首先看自下而上非營利組織的產生。中國改革開放特別是經濟體制改革后游離出大量分散的民間資源，其中一些資源（我們稱其為慈善資源）的獲取成本很低，但又不適合直接以政府和市場的形式加以利用的，于是出現了一種既不同于政府組織和又不同于企業組織的另一種組織形式來承接，這種組織就是非營利組織。因此，慈善資源的產生為非營利組織的產生奠定了一定的物質基礎。而當時具有一些開明思想的精英式人物的出現促成了這類組織的形成。他們理所當然成為組織的組織者和倡導者。他們動員媒體和各種社會力量，利用來自民間的各種資源，瞄準一定的社會問題開展積極的活動。
　　
　　我們的問題是，對于這類非營利組織，國家是如何在與這些新生力量進行制度博弈的過程中使制度變遷滿足雙方的需求以達到一種制度均衡？國家和社會關于制度博弈的一個突出特征就是漸進性，而這一特征來自于雙方的合作行為，這種合作符合社會和國家雙方的利益和意愿，是一種“互動——共生——依存”的過程。那么這一合作過程在制度博弈中是如何實現的？合作博弈與非合作博弈雖然存在著種種區別，但在社會制度博弈中二者是一種辨證的關系，非合作是合作的基礎。當博弈涉及到國家這一作為制度整體代表的參與人的時候，分析制度變遷的博弈就必須考慮合作博弈這一形式。在歷史的長河中，我們可以看到，除了極端專制的政體外，很難發現國家與社會的絕對不合作，這樣既能避免社會危機，又能推動社會進步。但是合作博弈也是博弈，雙方雖然強調團體的理性，但是由于各自都有自己清晰的支付函數，也就是成本，因此，我們在考察這一制度博弈時，并不會因為強調這種合作而忽略對抗，而是考察對抗的策略如何達到一種對雙方有利的均衡。這種博弈關系在現實中的表現形式就是國家對自下而上的非營利組織制定較高的準入門檻以及大量的規章制度。在這一約束條件下，雙方再相應地調整自己的函數參數，以使各自的效用達到最大化。
　　
　　然后看自上而下非營利組織的產生。政府是社會中最重要的組織形式。政府與其他組織形式最重要的區別在于，它是一種在給定區域內對合法使用強制性手段具有壟斷權的組織。作為合法使用強制力的壟斷者，政府能夠最終單方面決定什么樣的制度將存在。但是，政府的統治行為和方式受到合法性的約束，其統治的有效性很大程度上取決于社會成員服從和忠誠的概率。如果政府沒有足夠的行動能力解決公眾關注的社會問題，實現對于社會的良好治理，就在公眾面前顯示了治理能力的低下，政府面臨著合法性危機。作為一個理性的行動者，政府會采用一切可能被社會認可的手段來獲取新的資源，消除統治中的不確定性，使統治合法化。政府通過稅收和發行公債等合法方式要么不能獲得更多的資源，要么交易成本太高。因此，政府在獲得的資源不足以支持其行動的有效性的情況下，政府會尋求新的、交易成本更低的資源獲得方式。即在內部分化出非營利組織這種新的不同于政府的組織形式，以便以合法的卻交易成本低得多的手段獲取慈善資源。由此看來，自上而下的非營利組織產生于急劇變遷的制度環境給政府帶來的治理危機。它們在很大程度上是政府為利用慈善資源而受到制度環境的合法性約束下內生的結果，而不是純粹的體制外事物。
　　對自上而下產生的非營利組織而言，它們具有轉型時期典型的雙重屬性：一方面具有模擬政府的行政性或自上而下的官僚性，另一方面又具有逐步增強的自治性，以及基于不同利益形成的面向市場和社會不斷增長的自我意識、自我利益維護、自我主張、自主決策的沖動。這樣雙重屬性形成兩種相互對立的力量：回歸政府的行政化傾向和走向民間的自治化傾向。前者表現為這類組織對于自上而下的各種資源，包括編制、預算、職能、地位等依然有著強烈的依賴，會在各種適當的場合努力靠近政府機關并積極謀求來自上面的庇護和特權；后者則表現為隨著這類組織的成長，他們越來越感受到來自政府的干預過多及其嚴重的束縛，會積極謀求在資源配置上的自主權，并努力爭取來自政府之外的各種有利的資源。從變遷的過程來看，只有當政府認識到自己的過度介入與非營利部門發展之間的矛盾積累到一定程度之后，政府才會考慮約束自己的介入行為，給予非營利組織一定程度的自主權。從目前看來，這個認知過程還有相當長的路要走。
　　由此可見，我國非營利組織的產生沿著三條不同的路徑進行，其組織形式的多樣性是制度變遷過程中，制度由高交易成本向低交易成本的轉換過程中不同促進因素作用的結果。其演進過程如圖1所示。
　　
　　四、結語
　　
　　20世紀后期興起的“全球社團革命”試圖在市場與國家、政治與經濟之外尋求解決人類所面臨問題的第三種方法，由此導致既非市場又非政府的非營利組織快速發展及其作用的迅速擴大。近些年來，我國的非營利組織順應時代潮流更是蓬勃發展，并且已經在一些社會問題突出的領域，如環境保護、扶貧幫困等方面，發揮出其特有的重要作用。對于這支新生的社會組織，國內外不少學者對于它的起源表現出濃厚的研究熱情，并給出了許多理論表述，但總的來說不甚理想。本文基于博弈的制度變遷分析不僅能解釋我國非營利組織興起的原因，而且對組織的多樣性也能作了出合理的解釋。相對既有的理論，這一理論對我國非營利組織的興起更具合理性。