論預算穩定調節基金

　　2007年中央設立預算穩定調節基金，該名詞第一次進入大眾視野。但是何為預算穩定調節基金，其功能如何以及如何管理，可能很多人并不了解，下面筆者就這些問題談談自己的看法。
　　預算穩定基金在中國是一個新生事物，但在國際上，卻早已如雨后春筍般地發展起來。俄羅斯、挪威、智利、新加坡等多個國家都設有預算穩定基金。特別在美國，截至2000年，幾乎各州都建立了預算穩定基金。一般認為，預算穩定基金是一種政府預算儲備，其資金來源于經濟繁榮年度財政盈余的累積或者是非常規收入，其中多年度財政盈余的累積是各國建立預算穩定基金的基礎。例如俄羅斯自2001年起實現政府預算平衡，并連年出現較大幅度預算盈余，所以2004年初，俄羅斯即得以成立預算穩定基金。
　　中國的情況略有不同。自改革開放以來，除了1985年財政出現盈余以外，其他年份基本都是赤字。按照國際慣例，中國并不具備建立預算穩定基金的基礎。但是中國近年來整體經濟形勢良好，財政收入一直顯著增長，在2003年突破2萬億元的基礎上，2006年全國財政收入越過3.5億元的臺階，達到3.9億元。與此同時，中央財政從2003年到2006年年均超收2040億元。在此基礎上，中國預算穩定調節基金順勢而生。
　　在國際上，預算穩定基金常被視為一種反周期的財政工具，利用其“蓄水池”的功能，可以發揮穩定經濟，應對公共突發事件的作用，從而達到居安思危的效果。在我國，建立預算穩定基金，除了在應對經濟發展風險方面可以未雨綢繆，在預防財政風險方面也可以發揮同樣的功效。
　　由于經濟運行都是有周期的，并受社會總供給與總需求平衡的影響。預算穩定基金秉承“以豐補歉，以盈填虧”的理財理念，通過基金的安排使用可以對社會供求總量產生重要影響，從而達到對經濟運行反周期調節的作用。例如在經濟形勢好，財政收入增長高的年份，安排資金存入預算穩定基金，減少政府支出，避免經濟過熱發展。同樣當經濟疲軟，財政收入減少的時候，調入使用基金，增加政府開支，刺激社會總需求，抑制經濟緊縮的加劇。因此，作為宏觀經濟平衡器的預算穩定基金必將成為政府實施經濟政策、熨平經濟波動、穩定經濟運行的重要工具。
　　我國近年來財政收入大幅增長，但卻僅是財政超收而非財政盈余。這與國家的財政政策有一定的關系，同時也不得不承認盡管目前的財政實力比較雄厚，但整體財政狀況卻無法讓人太過樂觀，并且這種財政高增長也不可能長久持續下去。同時，考慮到我國正處于經濟高速成長期，變化遠比西方發達國家劇烈，因此，這一特殊發展階段既可以有助于財政收入的大幅增長，也可能會在一定程度上加大政府的財政風險。再加上財政收入具有很大的彈性，而財政支出卻是剛性的，常常不能因為財政收入形勢的惡化而減少。在這種背景下，設立預算穩定基金可以通過有意識的周期性收支平衡安排，將超收年份的財政收入以基金形式存儲起來，專門用于彌補短收年份預算執行收支缺口，從而保證國家預算的穩定和財政運轉的良性循環。
　　好的政策需要好的管理。為了切實發揮預算穩定基金的“穩定、保障”作用，許多國家都對預算穩定基金的建立和使用制定了嚴格的管理制度。如俄羅斯在2003年正式頒布第184號聯邦法律，規定預算穩定基金是俄羅斯聯邦預算資金的一部分，主要由石油價格超過基準價格所形成的超額稅收收入提取形成，單獨核算和管理，在石油價格低于基準價格的情況下用于保障聯邦預算的穩定。在美國，由于各州的法律規定、政黨政治、經濟發展水平等因素不盡相同，預算穩定基金的形式也因而呈現多樣化，但是規范的募集方式、嚴格的提款規則、明確的結余水平上限卻是每個州的預算穩定基金所不可忽視的。
　　在中國，預算穩定基金是建立在預算超 收的基礎上的，按照現行的《預算法》，財政超收的安排使用可以不需要人大的審查和批準，只需報告執行結果即可。這樣政府對財政超收享有較大的“自由裁量權”，而人大則對這部分資金處于監管失控狀態。所以今年的政府工作報告特別強調中央預算穩定調節基金的使用要納入預算管理，接受全國人大監督。這對于加強財政預算的約束作用，加大立法機關對預算穩定基金的控制力度具有非常重要的意義。但這還只是第一步，預算穩定基金要想順利發展，充分發揮其特有的功能，還需借鑒國外成熟的管理經驗，修訂《預算法》，把預算穩定基金的建立與資金使用納入依法管理的軌道，對其實施有效的立法監督。
　　 (中央財經財政學院；北京政法職業學院)