新時期反瀆職侵權工作發展的戰略與對策

　　內容摘要：在我國民主法制加強和依法治國深入推進的新時期，國家機關工作人員瀆職犯罪和利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利犯罪呈現許多新的特點和發案態勢，日益引起廣泛的關注與重視，反瀆職侵權工作處于發展的重要戰略機遇期。本文擬就新時期瀆職侵權犯罪的特點規律、反瀆職侵權工作發展的戰略體系與對策措施進行分析研究，旨在針對瀆職侵權犯罪的新情況新問題，提出加強和改進反瀆職侵權的策略與措施。
　　關鍵詞：反瀆職侵權 戰略 對策
　　
　　本世紀前二十年是我國發展的重要戰略機遇期。隨著依法治國基本方略、尊重和保障人權原則先后寫入黨章、載入憲法，這個時期也成為我國社會主義民主法制建設全面加強和依法治國基本方略深入推進的重要戰略機遇期。人民檢察院反瀆職侵權工作的主要職責就是通過受理偵查瀆職侵權犯罪，監督和防范國家權力的缺位或越位而引發重大社會危害，即通過直接受理偵查瀆職侵權犯罪，對國家機關工作人員瀆職犯罪和利用職權實施的侵犯人權犯罪（即職務侵權犯罪）實施法律監督。在我國社會主義市場經濟體制的建立完善和社會主義和諧社會的構建過程中，人民檢察院反瀆職侵權是一項大有作為的職能，肩負著神圣而光榮的使命。新時期人民檢察院能否抓住這個機遇，采取何種發展戰略，如何更好地發揮職能作用，既是挑戰，也是考驗。筆者以為，必須科學分析當前我國瀆職侵權犯罪的特點規律、發案趨勢，正確把握黨和國家懲治與預防瀆職侵權犯罪的刑事政策和立法規定，全面貫徹科學發展觀，轉變發展觀念、創新發展思路、改進發展模式、提升發展效能，堅持把科學發展作為面向未來推動自身發展的重大戰略。本文擬就新時期推進反瀆職侵權工作科學發展的戰略與對策談點粗淺看法。
　　
　　一、新時期我國瀆職侵權犯罪發案趨勢與反瀆職侵權工作發展的戰略選擇
　　
　　瀆職侵權犯罪，是指國家機關工作人員在公務活動中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，或者非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害等，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，侵犯公民人身權利、民主權利的行為。顯然，這種行為是國家機關工作人員嚴重的失職瀆職和職務侵權行為，是對國家機關正常管理活動的嚴重侵害，是新時期我國公職人員職務犯罪最突出、最典型的表現之一。隨著信息網絡技術和經濟全球化趨勢發展，經濟、政治、文化相互之間的聯系與影響日益加深。目前，我國瀆職犯罪、職務侵權犯罪呈現出復雜化多樣化的特點：一是徇私舞弊、權錢交易、枉法追訴、枉法裁判，放縱嚴重違法和重大犯罪的案件居高不下，有的甚至與不法分子、黑惡勢力相互勾結，沆瀣一氣；二是麻痹松懈、疏忽職守、嚴重官僚主義，造成巨額經濟損失和重大人員傷亡的案件不斷發生；三是違規越權、濫用權力、非法施政，引發重大侵民事件，釀成嚴重后果，損害黨政國家機關形象的案件影響極壞；四是瀆職失職、弄虛作假、營私舞弊，包庇縱容制假售假、偷稅漏稅、走私販毒、非法采礦、破壞資源、污染環境等活動，嚴重擾亂和破壞社會主義市場經濟秩序；五是粗暴執法、濫施關押、刑訊逼供、體罰毆打，導致人員傷殘甚至死亡，致使涉法涉訴上訪不斷，危及社會穩定和政治安寧。應當說，我國公職人員隊伍的主流是好的，瀆職侵權等腐敗分子只是極少數，近年來，隨著黨風廉政建設和反腐敗斗爭力度的不斷加大，黨政機關和干部隊伍中腐敗現象蔓延的勢頭得到了不同程度的遏制。隨著經濟政治體制改革的深入和司法執法機制的完善，教育、監督并重的懲治和預防腐敗體系逐步建立，懲防結合、突出預防的監督制約機制更加成熟，公職人員的素質逐步提高，未來瀆職侵權等職務犯罪的走向不應有持續大幅度的攀升。但是，也必須認識到，當前滋生失職瀆職、職務侵權等犯罪的土壤和條件在一些領域依然存在，查辦瀆職侵權犯罪工作的形勢依然嚴峻，國家機關工作人員失職瀆職、職務侵權問題在短時間內亦不會出現急劇的減少和大幅的下降，甚至在特定時期、特定領域、特定部位，可能出現多發高發的態勢，比如深層次、隱蔽型的高智能瀆職犯罪漸趨增多；瀆職侵權與貪污賄賂等經濟犯罪相互交織更加明顯；行政執法、經濟管理人員的失職瀆職涉案領域更加廣泛、涉案罪名日趨多樣化、行為表現復雜化；司法、行政執法人員瀆職侵權犯罪發案向基層擴大，少數個案造成的經濟損失數額巨大，人員傷亡慘重；少數基層黨政領導、經濟監管人員介入、參與的結伙性窩案串案，甚至跨部門犯罪的大案要案上升；少數瀆職侵權犯罪對國家機關及公職人員隊伍的形象，以及經濟社會的發展，乃至國家安全和社會穩定的破壞頗為嚴重。
　　目前，反瀆職侵權工作的發展面臨諸多矛盾與問題，主要表現為：一是從推進反腐敗斗爭的戰略層面看，不同程度存在對瀆職侵權犯罪嚴重危害性估計不足，對反瀆職侵權不像對反貪污賄賂那樣重視，社會認知度不高，缺乏堅實的群眾基礎、社會基礎，特別是對查辦具體的瀆職侵權案件認識分歧較大，說情干預多；二是反瀆職侵權工作機制不完善，沒有形成符合懲治與預防瀆職侵權犯罪特點的反瀆職侵權工作發展之路，發現揭露此類犯罪的能力不強，偵查模式陳舊落后，機構隊伍不能適應偵查工作需要，加之犯罪主體和客觀表現的特殊性，查處阻力大、難度大、風險大的問題依然比較突出，懲治與預防機制銜接不緊密，打擊瀆職侵權犯罪沒有形成合力，總體處于薄弱狀態；三是綜合評價懲治和預防瀆職侵權犯罪工作質量效果的標準不統一、不規范、不科學，長期以來存在以簡單的辦案數量、質量指標作為評價標準，形成了一抓數量就降質量、一抓質量就下數量的“怪圈”，沒有形成科學規范、廣泛認可的評價體系和長效機制；四是區域之間的平衡協調發展沒有得以有效解決，分類指導缺乏得力措施和有效方法，工作被動地區和辦案“空白”單位長期大面積存在，成為制約反瀆職侵權工作科學發展的瓶頸；五是對反瀆職侵權隊伍的教育培訓、人才培養和現代化建設缺乏足夠的重視和有效的推進機制，改進和加強的對策與效果不明顯，深入推動反瀆職侵權工作的后勁不足。
　　懲治預防瀆職侵權犯罪的重要性、緊迫性與反瀆職侵權工作中存在的問題形成了鮮明的對比。新時期反瀆職侵權工作正處于一個關鍵的重要發展機遇期。近年來，反瀆職侵權工作引起黨和國家的高度重視，引起廣大人民群眾和社會各界的廣泛關注。人民檢察院根據黨中央反腐敗的總體部署，分別采取了一系列懲治與預防瀆職侵權犯罪的措施，查辦了一批有影響、有震動的典型瀆職侵權犯罪案件，取得了明顯的階段性成果。但是，由于諸多因素的影響與制約，反瀆職侵權工作仍處于薄弱滯后狀態。反瀆職侵權工作要適應新的形勢任務，實現新的更大發展，必須科學分析和正確選擇新的發展戰略，把科學發展作為新時期反瀆職侵權工作發展的總體戰略，創新科學發展的思路，健全科學發展的戰略體系，規范科學發展的方式方法，走出有反瀆職侵權工作特色的科學發展之路。
　　
　　二、加速建立和構筑反瀆職侵權工作科學發展的戰略體系
　　
　　（一）實施情報信息主導戰略
　　長期以來，情報信息不靈、案件線索匱乏成為制約反瀆職侵權工作發展的瓶頸。面對新的形勢任務，人民檢察院必須確立以情報信息主導反瀆職侵權偵查工作的理念，加大情報信息體系的研究和建設力度，構筑反瀆職侵權情報信息體系，開辟拓寬案源渠道的有效途徑。在堅持做好人力情報工作的同時，充分借助信息網絡等現代科技手段，大力加強技術情報收集，依法開展對新領域、新罪名犯罪情報信息的搜集、分析、研判。加強與司法、行政執法、紀檢監察等部門的協作配合，建立快速管用的案件線索移送機制，開辟多層次、多路徑的情報信息渠道，盡快建立健全科學、規范、高效的反瀆職侵權情報信息收集研判機制，提高發現瀆職侵權犯罪的主動性、針對性、有效性。
　　
　　
　　（二）實施一體化偵查戰略
　　國家機關工作人員失職瀆職和職務侵權犯罪的特點決定了反瀆職侵權偵查工作干擾多、阻力大、風險大、查證難。在現有司法體制和保障機制下，必須實施一體化偵查戰略。就是在檢察機關上下縱向之間、區域橫向之間實施一體化偵查戰略，上級院統一管理案件線索，統一組織偵查行動，統一調配偵查力量，統一使用偵查資源。在案件管轄上，實行分級區域管理為主，協調指定管轄為輔；在決策指揮上，做到縱向指揮有力，橫向協作緊密；在力量和資源的配置上，實現突出重點、照顧一般，優勢互補、相互支援，形成科學管理案件、集中統一行動、合理配置資源、強化偵破能力的新的反瀆職侵權辦案模式，提高反瀆職侵權的線索發現能力和犯罪偵破能力。
　　
　　（三）實施規模效應綜合戰略
　　當前，我國瀆職侵權犯罪仍處于易發多發期。從犯罪學研究看，國家機關工作人員失職瀆職、職務侵權犯罪逐漸減少并最大限度得以遏制是可能的。因此，隨著依法治國方略的深入推進，反瀆職侵權工作不能長期片面追求辦案數量。必須把保持與瀆職侵權犯罪發案實際相適應的辦案數量、辦案規模，與提升辦案質量、擴大辦案效果相結合，把強化反瀆職侵權工作在國家經濟政治文化生活中的綜合效果、整體效能作為一項長期的戰略追求，使之成為國家懲治和預防瀆職侵權犯罪基本的價值取向，擺脫單純以數量升降論政績的思維模式，更加科學有效地懲治和預防瀆職侵權犯罪，使之在加強法律監督、維護公平正義，促進依法行政、維護公正司法，構建社會主義和諧社會中發揮特殊的職能作用，避免盲目追求辦案數量，忽視辦案質量，抑或以犧牲辦案質量，片面追求辦案數量的“怪圈”現象。
　　
　　（四）實施現代化偵查戰略
　　推進反瀆職侵權現代化建設，提高偵查破案的科技含量，既是扭轉和改變反瀆職侵權工作薄弱滯后現狀的重要途徑，也是新時期形勢任務的客觀需要和反瀆職侵權工作科學發展的現實要求。運用現代偵查技術加強偵查工作，通過科技強偵推進反瀆職侵權工作科學發展，必須精心謀劃推進反瀆職侵權工作現代化、信息化的思路與措施，大力培養反瀆職侵權干警的現代科技意識，加強信息科技、現代偵查技術的學習應用，謀求偵查技術和辦案方式的重大變革，把信息科學和現代偵查技術成果轉化為偵查辦案的現實戰斗力。同時，還要加強反瀆職侵權業務基礎和信息化建設的規劃和落實，強化偵查技術裝備和基礎設施建設，提高反瀆職侵權部門的技術裝備水平和技術運用水準，為懲治和預防瀆職侵權犯罪提供強有力的技術支持和裝備保障。
　　
　　（五）實施區域協調發展戰略
　　區域協調發展是反瀆職侵權工作科學發展不可忽視的重要內容。作為一項重要的戰略，其目標是根據不同情況、不同特點、不同區域之間的差異，科學甄別地區差異特點，打破舊的常規，轉變發展方式，實施分類指導，堅持不懈地推動反瀆職侵權工作在不同區域之間的協調平衡發展。新時期實施區域協調發展必須結合中央關于西部大開發、振興東北等老工業基地、促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展的戰略部署，以及城鄉經濟社會統籌發展，建設社會主義新農村的重大決策要求，按照大中型城市和農業農村地區反瀆職侵權工作的不同特點，因地制宜、區別對待、分類推進，逐步形成東中西互動、優勢互補、互相促進、協調發展的新格局，逐步實現反瀆職侵權工作的整體推進和協調發展。
　　
　　三、探索出一條有反瀆職侵權工作特色的科學發展之路
　　
　　近年來，黨中央關于反腐敗工作的部署中多次強調要重點查處縣處級以上領導干部的職務犯罪案件、發生在“三機關一部門”的職務犯罪案件和涉案金額巨大的職務犯罪案件，突出查辦領導干部濫用職權、玩忽職守的瀆職犯罪案件，選拔任用干部中買官賣官的犯罪案件，司法人員貪贓枉法、徇私舞弊等犯罪案件，嚴查國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利的犯罪案件，加強人權的司法保障。新時期反瀆職侵權工作科學發展的戰略選擇，要求我們必須圍繞黨和國家工作大局，以改革創新的精神，克服束縛和制約工作發展的觀念、體制、機制等方面存在的弊端，在改革創新中加強自己、完善自己、發展自己。
　　
　　（一）科學把握反瀆職侵權主攻方向和戰略重點
　　首先，人民檢察院必須堅持主動出擊、主動辦案、主動監督的原則，加大懲治和預防瀆職侵權犯罪力度，擴大社會影響力和公信力，擴大法律監督和教育預防效果。特別是要針對人民群眾反映強烈的執法不嚴、司法不公等突出問題，把懲治和預防司法人員、執法人員，以及行政監管、經濟管理人員的失職瀆職、職務侵權犯罪置于優先位置，實施有效的對策和措施，解決國家機關工作人員利用職務徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守、侵犯人權，社會危害特別嚴重的問題，促進依法行政和公正司法。其次，要突出打擊重點，集中懲治和預防嚴重危害公共財產、國家和人民利益，嚴重阻礙社會主義市場經濟發展和社會主義和諧社會構建，危害改革發展穩定大局的瀆職犯罪和職務侵權犯罪，尤其是要把群眾反映強烈、社會各界關注、黨委政府重視的重大典型案件作為重中之重，高質量、高效率予以追究。三是強化法律監督效果。在懲處瀆職侵權犯罪的同時，注重辦案的綜合效果和整體效應，特別是注意通過新聞媒體和其他宣傳途徑，增強宣傳效果，將教育面擴大到機關，擴大到社會，擴大到每一位公職人員和公民。對司法人員、執法人員徇私舞弊、貪贓枉法，放縱違法犯罪，充當黑惡勢力“保護傘”的犯罪；刑訊逼供、非法拘禁、失職瀆職，嚴重侵犯人權，危及社會穩定的犯罪案件；負有安全生產監管職責的國家機關工作人員失職瀆職、官商勾結、貪贓舞弊，造成重特大安全事故發生的犯罪案件；負有市場監管職責的國家機關工作人員徇私舞弊、失職瀆職，造成違法犯罪猖獗，嚴重擾亂和破壞社會主義市場經濟秩序的犯罪案件，要注意從宏觀上把握政策，微觀上依法辦事，從推進依法治國和構建和諧社會出發，廣泛聽取和科學衡量各方面的意見要求，結合黨和國家的刑事政策與法律法規，該嚴則嚴，當寬則寬，切忌單純的業務思想和孤立辦案的現象，實現法律監督的社會效果、政治效果與法律效果有機統一。
　　
　　（二）銳意推進反瀆職侵權工作的改革創新
　　改革創新是反瀆職侵權工作科學發展的強大動力和必經之路。當前，要以司法體制和工作機制改革為契機，以建立健全業務工作、隊伍建設、現代化建設機制為目標，以實施科學發展戰略為依托，大力推進反瀆職侵權工作改革創新，做到與時俱進，適應時代發展的需要。一是在發現犯罪機制上，加速構筑情報信息平臺，建立舉報渠道暢通、移送機制有效、自主發現及時的情報信息網絡；二是在偵查犯罪機制上，大力推進偵查一體化機制建設，深化案件科學管理、合理配置偵查資源、加大縱向指揮力度、強化橫向協作效能，切實形成以縣級院為基礎、市級院為主體、省級院為主導的一體化辦案機制，強化偵查突破和抗干擾能力；三是在機構建設上，重點推進反瀆職侵權機構統一建制，統一機構名稱、統一機構規格、理順內部職能的專門化反瀆職侵權工作機構，改變機構不健全、名稱不統一、職能不突出的問題；四是在隊伍建設上，重點研究隊伍專業化管理模式，形成與懲治預防瀆職侵權犯罪相適應的業務培訓、人才培養、使用管理推進機制，特別是要增強各級反瀆職侵權領導班子的凝聚力、創造力和戰斗力，充實骨干力量，提高業務素質、專項技能，加速培養專家型、復合型、專門型的高層次人才隊伍，發揮其引領和帶動作用，造就一支符合反瀆職侵權工作需要的多層次專業化隊伍。五是在現代化建設上，要大力推進偵查信息化、裝備現代化建設，提高隊伍科技素質，加大科技經費投入，改進偵查技術裝備，狠抓偵查技術運用，形成素質、技術、運用并重的高科技含量偵查工作新格局。
　　
　　
　　（三）持續深入推動反瀆職侵權執法規范化建設
　　執法行為規范化是確保反瀆職侵權工作科學發展的制度保證。新時期要結合社會主義法治理念教育和規范執法行為專項活動，科學引導廣大干警牢固確立依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導等社會主義法治理念，打牢為民執法的思想基礎和公正執法的業務基礎，正確處理執行法律與貫徹刑事政策的關系，嚴防執法不嚴、執法不公，甚至失職瀆職、徇私枉法等問題的發生，提高執法水平和監督效果；要針對司法實踐中主動監督意識不強、發現揭露犯罪水平不高、執行辦案程序不夠規范、使用強制措施不夠慎重、偵查模式比較簡單等問題，建立健全辦案的程序性、實體性制度規定，使初查有依據、立案有標準、偵查有程序、證據有規則。當前，規范執法的重點是研究制定瀆職侵權線索管理辦法、規范初查工作細則、立案標準、偵查規程、證據模型，以及反瀆職侵權隊伍專業化建設、信息化現代化建設等規范性指導文件，使執法行為、執法活動納入制度、規范的有效約束之中，從源頭上杜絕執法的隨意性；進一步強化執法監督制約機制，做好對執法行為、執法活動、執法效果的考評監督，建立健全以數量質量并重的綜合績效考核評價機制和以執法責任追究為主的監督制約機制，加大執法行為不規范甚至違法犯罪等現象的查處力度，確保制度規范真正落實到位，遏制和消除執法活動不規范的突出問題。
　　
　　（四）構筑牢固的反瀆職侵權群眾基礎和社會基礎
　　由于對懲治和預防瀆職侵權犯罪的社會認知度不高等因素的制約與影響，反瀆職侵權工作職能作用的發揮與其所面臨的形勢任務頗不相稱。近年來，盡管黨和國家采取了加強懲治和預防失職瀆職、職務侵權犯罪的措施，但要實現反瀆職侵權工作大的戰略發展，仍需加強組織領導，強化統籌協調，擴大社會影響，爭取重視支持，改善執法環境。人民檢察院是直接受理偵查瀆職侵權犯罪的職能部門，必須從提高法律監督能力、促進經濟社會科學發展、構建社會主義和諧社會的高度，扭住反瀆職侵權宣傳工作不放松。各級人民檢察院要科學分析本地區瀆職侵權犯罪的現狀和發案態勢，研究制定反瀆職侵權工作科學發展的思路、目標和要求，更新觀念、創新措施、務求取得成效；進一步深化懲治與預防瀆職侵權犯罪理論研究工作，科學闡述反瀆職侵權與加強黨的執政能力建設、推進依法治國方略、貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會之間的緊密關系，通過深化理論研究，宣傳和昭示懲治與預防瀆職侵權犯罪的職能作用，為反瀆職侵權工作提供智力支持和理論保障；進一步加大向黨委、人大專題報告反瀆職侵權工作的力度，主動爭取黨委、人大和政府的領導、重視與支持，將反瀆職侵權工作納入反腐敗工作大局；進一步加強與宣傳部門和新聞媒體的聯系溝通與協作配合，加大反瀆職侵權的宣傳力度，擴大反瀆職侵權工作在社會各界和廣大人民群眾中的認知度和公信力，使反瀆職侵權工作深深植根于人民群眾之中，鞏固擴大社會基礎和群眾基礎，爭取人民群眾的大力支持和廣泛參與，為懲治與預防瀆職侵權犯罪營造優越的輿論氛圍和執法環境。
　　責任編輯：苗紅環