統籌發展能力評價理論探討

　　本文為山東社科規劃研究項目05CJZ08
　　
　　【摘要】筆者根據統籌發展能力的構成要素，將統籌發展能力分解為七個子系統，統籌發展能力表現為這些子系統能力相結合的一種綜合能力。本文對此進行探討。
　　
　　統籌發展是黨的第十六屆三中全會首次提出的一個重要的發展理論。其核心是“五個統籌”，即統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展及統籌國內發展和對外開放。它是總結我國改革開放20多年來的實踐經驗、適應新形勢的要求及針對我國經濟社會發展中存在的突出問題提出來的，也是新世紀進一步確定改革目標的出發點和歸宿。它豐富和升華了我國的發展觀和改革觀?！拔鍌€統籌”不僅是對客觀世界真實的認識，也是我國全面建設小康社會的指導思想。它是一種新的發展觀，充滿了協調與統籌的思路，充滿著辯證法。它要解決的問題的實質是在全面建設小康社會和實現現代化的進程中，選擇什么樣的發展道路和發展模式，如何發展得更好的問題。由此可見，“五個統籌”既是個理論問題，也是個實踐問題；既需要在理論上進行系統研究，也需要在實踐中進行探索。目前，關于統籌區域發展、統籌經濟發展、統籌城鄉發展等問題已有不少的研究成果。但這些研究都是從五個統籌的某一個方面進行的，它們之間相對獨立，沒有將“五個統籌”作為一個整體進行系統的研究，專門針對“統籌發展能力”理論問題及“統籌發展能力統計和評價監測問題”的研究則更不多見。在這諸多問題中，統籌發展能力理論問題是進行統籌發展能力統計和評價監測、繼而進行成效宏觀調控的基礎性問題，又是當前迫切需要解決的問題。
　　
　　一、統籌發展能力的系統結構
　　
　　統籌發展是我國今后一個長期的經濟社會發展戰略，實施統籌發展戰略關鍵要做到統籌兼顧，著眼點在于提高統籌發展能力。統籌發展能力是從系統論的角度提出的一個宏觀概念，是指社會經濟大系統隨著時間的推移能夠達到的良性運行能力。社會經濟大系統從空間上講是一個開放的系統，即：包括東中西部、城市和農村等國內社會經濟系統；從內容上講，除了包括社會、經濟、科技等子系統外，還包括對外開放系統、國內經濟社會與國際的交流合作等；從更大的系統范圍來看，社會經濟系統又是整個自然生態系統的重要組成部分，其發展不能與自然生態系統相割裂，是一個與自然生態系統緊密相關的開放系統。
　　由此可見，五個統籌發展實質上涵蓋了兩個層面的問題。統籌城鄉發展和統籌區域發展屬于外延層次的發展問題，而其他三個統籌則是從內涵角度提出的發展問題。在城鄉、區域的協調發展中，都離不開城市內部、鄉村內部、區域內部經濟與社會發展相適應，與自然環境相適應；在城鄉、區域的協調發展中，都要充分利用兩種資源、兩個市場，處理好國內發展（區內發展）和對外（國外、區外）開放之間的關系。
　　統籌發展能力又是一個動態的概念，正如西方的一句諺語所說：現在背負著過去的負擔，懷著未來的身孕。發展作為一個循環往復的動態過程，勢必要以過去的發展結果為出發點，在本期的發展戰略指導下組織各項活動，形成一定的結果。而這一結果又將成為下期發展的出發點。一個國家或地區的統籌發展能力會隨著時間的推移而變化，其變化的方向是增強或減弱，完全取決于國家或地區實施統籌發展戰略的情況。因此，統籌發展能力的系統結構與統籌發展戰略的內容是緊密聯系的。
　　根據筆者對統籌發展能力含義的分析，可以將統籌發展能力的系統結構從時間、空間和內容三個維度上去描述（如圖所示）。
　　
　　
　?。ㄒ唬臅r間維度看
　　統籌發展能力是一個動態的變化過程，是區域經濟社會發展過程中多年積累形成的東西。統籌發展能力的形成首先需要有條件，即“統籌發展的條件”。具體包括三個方面：１.自然條件，如自然環境、自然資源和地理位置等；２.制度環境，主要包括市場環境、政治和經濟制度等；３.政策條件，主要體現為政府管理的能力。
　　
　　（二）從空間維度看
　　結合我國多年經濟社會發展戰略的演變過程，統籌發展主要有兩種對比空間。１.不同地區（或經濟區域）的空間，具體體現為不同的省市（自治區）或進一步細分到城市區域和縣級區域；２.城鄉的劃分空間，由于我國是一個脫胎于農業的工業化過程中的人口大國，在經濟發展過程中，城市發展空間呈現日益擴大的趨勢，而農村發展空間則趨于相對縮小。但是，這個過程（即城市化進程）是一個漫長的過程，必然伴隨著我國經濟社會發展的整個過程。不同的空間劃分是由于不同的發展戰略需要，本質上沒有差別。
　　
　　（三）從內容維度看
　　統籌發展能力的內容就是統籌發展的對象，具體包括統籌經濟與社會發展、統籌人口與自然發展、統籌國內發展與對外開放。
　　統籌發展能力的核心部分是社會經濟系統，而社會經濟系統的統籌發展能力主要體現在經濟協調及經濟社會協調發展能力上。評價經濟是否協調發展的標準是看經濟發展目的的實現程度，即人民生活質量提高的程度和全面小康社會的實現程度。在經濟協調發展的同時，社會要進步，從單純的經濟觀點來講，不可能達到全面小康，只有同時實現經濟與社會的協調發展、民主法制、和諧社會，同時實現物質文明、精神文明和政治文明。經濟協調發展及經濟社會協調發展是統籌發展的基本內涵；從外延上看，統籌發展還包括城鄉、地區之間、國內發展和對外開放的空間發展關系。目前我國的經濟發展已經融入到全球經濟發展之中，處理好國內發展與對國外開放的關系具有特殊的意義。實現經濟與社會的協調發展，只能保證當代人的福利，還應考慮人類的長遠利益，那就是經濟社會的可持續發展問題，即人類與自然的關系問題。人類必須認識到自己賴以生存的自然環境具有惟一性，要正確對待人與自然的關系。
　　
　　二、統籌發展能力評價體系的構建
　　
　　在統籌發展能力的系統中包括七個方面的具體要素。這些構成要素可以先從統籌發展的條件、過程和結果方面分別考察，然后再從統籌發展能力的空間和內容方面細分。統籌發展的條件分為兩個要素，一是統籌發展的環境因素（包括自然條件和制度環境）；二是統籌發展的政策條件，主要表現為政府統籌發展能力。從統籌發展的過程方面講，統籌發展能力可以分為四個要素，一是區域協調發展能力；二是城鄉統籌發展能力；三是經濟與社會協調發展能力；四是人與自然協調發展能力。對統籌發展的結果，按照“以人為本”的科學發展觀來講，統籌發展的最終目的是實現人民群眾生活質量的提高，因此筆者用“人民生活質量”來反映統籌發展的結果。
　　
　?。ㄒ唬┙y籌發展的環境因素，包括自然條件和制度環境
　　自然條件具體又分為自然環境、自然資源和地理位置等。這是經濟發展的外在因素，自然環境條件的差異會影響到對人力資源和資本的吸引力大??；自然資源的豐富程度會直接影響地區經濟的開發和經濟結構；地理位置本身就是區域經濟發展戰略地位的決定因素之一。制度環境可以分為市場環境、政治制度和經濟制度等。市場環境也可以看做是經濟制度的一部分，市場環境是企業、政府和消費者進行經濟社會活動的條件，在整個經濟社會發展中起到發展平臺的作用，是統籌發展的前提。比如市場競爭主體的公平程度、市場信息的易得程度、金融市場的完善程度、人力資源的流動成本、市場機制的健全程度等，都會直接或間接地影響到區域統籌發展能力的形成。
　　
　　（二）統籌發展的政策條件，主要表現為政府統籌發展能力
　　政府是政策的制定者和組織實施者，這是經濟發展過程中政府的基本職能。政府制定的政策適合當前經濟社會發展，就會起到促進經濟社會發展的作用，否則就會阻礙經濟發展。由于我國實行的是社會主義市場經濟制度，政府在經濟發展過程中一直起著主導的作用。政府掌握著巨大的社會經濟資源，有能力進行大規模的經濟建設和社會管理。盡管在市場經濟體制形成過程中，企業的市場主體地位逐步形成，但在統籌發展戰略的實施過程中，政府的主導作用仍然是第一位。也就是說，我國統籌發展戰略是在政府主導下的經濟發展戰略，同時發揮市場機制和企業的主體作用。因此，統籌發展能力必然首先表現為政府對經濟社會統籌管理能力，具體又包括政府的財政能力、政府的組織能力和政府部門自我管理能力（公務員的素質和廉潔自律程度）等。
　　
　　需要說明的是，統籌發展能力雖然表現為政府統籌管理能力，但又不能單純理解為政府的能力，統籌發展能力還表現為區域經濟自身的協調性和市場經濟機制的健全程度。政府的能力是帶有主觀性的現實，是可能人為改變的，而區域經濟自身的協調性和市場經濟機制則需要通過經濟社會發展過程的長期積累才能形成，決非一日之功。只有不斷完善社會主義市場經濟體制，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，完善政府社會管理和公共服務職能，才能真正提高統籌發展能力。
　　
　　（三）區域協調發展能力
　　從各?。ㄊ?、區）的角度，著眼于對各區域內經濟協調發展能力的考察上。由于我國地理區域非常廣闊，要研究區域協調發展能力問題，不能僅從全國東、中、西部或各省市區這樣大的空間研究區域之間的協調發展問題，更應該從各區域內部研究區域經濟的協調發展。在一定程度上，區域內經濟發展協調得好，經濟發展質量就高，更有利于區域經濟之間的協調發展。
　　
　　（四）城鄉統籌發展能力
　　經過50多年的經濟建設，我國已經具備了較強的經濟實力，人民生活水平也有了很大提高。但是，一個不能忽視的現實問題就是農村經濟社會發展問題。農村中生活著三分之二以上的人口，但是他們中的相當一部分人還沒有解決溫飽問題。這與我國過去經濟發展過程中沒有統籌兼顧農村發展有直接關系。統籌城鄉發展的關鍵在于解決“三農”問題，統籌城鄉發展的目標是實現城鄉一體化。城鄉統籌發展具體包括許多方面的內容，有統籌經濟發展、統籌社會發展、建立統一的城鄉市場體系，城市化發展和縮小城鄉差距等。
　　
　　（五）經濟與社會協調發展能力
　　社會發展與經濟發展就好比是鳥之兩翼，只有經濟發展沒有社會發展是飛不起來的。社會發展問題包括許多方面，如就業問題、教育衛生問題、社會保障問題、文化事業發展問題、落后與貧困地區發展問題等。從國家宏觀調控目標來看，除了發展經濟和穩定物價的目標之外，提高就業率是一個非常重要的政策目標。在發展經濟的同時，解決勞動者的就業問題是經濟與社會協調發展的一個基本要求。教育問題具體又分為基礎教育、中等教育、高等教育和職業教育等。目前我國基礎教育特別是義務教育問題還沒有很好地解決，許多地區還有大量失學兒童，即使是已經普及了九年義務教育的地區，教育的公平性問題仍然沒有解決。只有城市中的部分學校和部分農村地區配置了較好的教育資源，大部分農村地區教育資源數量明顯不足，教育質量相對較差。在衛生方面，同樣存在諸多問題。除了眾所周知的公共衛生體系需要進一步健全外，衛生資源的不合理配置和巨大消費同時存在，導致眾多人群難以享受到應有的衛生服務。社會保障問題更是一個讓政府部門頭痛、讓老百姓揪心的社會問題?？傊?，隨著經濟的發展，政府管理部門必須重視社會公共事業的發展問題，解決好老百姓關心的教育、衛生、社會保障及公平分配等問題。
　　
　　（六）人與自然環境協調發展能力
　　人與自然環境的協調發展問題是關系到經濟社會可持續發展的根本問題。提高人與自然協調環境發展能力是指在經濟社會發展中要注意處理好經濟建設、人口增長與資源利用和生態環境保護的關系，通過建設資源節約型、生態保護型社會，在確保生態平衡和環境良好的基礎上，實現經濟的持續穩定增長和人民生活的富裕安康。具體包括兩個大的方面，一個是實現人口的可持續發展，一個是建立自然環境的良性生態循環。從人口自身發展角度，要保持人口增長與自然環境承載力相適應，既要保證當代人的利益，又不能損及子孫后代人的利益。在自然環境方面要注意環境保護和資源節約，尤其是關系人類發展的關鍵資源，如土地、水、能源、空氣等。要大力提倡資源節約，推行循環經濟發展模式，要注重環境污染的綜合治理和事前防范，完善建設項目的環境評估制度。
　　
　　（七）人民生活質量
　　統籌發展的根本目的在于提高人民生活質量，這是“以人為本”的科學發展觀的核心思想。通過統籌發展，人民生活質量應當達到什么標準？如果從我國近期（未來20年左右）經濟社會發展的實際可能來說，就是實現全面小康，讓全國人民都能過上小康生活。值得注意的是，經濟發展并不能自然地實現全面小康，只有通過政府的宏觀調控，才能在保證經濟快速發展的同時，實現社會分配的公平合理，才能保證大多數人都能享受到經濟發展的成果。因此，如何兼顧“效率”和“公平”，是政府管理部門面臨的一項重大課題。
　　統籌發展能力的含義十分豐富。從統籌發展的內在聯