政策過程的研究途徑與當代中國政策過程研究

　　內容提要 從政治科學本體論角度看，政策過程有三個研究途徑：結構主義、行動者、自主性國 家，分別可以從觀點或立場、流派、研究方法、研究目的、內部分歧等角度進行刻畫。國內 外對當代中國政策過程的研究，從本體論、認識論、方法論上看，或陷入一定誤區(qū)，或缺少 自覺。文章對政策過程研究途徑的刻畫，希望有助于從事經驗政治研究的學者明確自己的本 體論、認識論、方法論，有助于研究政策過程的最佳理論框架的形成，有助于推進中國政策 過程的經驗研究。
　　 關鍵詞 政策過程 結構主義 行動者 自主性國家 本體論
　　〔中圖分類號〕D089；D601 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2007) 06-0048-10
　　
　　導言
　　 西方社會科學對社會科學哲學本體論、認識論、方法論問題有持久關注并產生諸多理論成果 。（注： 參閱〔英〕吉爾德?德蘭逖：《社會科學——超越建構論和實在論》，張茂元譯，吉 林人民出版社，2005年。 ）上個世紀90年代以來，盡管有些姍姍來遲，西方政治學界 開始關注結構與行動者之間的 關系或結構－能動(structure-agency)、觀念與制度等政治學的本體論問題。（注：參閱〔英〕大衛(wèi)?馬什、格里?斯托克：《政治科學的理論與方法》(第二版) ，景躍進、張小勁、歐陽景根譯，中國人民大學出版社，2006年，第7頁，第13、14章。而英國社會學家米切爾?黑堯把社會科學哲學本體論、認識論與政策過程的經驗研究結 合起來，區(qū)分 了國家與政策過程的三種理論模式，即“多元主義；各種環(huán)境理論和發(fā)展理論……；強調國 家的權力，尋求分析政府機構內政治主體的角色的理論”，相應地，將政策過程研究歸結為 三種途徑：行動者(或行動)（注： 本文對“行動者途徑”與“行動途徑”未作區(qū)分，并交替使用。羅伯特?古丁、漢斯－ 迪特爾?克林格曼等使用“行動者途徑”，參閱《政治科學新手冊》(下冊)，生活?讀書 ?新知三聯(lián)書店，2006年，第745-748頁；米切爾?黑堯則使用“行動陣營”(即行動途徑) ，參閱《現(xiàn)代國家的政策過程》，趙成根譯，中國青年出版社，2004年，第45頁。 ）、結構主義、自主性國家。（注：參閱〔英〕米切爾?黑堯：《現(xiàn)代國 家的政策過程》，趙成根譯，中國青年出版社，2004，第25-26頁、第二、三、四章。 ）這一區(qū)分超越了結構－行動“ 二元論”，代表了西方政策過程理論乃至政治科學理論研究的新成果，為政策過程的理論研 究提供了一份較為清晰的“路線圖”。
　　 據筆者的有限觀察，雖然國內外近年來關于中國政策過程的研究取得一些進展，但仍滯后于 政治科學的理論進步。一則，國外對中國政策過程的研究在本體論、認識論、方法論上陷入 一定誤區(qū)；二則國內的相關研究，還缺少本體論的自覺。本文嘗試從政治科學本體論、認識 論出發(fā)，沿著“黑堯路線”刻畫政策過程的三個途徑——行動者、結構主義、自主性國家， 然后對既有關于中國政策過程的研究成果予以審視，最后進行總結——說明本文的目的或意 義。
　　
　　 一、政治科學的本體論：超越“結構—能動”
　　
　　“二元論”20世紀中期以來的西方社會科學哲學中，在實證主義、詮釋學(Hermeneutics)日漸式微 之 際，各種新思潮紛紛涌現(xiàn)、甚囂塵上，主要理論流派包括：新馬克思主義(如法蘭克福學派) 、解構主義、后現(xiàn)代主義、女權主義、批判實在論(Critical Realism)、批評詮釋 學(Critical Hermeneutics)、自在建構論（Autopoiesis theory，又譯 “自創(chuàng)生理論”（注：〔美〕羅伯特?古丁、漢斯－迪特爾?克林格曼主編：《 政治科學新手冊》( 下冊)，生活?讀書?新知三聯(lián)書店，2006年，第744頁。）），等等。這些理論的核 心是社會科學的本體論、認識論問題。例如，按照德蘭逖的說法，當代社會科學在作為認知 體系和社會制度體系兩種觀點之間……核心的理論爭辯是本體論意義上的建構論—實在論爭 辯。（注：〔英〕吉爾德?德蘭逖：《社會科學——超越建構論和實在論》，張 茂元譯，吉林人民出版社，2005年，第9頁。）那么，什么是本體論，社會科學本體論 有哪些議題，政治科學的本體論有何特殊性？
　　
　　 以政治科學為例，大衛(wèi)?馬什、保羅?弗朗指出：當人們說他們在“研究政治”，其實就是 在做出一個本體論的陳述，因為在這一陳述中隱含著對這樣一些問題的理解，即政體(poli ty)是由什么組成的，其一般性質是什么。因此，本體論關注的問題是關于這個世界我們能 夠知道些什么，而認識論關注的是我們如何知道它。本體論通常被區(qū)分為實在論、建構論， 實在論者(或基礎主義者、本質主義者)強調現(xiàn)實的外在性和科學作為一種知識存在的客觀 性，建構論者(反基礎主義者、闡釋主義者)認為科學并不獨立于其研究的對象，而是建構 了其研究對象。本體論與認識論、方法論有一定的相關性，一定的本體論往往意味著一定的 認識論、方法論。如實在論的認識論——實證主義，通常采用定量研究方法，而闡釋學則采 用定性研究方法。④⑤（注： 〔英〕大衛(wèi)?馬什、格里?斯托克：《政治科學的理論與方法》(第二版)，景躍進 、張小勁、歐陽景根譯，中國人民大學出版社，2006年，第7、10、20-30，279-280、289-2 92頁。）
　　 受社會學理論的影響，社會科學本體論、認識論的主要議題被定位于“結構—能動(行動) ”或“結構與人”、“社會與個人”。由此，社會科學被認為主要有結構主義、行動者途徑 以及融合二者的辯證方法等幾種研究途徑。在結構—能動議題中，斯圖爾特?麥卡納拉認為 ：能動指個人或團體影響其環(huán)境的能力(意圖的或相反)。結構即背景，一般指界定行為者 可能采取的行動范圍的物質條件。④如果一種觀點認為，是經 濟水平、階級地位、父權主義等結構性因素決定了人們的行動，我們的生活被一種無法控制 的方式所結構著，我們的命運被外部力量所決定著，那么這是典型的結構主義立場；而如果 認為，作為行為者的我們具有 塑造我們自己命運的能力，多元利益集團之間的相互競爭決定了公共政策，結構是行動的結 果，那么這是一種典型的行動者途徑立場。20世紀后期，典型的結構主義或行動者途徑已經 失去了影響力。一方面，融合結構主義、行動者途徑的“辯證方法”興起，產生了諸如吉登 斯的結構化理論(structuration theory)、阿切爾的形態(tài)發(fā)生學(the morphogenetic approach)等；另一方面遭遇了后現(xiàn)代主義的激烈抨擊， “結構－能動”議題被視為傳統(tǒng)西方 哲學典型的“二元論”，后現(xiàn)代主義主張：我們對這一問題所具有的任何理解均被看作是在 我們所使用的語言和話語中建構的東西。結構和能動這類現(xiàn)象的唯一屬性是話語中表達的東 西。并不存在“外在于”話語的“結構”或“能動”；它們只是話語中的概念，經由它們理解并建構我們周圍的世界。⑤
　　作為社會科學中的一個領域，政治科學理所當然地視結構—能動為其本體論議題之一。這在 最新的政治學理論教科書中得到了反映，如大衛(wèi)?馬什、格里?斯托克主編的《政治科學的 理論與方法》第一版(1995)、第二版(2002)都專設一章討論結構－能動問題，并先后由 著名政治學家?guī)炝?哈伊、斯圖爾特?麥卡納拉撰寫。遺憾地是，他們雖然關注了政治科 學 中的“結構－能動”議題，分析了結構主義、行動者途徑，但忽視了自主性國家途徑。政治 科學不同于社會學，社會學的本體論議題可以僅定位于結構－能動，但政治科學不能無視國 家。因為“國家”不能簡單地視為結構性因素，國家也有能動性，國家經常扮演能動、 積極的角色；而且，國家(政治領袖、官僚或政治代理人)具有的自主性、能動性，既不僅 僅是結構的產物，也不僅僅是社會行動的結果，甚至部分地成為結構、行動改變的原因，它 可能影響結構因素、個人或團體的行動(目標、策略、方式等)。因此，國家、結構、行動 應該同時成為政治科學的本體論議題。相應地，政治科學理論的研究途徑還有自主性國家。
　　
　　 一個好消息是，英國社會學家黑堯在闡述政策過程理論模式時，明確提出三種途徑，除結構 主義、行動者途徑之外，還有自主性國家途徑。在他看來，行動陣營中的理論（如多元主義 、公共選擇政治市場理論、工具主義的馬克思主義）與結構主義途徑的理論（結構功能主義 、經濟決定論的馬克思主義、女權主義等），“將國家看成被動的、中立的實體，對要求或結構的壓力消極地作出反應”，而一些精英理論、工團主義、官僚組織理論等，“將國家 的作用方式看成是積極的”。（注： 〔英〕米切爾?黑堯：《現(xiàn)代國家的政策過程》，趙成根譯，中國青年出版社，2004年 ，第26頁。）因此，他明確提出政策制定的三種研究途徑，并依次用三章篇幅予以 闡述。另外，國內學者何俊志在闡述當代西方政治科學的視角轉換時，認為轉換趨勢是由社 會中心論、國家中心論到制度中心論。從他的分析中可以發(fā)現(xiàn)，他所謂的社會中心論，實際 上涵蓋了結構主義、行動者兩種途徑，而國家中心論——如“回歸國家學派”將國家視為具 有相對自主性的行動者——與自主性國家途徑暗合。（注：何俊志：《結構、歷 史與行為——歷史制度主義對政治科學的重構》，復旦大學出版社，2004年，第129-141頁 。）
　　沿著“黑堯路線”，我們下面將細致地刻畫政策過程的三種研究途徑，并對一些典型理論模 式進行評析，試圖整理出一份政策過程研究的“路線圖”。
　　
　　
　　 二、政策過程的三種研究途徑：結構主義、行動
　　
　　者、自主性國家 米切爾?黑堯在《現(xiàn)代國家的政策過程》中非常細致地分析了政策過程的三種理論模式，即 行動者途徑、結構主義、自主性國家。他將許多政治學者們耳熟能詳的一些理論流派“分門 別類”地歸入上述三種途徑，為我們研究政策過程初步描繪了一份路線圖。不過，這份路線 圖還不夠精確、完整。比如，各個途徑的核心立場與其研究方法、目的之間的內在聯(lián)系，各 個途徑的內部分歧，等等，尚未得到充分說明。本體論、認識論、方法論之間有一定的內在 聯(lián)系，關于政策過程的研究途徑的理論研究應該明確這種內在聯(lián)系。并且，應澄清各個途徑 的內部分歧，從而為整合研究途徑創(chuàng)造條件。
　　 另外，政策過程理論中還存在一些融合了幾種研究途徑的“宏大理論”，如黑堯已 作出區(qū)分的馬克思主義。不過，黑堯尚未對“政府過程”理論模式、新制度主義等一些宏大 理論作出分析。本節(jié)將予以回應。表1從觀點或立場、理論流派、研究方法、研究目標、內部分歧等方面對三種途徑進行了刻 畫。（注：筆者另外一個重要立場是：結構主義、行動者、自主性國家也是經驗 性政治理論(即政治科學)建構的主要途徑，而不僅僅是政策過程理論建構的途徑。筆者將 另文予以論證。）其中，第1、2行的基本內容來自黑堯。（注： 關于表格第1、2行，讀者可以通過閱讀黑堯的著作《現(xiàn)代國家的政策過程》第2、3、4章尋 求理解，本文不作更多闡述。 ）而第3、4、5行的內容，是筆者在明確本體論、認識論、方法論的內在關聯(lián)的基 礎上，沿著黑堯路線作出的補充。
　　
　　(一)結構主義途徑
　　 眾所周知，結構主義起源于索緒爾的語言哲學，經由社會學家帕森斯的努力而成為20世紀中 期以后占據主導地位的社會科學哲學立場。如同前文指出的，結構主義的核心立場是結構性 或背景性因素決定了政治行動。政治發(fā)展、政治文化等理論等可視為政治科學中的結構主義 理論。比如政治發(fā)展理論的倡導者利普塞特、多伊奇在其著作《民主制的一些社會前提》、 《社會動員》中聲稱，在一個社會實現(xiàn)發(fā)展與民主制之前，必須具備某些社會條件，如高識 字率、經濟發(fā)展、農民和工人的動員、現(xiàn)代通訊、教育、對游戲規(guī)則的共識等等。 （注：參閱〔美〕霍華德?威亞爾達：《比較政治學導論：概念與過程》，婁亞譯，北京 大學出版社，2005年，第56頁。）利普塞特等列舉的社會條件，基本屬于物質性的結 構因素。他們聲稱，一旦結構因素具備，民主化進程將會啟動并順利取得進展。
　　 政策過程理論中的結構主義與政治科學中的結構主義一脈相承。正如黑堯所指出的，“結構 主義理論認為，政治行動是由不以人意志為轉移的強大的外在力量所決定的”。結構主義立 場的政策過程理論包括結構功能主義、結構主義的馬克思主義(主張經濟決定論)、全球化 理論、女權主義理論等。政策過程理論的結構功能主義主張，“經濟發(fā)展可以看作為各領域 的社會變遷的發(fā)動機”，“比較研究把公共政策尤其是社會政策的影響，與經濟增長、工業(yè) 化、都市化和人口問題的變化等一系列影響‘現(xiàn)代化’的因素關聯(lián)起來，希望以此來解釋公 共政策的產生”。（注：〔英〕米切爾?黑堯：《現(xiàn)代國家的政策過程》，趙成 根譯，中國青年出版社，2004年，第46-47頁。）
　　 極端的結構主義者通常是實在論意義上的決定論者。實在論以近代以來的自然科學哲學為基 石，這決定了結構主義者秉持實證主義認識論，一般采用定量研究，研究方法往往關注關于 社會現(xiàn)象、變量的“客觀”測量方法，并將其研究目標定位于發(fā)現(xiàn)“科學”理論或規(guī)律—— 理論性強的因果關系。例如，使用統(tǒng)計資料、進行大規(guī)模的社會調查等，然后在各種結構性 因素的指標與政治行動之間建立解釋模型，展開對政治行動、政治發(fā)展等的解釋、預測。
　　 結構主義的核心立場看似簡單，不過很難說結構主義有公認的理論模式版圖?，F(xiàn)在，結構主 義版圖還是四分五裂的。究其原因，主要是對“結構”的不同理解。政治發(fā)展理論的許多倡 導者、以及馬什等通常將結構限于“物質條件”，這是一種狹隘理解；黑堯所謂“結構”， 不僅指經濟增長、工業(yè)化等物質性因素，也指階級結構、父權主義等非物質性因素。事實上 ，在結構主義陣營中，“結構”除了物質性/非物質性因素二分法外，還有諸如可驗證的/深 層結構、經驗的/形式的等多種區(qū)分。結構化理論的倡導者吉登斯對結構的區(qū)分是“規(guī)則/資 源”。從這個視角出發(fā)觀察，我們發(fā)現(xiàn)政治科學中的一些爭論，如政治發(fā)展理論、政治文化 理論之間的爭論，可視為“結構”爭辯——前者通常主張是物質性結構因素推動了政治發(fā)展 、政治變遷，而政治文化理論對同一問題的答案是：作為變遷的推動力量，以及用來解釋國 家之間差異的原因的正是觀念、價值與文化，而不是什么經濟的或制度的原因，至少后者不 是最初的原因?！敖Y構”爭辯，幾乎成了結構主義陣營的核心爭辯，不同的結構主義理論之 間的相互攻擊有時甚于結構主義與行動者途徑等之間的辯論。
　　
　　 即使從經驗認知出發(fā)進行判斷，我們也不能無視人均GDP、教育程度、城市化水平或制度、 階級、父權主義以及觀念、價值、文化等結構性因素對我們自身行為的影響。但是，如果再 往前走一步，成了某種決定論——正如一些結構主義已經主張的那樣，那么我們永遠要做一 個懷疑論者，如此我們才能保持在結構—行動關系上的清醒。結構主義面臨的另一個挑戰(zhàn)是 對結構作出清晰解釋，并恰如其分地甄別各種結構要素的影響程度。盡管這一目標不可能最 終實現(xiàn)，但結構主義者必須勇于接受挑戰(zhàn)。
　　
　　 (二)行動者途徑
　　 行政者途徑可能“啟蒙”于一個簡單的經驗事實，個人通過努力可以對自己的命運產生影響 。作為一種研究途徑，較為極端的立場認為，結構只不過是行動的結果。由此，行動者途徑 主要關注個人或團體的行動及其影響。正如麥卡納拉指出的：在意圖主義(即行動者途徑) 中，“個人或團體被假定為解釋的適當焦點。事件主要是通過個人的意圖和行動來解釋的。 故解釋的焦點在于能動，而結構在此被賦予次要的位置。結構……被作為個人行動的一個效 果或結果而存在。”④（注： 〔英〕大衛(wèi)?馬什、格里?斯托克：《政治科學的理論與方法》(第二版)，景躍進、 張小勁、歐陽景根譯，中國人民大學出版社，2006年，第284-285、279-280頁。）行 動者途徑與意志論、意圖主義等有密切的親緣關系，因此，它在本體論上傾向于建構論或反 基礎主義。
　　 政策過程理論中行動者途徑的典范是多元主義，此外還有工具主義(或行動者途徑)的馬克 思主義、公共選擇政治市場理論等。行動者途徑的政策過程理論的一般觀點是，權力在社 會中是分散的，任何利益集團、壓力團體都有影響公共政策的權力，任何團體充分確定的政 治偏好和愿望都能保證得到實現(xiàn)，沒有一個團體居于支配地位。比如，多元主義者理查德森 ?喬丹指出：英國是一個“后議會民主”國家——公共政策是通過政府機構和組織成政策共 同體的壓力團體談判形成的，從公共問題提出，列入政策議程，直到政策執(zhí)行的整個政策過 程，壓力集團都對公共政策施加著影響。⑦（注：〔英〕米切爾?黑堯：《現(xiàn)代國家的政策過程》， 趙成根譯，中國青年出版社，2004年，第28、60頁。）
　　行動者途徑的本體論立場導致了相應的認識論，如意圖主義，因此這一陣營的擁護者主要采 取定性研究方法，如訪談、焦點團體、素描等。受到科學主義影響的行動者途徑通常也追求 解釋，不過徹底的行動者途徑更加青睞“解讀”——不在于尋找事物內在的邏輯關系，而在 于理解和厘清特定人類活動在特定文化條件下的內在含義或意義。（注： 社會學家趙鼎新對“解釋”、“解讀”作了通曉易懂的說明，參閱趙鼎新：《社會與政 治運動講義》，社會科學文獻出版社，2006年，第7頁。）
　　 與結構主義的主要分歧在于“結構”相似，行動者途徑的分歧在于對“行動”的理解——什 么是人、什么是能動(或行動)。斯圖爾特?麥卡納拉對能動的解釋是，“指個人或團體影 響其環(huán)境的能力(意圖的或相反)”。④這 一解釋言簡意賅，但沒有反映出關于“行動”理 解的分歧。吉登斯認為，行動或能動作用不是指“一系列分散的行為”，而是指“肉體的存 在者現(xiàn)實地或思量著有理由干預在世事件持續(xù)的過程流的能力”，……這種定義使能動作用 與意向性脫鉤：“能動作用不是指人們行事時所具有的意圖，而是指他們原先就有的做這些 事情的能力?！边@就得出，行動應當被看作是“有目的”——而不是“故意的”。 （注：〔英〕帕特里克?貝爾特：《二十世紀的社會理論》，瞿鐵鵬譯，上海譯文出版社 ，2005年，第108頁。）吉登斯對于行動的理解，回應了“意圖/能力”的分歧，其“ 權力是能動作用固有的”的觀點使得社會科學更深地卷入了關于“權力”的爭辯。此外，這 一陣營的理論在假定或理解人、行動 時，還存在著經驗的/形式的、完全理性/有限理性、理性/非理性因素(動機引發(fā))、方法 論個人主義/方法論集體主義等諸多爭辯。比如，在奧爾森的集體行動理論中，“人”被假 定為經濟人——自利動機、完全理性，因此他對行動的理解是形式的而不是經驗的。而在馬 克斯?韋伯的著作中，他有時候講理性化，有時候也講權威特別是卡里斯瑪權威的重要性。 顯然，這里的人或行動，既是理性的，又受到感情支配，是經驗意義上的真實的人。（注：趙鼎新：《社會與政治運動講義》，社會科學文獻出版社，2006年，第14-17頁 。）
　　
　　(三)自主性國家理論
　　 作為一個整體或一群行動主體的國家，在政策過程中扮演了怎樣的角色？自主性國家理論的 出發(fā)點是承認國家的積極作用。這一立場在一些典型的結構主義以及行動陣營的理論中缺席 。從政治學理論發(fā)展史看，在1950年代至1970年代美國和英國政治學迅速發(fā)展時期，存在著 一種忽視國家組織研究的趨勢。⑦當時政治科學的視角，無論是集團理 論、多元主義還是結構功能主義，都趨向社會中心論。在社會中心論看來，國家或政府并沒 有獨立的自主性，而只是提供了一個社會各集團競爭的場所……。不過，自70年代以來，“ 回歸國家學派”興起，開始重新評估國家在政治生活中的作用，并最終將國家視為具有相對 自主性的行動者。（注：何俊志：《結構、歷史與行為——歷史制度主義對政 治科學的重構》，復旦大學出版社，2004，第130、137頁。）自主性國家途徑在本體 論上意味著，國家既不能僅僅被視為一種中立組織、公民個體或團體如多元利益集團的行動 的消極反應物，也不能僅僅被視為資本主義的附屬物或階級統(tǒng)治的工具。能動的國家在一定 程度上也可能影響并部分地決定了社會結構或行動。
　　自主性國家途徑的政策過程理論包括工團主義、政策網絡與政策共同體、官僚組織理論、強 調國家能動性的馬克思主義等。這一政策研究途徑“強調國家的權力，尋求分析政府機構內 政治主體的角色的理論”，（注：〔英〕米切爾?黑堯：《現(xiàn)代國家的政策過程》， 趙成根譯，中國青年出版社，2004年，第25-26頁。） 其對政策過程研究的側重點是自主性國家。例如，威亞爾達評 論到，工團主義或合作主義包括一種特殊的關系模式，這種關系可以是國家或政府與其他社 會或政治機構、協(xié)會之間的關系，國家在其中扮演的角色是建筑師或政治秩序的立法者。… …國家定義、建構、界定階級、利益集團；國家不僅是裁判，也是一種積極力量。（注：〔美〕霍華德?威亞爾達：《比較政治學導論：概念與過程》，婁亞譯，北京大 學出版社，2005年，第96-97頁。）而官僚組織理論強調國家內部的利益集團對政策過 程的影響。
　　 國家兼具結構或行動的某些特征，因此結構主義、行動者途徑相應的認識論、研究方法都在 國家研究中得到應用。相應地，理論追求既包括解釋，也包括解讀。
　　 自主性國家理論途徑的內部分歧主要來自于對國家的理解。國家的本質到底是什么？國家能 否被視為一個行動集體？國家在多大程度上可視為組織或制度？即使視國家為一個行動集體 而不是多個行動集體的理論，也要面臨諸如公共利益/私利(偏好)、完全理性/有限理性( 理性程度)等類似的爭辯。這一爭辯最終指向了政治哲學。
　　
　　 (四)“宏大理論”問題
　　 政治學理論中有一些“宏大理論”，往往匯集了多種理論流派，新舊雜陳。由此，不同研究 途徑融合于其中，也不足為奇。這意味著，具備多種研究途徑的宏大理論往往具有更接近現(xiàn) 實的優(yōu)勢。
　　
　　 這一類型的理論包括西方馬克思主義、國家與社會關系理論、政府過程理論模式、新制度主 義。比如，作為龐大理論體系的西方馬克思主義，當強調生產力決定生產關系、生產關系決 定了階級結構等觀點時，是結構主義的馬克思主義；強調階級斗爭或革命是歷史的火車頭時 ，這是行動者途徑的馬克思主義；強調國家或政治對社會的反作用(尤其是決定性作用)時 ，變成了自主性國家的馬克思主義。很多人注意到，即使馬克思本人，早期、晚年的側重或 陳述有所不同。因此，黑堯在討論政策過程理論模式時，根據本體論立場的差異，把馬克思 主義區(qū)分為如表1所列舉的結構主義的馬克思主義政策過程理論、工具主義的馬克思主義政 策過程理論、強調國家自主性的馬克思主義政策過程理論。相似的，政府過程理論模式、新 制度主義等，一般都融合了至少兩種研究途徑。
　　 政府過程理論模式，實質上是一種宏大的政策過程理論。所謂政府過程即公共政策過程，這 一理論的始作俑者本特利把政府和政策過程解釋為“利益集團在政府內外相互作用的結構” （注：胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社，1998年，第3頁。）。政 府過程理論的基礎是戴維?伊斯頓的政治系統(tǒng)理論。所謂政治系統(tǒng)是由政治行動者的 規(guī)律性互動構成的，這些行動者的任務是為社會進行“價值的權威性分配”。政治系統(tǒng)所處 的環(huán)境對政治系統(tǒng)不斷提出需求和給予不同的支持，政治系統(tǒng)根據其運行規(guī)則把這些需求和 支持轉換為公共政策形式，然后政策實施產生的結果反饋給環(huán)境，并影響今后對政治系統(tǒng)的 投入。（注：參閱徐湘林：《從政治發(fā)展理論到政策過程理論——中國政治改革 研究的中層理論建構探討》，《中國社會科學》2004年第3期，第108-120頁。）由此 可見，政府過程理論分析框架既強調了利益集團 的行動，也強調環(huán)境因素，融 合了行動者、結構主義兩種途徑。不過，政治系統(tǒng)理論缺少自主性國家立場，因為這一理論 一般視國家為需求或支持的反應物，政府決策過程則被視為“黑箱”。
　　新制度主義涉及經濟學、社會學、政治學等領域，可以區(qū)分為理性選擇制度主義、社會學制 度主義、歷史制度主義。有許多證據表明，其中任一流派都至少融合了三種研究途徑中的兩 種。經濟學家樊綱在討論制度變遷理論時指出，制度變遷理論研究在長期的歷史發(fā)展進 程中經濟體制如何因各種內在因素和外在條件的變化而逐步地發(fā)展演變。其分析結構是：將 國家、企業(yè)或家庭等等當作一個個具有理性的經濟整體，分析變化了的自然環(huán)境、技術水平 、人口結構、道德文化等等如何向人們提供了新的獲利機會，從而提供了改變舊體制、創(chuàng)造 新體制(或模仿新體制)的動機……。（注：樊綱：《漸進改革的政治經濟學分析》，上海遠東出版社，19 96年，第125-130頁。）——可以看出，結構主義、行動 者、自主性國家途徑滲入新制度經濟學當中。在政治科學界，許多學者都明確肯定新制度主義融合了結構主義、行動者途徑，平息了二者的本體論、方法論分歧。在馬什、哈伊、古 丁、威亞爾達等人的 著作中，我們可以很容易地找到證據。如馬什、哈伊等認為，新制度主義者對制度與個體間 的相互作用的關注，已證明了建立一種新的、特別的社會本體論的重要性，而這種特別的社 會本體論，要克服自20世紀60年代以來在政治科學中泛濫成災的二者擇其一的思維方式……。這樣，新制度 主義也許能夠解決結構/能動性的難題。（注：〔英〕大衛(wèi)?馬什、格里?斯托 克：《政治科學的理論與方法qGxNSWf1H42VvjYw+hhrqA== 》(第二版)，景躍進、張小勁、歐陽景根譯，中國人民大學出版社，2006年，第100-105頁 。）在1996年出版的《政治科學新手冊》中，羅伯特?古丁、漢斯－迪特爾?克林格 曼為了高度評價新制度主義在平息結構主義、行動者途徑分歧從而實現(xiàn)方法論融合的“貢獻 ”，連續(xù)用六個“政治科學家不再”予以陳述，如：政治科學家不再用兩分法的眼光把 組織或結構、利益或制度的其中之一看成是政治發(fā)展的驅動力；政治科學家也不再把行為傾 向和組織架構決然對立起來。（注：〔美〕羅伯特?古丁、漢斯—迪特 爾?克林格曼主編：《政治科學新手冊》，生活?讀書?新知三聯(lián)書店，2006年，第12-14 頁。）新制度主義者埃里諾?奧斯特羅姆在薩巴蒂爾主編的《政策過程理論》中闡明 了政策過程中的制度分析理論，她清晰刻畫的“制度分析框架”圖，是新制度主義試圖融合 結構主義、行動者途徑的最好證據。（注：參閱〔美〕保羅?薩巴蒂爾編：《政 策過程理論》， 生活?讀書?新知三聯(lián)書店，2004年，第45-91頁。）
　　
　　三、中國政策過程研究：視角及其缺失
　　
　　 純粹的研究途徑的理論研究，可視為方法研究中的“規(guī)范”理論。本節(jié)將以上述刻畫為標準 來評析國內外學者對于當代中國政策過程的主要研究成果。我們發(fā)現(xiàn)：國外對當代中國政策 過程的研究陷入一定程度的本體論、認識論、方法論誤區(qū)，而國內研究缺少本體論、認識論 、方法論自覺。
　　
　　 (一)西方學者的關注
　　 如果同意哈里?哈丁(Harry Harding)、裴宜理(Elizabeth J?Perry)等 人的說法， 那么西方(主要指美國)中國政治研究到今天已發(fā)展到第四或五代。其中，運用流行研究方法 對政治權力分配、政策制定過程等加以分析，是歷代學者共有的特征。關于中國政策過程的 理論視角及其變遷，薛瀾等人曾經作出概括，認為50多年的研究貫穿著一條主線，即從精英 研究到派系研究，再到官僚組織決策研究。（注：薛瀾、陳玲：《中國公共政策 過程的研究：西方學者的視角及其啟示》，《中國行政管理》2005年第7期。）由于 西方學者研究中國政策過程尤其是政策制 定過程，通常致力于回答以下幾個問題：誰參與了政策過程？參與者的偏好如何？政策形成 的規(guī)則是什么？（注：參閱彭志國：《從理性、權力到官僚政治視角的轉變—— 對西方學者關于中國政策制定過程研究的述評》，《理論探討》2005年第2期。）由此，我們以表2加以概括、總結。
　　盡管受制于資料、經驗觀察等方面的限制，西方學者關于中國政策過程的研究仍然富有洞察 力。在不同時期，作為對中國政治變遷的回應，他們的研究視角及其結論相應也發(fā)生了變化 。表2第四行——三種視角的核心立場，即對中國政策過程的描述，其 描述本身以及時間上的轉移——尤其表明了各個視角的洞察力以及變遷。從政策過程理論的三種研究途徑角度 判斷，幾種視角的共同之處在于他們從自主性國家出發(fā)——這表明西方學者從未放棄對中國 高 層領導人、政治精英、官僚等的關注，不同之
　　
　　
　　（說明：本表制作所參考的中文文獻包括：薛瀾、陳玲，2005；彭志國，2005；嚴榮， 2006。）
　　處則是，晚近的視角越來越多地摻入行動者途 徑、結構主義途徑的立場。到了上個世紀90年代，如米歇爾?奧克森伯格(Michel Oksenberg)發(fā)展了的“分散權威主義” (fragmented authoritarianism)理論，就體現(xiàn)了三種途 徑融合的特點。在他看來，近年來中國決策體制已出現(xiàn)十余種變化，而導致決策體制變遷的 四個主要因素是：應對社會結構變化的調整；開放政策；市場經濟的發(fā)展；通訊技術和交通 的發(fā)展。如今中國決策體制的重要特點“三種機構的隨意組合”——這三種機構是：第一， 核心要件是遍布于國家、省、市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個層次的黨、政、軍機構；第二，在過去20年 所創(chuàng)立的控制外部世界的聯(lián)結機構或中介機構；第三，由市場力量推動形成并活躍于社會經 濟領域的合法、半合法及非法組織。（注：參閱嚴榮：《20世紀90年代以來我國 決策體制研究的變遷——西方學者的幾個視角》，《國外理論動態(tài)》2006年第8期。） 在奧克森伯格的分析框 架中，既有結構主義立場，如 對社會結構、市場經濟、通訊交通等這些導致決策體制變遷的因素的分析，也有自主性國家 途徑、行動者途徑立場，如他所謂的三種機構(國家、社會力量)之間的互動。正如我們前 文指出的那樣，宏大理論因為多種途徑的運用往往具有更接近現(xiàn)實的優(yōu)勢，奧克森伯格再次 為我們確立了典范。
　　 不過，以我們上文刻畫的政策過程研究途徑路線圖為參照，西方學者對于中國政策過程主要 以自主性國家為視角的研究，顯露出一定程度的本體論、認識論、方法論的誤區(qū)。首先，自 主性國家途徑對其關注的焦點——高層領導人、官僚等的認知，在本體論、認識論、方法論 上一定程度地陷入困境。這一途徑早期通常假定高層領導人為“完美的理性人”——其偏好 是國家利益、其目標致力于實現(xiàn)利益最大化、其決策方案謀求最優(yōu)——這在本體論、認識論 上是對“人”或行動的一種高度形式化、理想化的假定，在方法論上缺少檢驗；這一途徑后 來又假定高層領導人受權力、派系利益所左右——在本體論上回歸到“經驗”認識，但與事 實可能沖突，而且仍面臨方法檢驗等問題。我們進一步的疑問是，當代中國政治“歷代”高 層領導人的偏好、理性以及受到權力、派系影響的程度等各種狀況究竟如何？這些狀況怎樣 產生，個人自覺的、意識形態(tài)、文化、制度等因素發(fā)揮了哪些作用？（注：對這 一追問的完美解答是不存在的，但這一提問對于思考中國政治有特殊意義。）這一途 徑通常還假定 官僚是追求部門或團體、個人私利的理性人，從而同樣面臨本體論、認識論、方法論的問題 。
　　 其次，缺少從結構主義、行動者途徑出發(fā)的經驗研究。西方學者研究中國政治側重于自主性 國家途徑的特征，暗含一個前提假設——領導人或領袖集團在政策過程中具有決定性影響。 這當然與中國政治與政策過程的事實相吻合。不過，既便如此，社會行動者在政策過程中也 不是完全消極無為的，特別在物質或非物質結構性因素發(fā)生變遷的時候。中國政策過程因此 也需要結構主義、行動者途徑的視角。不過，這方面的文獻相較自主性國家途徑而言還不多 見。
　　 第三，西方政策過程研究的提問方式(誰？偏好？規(guī)則？)及其研究路徑仍然是一種對政策 過程的“靜態(tài)”研究?！皬木⒀芯康脚上笛芯浚俚焦倭沤M織決策研究”既不能為我們提 供一份有關中國政策過程變遷的描述——中國政策過程顯然不符合由理性框架到權力框架再 到官僚政治框架的演變模式，也不能提供一份認識當代中國各個時代政策過程的分析框架— —即使在50年代，中國政策過程也是許多模式的總和，理性框架、權力框架、官僚政治框架 、多元主義、政治文化(非正式政治視角)、政治發(fā)展理論等，但該研究領域顯然缺少融合 了多種研究途徑的文獻。
　　
　　 (二)國內學者的努力
　　 國內上個世紀90年代以來出現(xiàn)的政策過程研究文獻，可以區(qū)分為三類：一是在“政府過程” 分析框架影響下，胡偉、朱光磊等人的研究；二是竺乾威、白綱、王紹光等人的經驗研究； 三是分散在不同領域的案例研究?？偟膩砜?，雖取得一些積極成果，但與西方中國政策過程 研究還有一定差距，主要問題在于缺少本體論、認識論、方法論的自覺。
　　 前文曾指出，西方政府過程理論模式，由于與政治系統(tǒng)論、多元主義利益集團理論有親緣關 系，因此同時具有結構主義、行動者視角，但缺少自主性國家立場。而國內運用政府過程范 式研究中國政治的典范，如胡偉、朱光磊等人的著作（注：朱光磊：《當代中國 政府過程》，天津人民出版社，1997年。胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社，1998年。 ），研究途徑則與西方有所不同，其主 要研究途徑為自主性國家。當然，朱光磊有預見的關注了“社會利益群體”等，這意味著行 動者途徑。不過，問題在于結構主義途徑缺席，他們沒有如湯森（注：〔美〕詹 姆斯?湯森、布蘭特利?沃馬克：《中國政治》，顧速、董方譯，江蘇人民出版社，2004年 。）等做到的那樣，對中國政策過程的結構性因素諸如中國政治傳統(tǒng)、革命的背景、 蘇聯(lián)模式、中共歷史等給予充分關注。
　　 竺乾威、白綱等經驗地描述了中國的決策體制與過程。（注：參閱竺乾威：《中 國政府的決策過程》，載劉伯龍、竺乾威主編《當代中國公共政策》，復旦大學出版社，20 00。白鋼、王君：《簡論中國公共政策的決策過程》，載《中國公共政策分析》(2003年卷) ，中國社會科學出版社，2003年，第273-303頁。）從研究路徑看，竺乾威等聲稱是 結 構和過程分析——結構分析即對黨、政府、人大的分析，過程即決策程序分析，中國政策決 策過程的模式被概括為“黨、政、人大三位一體以黨為主”?？梢钥闯?，這實際上也是自主 性國家途徑。不過，與西方自主性國家途徑的差異在于，中國學者側重于國家性質的組織、 機構而不是高層領導人或官僚。
　　 可喜的是，國內政策過程研究領域近兩年來出現(xiàn)了研究途徑擴展的跡象，一些文獻表明了融 合不同研究途徑的努力，一些文獻則顯示出研究途徑由自主性國家途徑向結構主義或行動者 途徑的轉移，并具備了方法論的自覺意識。比如林小英通過對改革開放以來民辦高等教育政 策演變的研究，認為中國教育政策變遷具有“上下回應”特征，存在政策系統(tǒng)對政策對象的 制約及政策對象進行反制約的模式，由此提出“教育政策過程中的策略空間”解釋框架—— 所謂策略空間，即政策部門的顯性制約、政策環(huán)境的隱性制約、政策文本的程序制約和政策 資源的實質制約的不完全性；所謂政策對象反制約，即政策對象可以發(fā)現(xiàn)策略空間并采取策 略行動；由此，政策對象由被動的政策目標團體變成了主動的行動者。（注： 林小英：《中國教育政策過程中的策略空間：一個對政策變遷的解釋框架》，《北京大 學教育評論》2006年第4期，第130-148頁。）她的解釋框架確認 了政策對象的能動性，在刻畫政策部門與政策對象互動過程中，實際上融合了自主性國家( 政策部門)、行動者途徑。不過，她似乎缺少結構主義立場，所以對中國民辦高等教育政策 變遷植根于其中的社會變遷，以及對其演變軌跡產生重要影響的公立高等教育機構的策略行 為等問題，沒有予以太多關注。特別值得關注的是王紹光的研究。他歸納了今日中國公共政 策議程設置的六種模式，指出：隨著專家、傳媒、利益相關群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越 來越大，“關門模式”和“動員模式”逐漸式微，“內參模式”成為常態(tài)，“上書模式”和 “借力模式”時有所聞，“外壓模式”頻繁出現(xiàn)。（注：王紹光：《中國公共政 策議程設置 的模式》，《中國社會科學》2006年第5期。）我們認為，他所關注的政策議程設置 模式的轉換， 其實隱藏了研究視角的轉換，對“外壓模式”等的觀察與分析，表明了行動者途徑的立場。 另外，他明確提出的觀點“觀察議程設置模式的轉換有助于我們領會中國政治制度的深刻變 遷”，雖然尚未進行深入闡述，但表明了確立中國政治研究新研究途徑的自覺意識，值得期 許。
　　
　　 結語
　　 針對政策過程研究中的難題——研究對象的特殊性；理想的方法是定性與定量結合，定量一 般不能用于考察政策過程；黑箱問題；資料問題；價值中立問題——黑堯曾經指出最佳的研 究方法：公開承認從各種來源獲得相互矛盾的資料的有效性，然后以每一種資料作為一種可 供選擇的透鏡；……同時運用多種不同的模型來進行分析。（注：〔英〕米切爾 ?黑堯：《現(xiàn)代國家的政策過程》，趙成根譯，中國青年出版社，2004年，第21-24頁。 ）本文從本體論、認識論、方法 論出發(fā)刻畫結構主義、行政者、自主性國家三種途徑的基本目的就是提供一份政策過程經驗 研究的路線圖，幫助研究者更好地理解并運用不同理論模型。關注本體論的目的不是純粹的 社會科學哲學辯論，重要的是與認識論、方法論聯(lián)系起來。
　　 首先，我們希望可以幫助那些從事經驗政治研究的學者明確自己的本體論、認識論、方法論 。大衛(wèi)?馬什、保羅?弗朗明確指出：每一個社會科學家對研究課題的定向都受到其本體論 和認識論立場的制約。不管是否承認，它們確實形塑著社會科學家所使用的理論與方法 。（注：〔英〕大衛(wèi)?馬什、格里?斯托克：《政治科學的理論與方法》(第二 版)，景躍進、張小勁、歐陽景根譯，中國人民大學出版社，2006年，第15頁。）對 于從事中國政治與政策過程的經驗研究來說，希望本文有助于研究者形成這種自覺— —你采用的是結構主義、行動者或自主性國家途徑？或者，你可以或怎樣將三種途徑融合起 來？又或，你不同意本文的區(qū)分，你的本體論、認識論、方法論立場是什么？再或，你不承 認本體論、認識論、方法論的上述爭辯，你的理由是什么？
　　 其次，系統(tǒng)而深入的研究當然需要綜合運用結構主義、行動者、自主性國家三個途徑，本文 的刻畫希望有助于發(fā)展出研究政策過程的最佳理論框架。這需要許多學者共同努力。
　　 最后，“路線圖”也許可以充當某種判斷標準，提供一些指引。比如，對初學者來說，最初 的研究可以選擇從一個途徑出發(fā)并將其邏輯貫徹到底。當前對中國政策過程的研究，我們建 議：在描述層面，分析結構因素的變化，闡明社會行動者、國家分別發(fā)生了怎樣的改變，以 及進行了怎樣的互動；在規(guī)范層面，預測國家與社會行動者之間權力格局的調整，為行動者 、國家的行動提出建議，并分析行動及互動將怎樣重構社會結構以及政治制度。
　　
　　作者單位：上海師范大學法政學院
　　責任編輯：劉之靜