失地農民權益問題的新闡釋：基于阿瑪蒂亞·森交換權利理論的視角

　　內容提要 阿瑪蒂亞?森的權利方法提供了一個分析饑荒的一般框架，其主要意義在于說明權利 失敗發生的本質和原因，區別不同類型的權利失敗，以及其可能產生的經濟后果，這一理論 對于政府制定相應政策，保護人們的交換權利，防止權利失敗的發生，具有特別重要的指導 意義。基于交換權利理論的視角，失地農民的權利損失主要表現在：經濟權利的損失、政治 權利的損失、社會保障權利的損失，政府應從合理配置土地權利、完善土地征用制度、建立 城鄉統一社會保障等制度，以及建立失地農民法律援助和利益表達機制等方面，采取相應對 策保護農民的權利。
　　關鍵詞 交換權利 交換權利映射 失地農民 農民權益
　　〔中圖分類號〕F321.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2007)06- 0100-07
　　
　　隨著經濟建設的不斷發展和農村城鎮化進程的加快，對建設用地的需求急劇增長，從而導致對農民集體土地的征用力度也越來越大，大量的農用地轉換為非農用地，失地農民也在增多。據統計，目前，我國失地農民總數在4000萬人左右，在工業化、城鎮化的過程中，我國還將有近億農民失去土地。在農地征用中，存在著對農民征地補償過低，補償費不到位，安置不落實等問題，農民的利益得不到保障，必將引發大量的沖突和糾紛，由土地征用中農民權益得不到保障而引發的群體性矛盾是目前農村主要矛盾之一。
　　
　　一、交換權利及權利分析方法
　　
　　交換權利理論(exchange entitlement theory)是由1998年度諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞?森(Amartya Sen)提出來的。他通過對印度、孟加拉、撒哈拉、埃塞俄比亞等災害嚴重的發展中國家和地區災荒問題的實證研究，對饑荒是由糧食供應減少(Food availability decline)造成的傳統理論（即食物供給下降理論，簡稱FAD理論）提出了質疑和挑戰。他認為，饑荒不僅與糧食生產和農業擴展有關，也與整個經濟體的運作有關，甚至更廣泛地同政治和社會安排運行有關，饑荒可以在糧食供給沒有出現普遍下降的情況下發生。歷史上所以有許多饑荒發生，并不是因為物品十分匱乏，而是因為社會制度缺陷的存在，弱勢群體對食品的應得權利得不到制度安排的保護，于是就出現了食品并不缺乏，但卻有成千上萬甚至數十萬人大規模因饑餓而死亡的人道災難。森的權利方法提供了一個分析饑荒的一般框架，其主要意義一方面在于權利方法使我們透過經濟現象，深入分析災荒發生的社會、政治和法律的層面的原因；另一方面，在于說明權利失敗發生的本質和原因，區別不同類型的權利失敗，以及其可能產生的經濟后果，對于政府制定相應政策，保護人們的交換權利，防止權力失敗的發生，具有特別重要的指導意義。
　　
　　1、交換權利
　　森認為，在一個私人所有制的市場經濟中，典型的權利關系主要包括以下內容：(1)以貿易為基礎的權利(trade- based entitlement)：即以自己所擁有的物品交換食物的交易權，一個人有權擁有通過自愿交易所得到的東西；(2)以生產為基礎的權利(production- based entitlement)：即以自己或雇傭的資源進行生產換取食物的生產權，一個人有權擁有用自己的資源或在自愿基礎上使用雇傭來的資源所生產出來的東西；(3)自己勞動的權利(own- labor entitlement)：即以自身勞動換取工資以獲得食物的勞動權，一個人有權擁有自己的勞動能力，并進而有權擁有與自己的勞動能力有關的以貿易為基礎的權利，以及以生產為基礎的權利；(4)繼承和轉移權利(inheritance and transfer entit lement)：即繼承權，或獲取他人，包括政府的贈予。
　　上述前三個方面的權利是基于市場的權利，森將這些權利看作交換權利(exchangeentitlement)。“在市場經濟中，一個人可以將自己所擁有的商品轉換成另一組商品，這種轉換可以通過貿易、生產或兩者的結合來實現。在轉換中，他能夠獲得的各種商品組合所構成的集合，可以稱為這個人所擁有東西的‘交換權利’。”②（注：〔印度〕阿瑪蒂亞?森：《貧困與饑荒——論權利與剝奪》，商務印書館，2001年版，第8、10頁。）影響交換權利有多種因素：
　　第一，資源稟賦。在每個經濟社會中，每個人都擁有一定的資源稟賦，即對于生產性資源和具有市場價格的財富的所有權。其中包括勞動能力、土地、資金、耐用物品、金融資產等，每個人都可以以一定的經濟活動方式(貿易、生產或二者結合)將其稟賦轉換成食品(生活必需品)，從而實現權利的交換。對多數人來說，其僅有的、能發揮顯著作用的資源稟賦是勞動力。第二，生產可能性及其利用。以土地和勞動力為形式的資源稟賦，可以直接用于生產食品，也可以通過掙得工資收入來購買食品，這取決于就業機會和現行的工資率，而這些又都依賴于農業、工業和其他活動的生產可能性。第三，交換條件即出售和購買產品的能力，以及不同產品的相對價格（尤其是相比于食品的市場價格，如工藝品對主食的價格）。在經濟發生緊急情況時，如干旱、洪水等，交換條件會急劇改變，從而導致饑荒的威脅。例如，假設一個社會中的食物供給總量不變，一部分人因為變得更富有而購買更多食物，造成食物價格上漲，結果引起另一部分人的交換權利惡化；或者，經濟的某些變化影響到人們的就業機會，勞動者失業導致其交換權利惡化；工人貨幣工資的增加落后于物價的上升、資源價格相對上漲等等因素都會對人們的交換權利產生不利的影響。
　　森還分析了生產方式對交換權利的影響。他指出，要理解普遍存在的貧困、頻繁出現的饑餓或饑荒，不僅要關注所有權模式和交換權利，還要關注隱藏在它們背后的因素。因為，“一個人所具有的交換權利還取決于他在社會經濟結構中的地位，以及該經濟中的生產方式。”②例如，假設暴雨毀壞了農田中的莊稼，造成收獲莊稼所需要的勞動力減少，從而導致一些農業工人被解雇，由此會完全摧毀這些人的交換權利；而收益分成佃農的交換權利有所降低，但并不會因此完全失去工作，一無所獲。
　　交換權利不僅僅依賴于市場交換，還依賴于國家所提供的社會保障。在沒有社會保障系統的情況下，失業者的資源稟賦的交換權利就不能為其提供充足的商品組合。森認為，社會保障系統會影響到每一個人可以控制的商品組合，是一個人交換權利的組成部分，其條件是這個人沒有進行其他交換。因此，在已經建立了社會保障系統的私人所有制的市場經濟條件下，社會保障是對于市場交換和生產過程的補充，這兩種類型的機會結合起來決定了一個人的交換權利。
　　
　　2、交換權利映射
　　按照森的論述，“交換權利映射”(exchange entitlement mapping，縮寫為E-映射)是指這樣一種關系，它為每一個所有權組合(即個人的資源稟賦)指定了一個交換權利集合。這一關系界定了對應于每一種所有權情況，一個人所擁有的機會。也就是每個人的每一資源稟賦組合規定他可以支配的商品組合集合的函數。例如，一個農民擁有他的土地、勞動力和其他一些資源，這些共同構成他的資源稟賦。從這一資源稟賦出發，他可以生產出一個歸其所有的糧食組合；或者他可以出賣自己的勞動力，得到一份工資，用于購買包括糧食在內的商品組合；他也可以種植經濟作物，通過出賣這些經濟作物來購買糧食和其他商品；他會有很多其他機會。在一定的經濟環境中，可以得到的商品組合所構成的集合就是他的資源稟賦的交換權利。交換權利映射分別為每一個資源稟賦組合指定了一個交換權利集合，它由備擇商品的組合構成。如果一個人的交換權利集合中沒有包含足夠食物的商品組合，那么，這個人就有可能面臨饑餓的威脅。
　　
　　設X為n中商品的一個組合，x是一個人所擁有的商品向量(所有權向量，包括勞動力)，p為他所面對的價格向量，它的交換權利集E(x)是一個向量集，其中每一個向量是他用商品向量x通過交換可以獲得的商品向量。
　　E(x)=｛y｜y∈X＆py≤px｝
　　從X到Y的函數E(x)就是他的“交換權力映射”，或縮寫為E-映射。設F(X)是滿足規定的最低食物需要量的商品向量集合。在沒有權利轉移的情況下，如果E(x)∩F=，饑餓將會發生。所有權向量的“饑餓集”S由這樣一些向量構成，向量x的交換權力集不含有滿足最低食物需要量的向量。顯然，S依賴于F和“E-映射”。
　　S=｛x｜x∈X＆E(x)∩F=｝
　　為了簡化分析，假設只有兩種商品：食物與非食物(見圖1)。OA代表最低食物需要，價格比率為p，則饑餓集S就是圖中的OAB區域。
　　
　　交換權利映射取決于一個社會中的法律、政治、經濟和社會特征以及人們在社會中所處的地位。社會的生產方式與生產機會、資源和產品的交易機會、產品分配的法律權利、稅收體制以及社會保障制度等都會對其產生影響。如果把滿足第i個人對食物的最低需要的商品組合所構成的集合記為Ei，那么，給定這個人的資源稟賦和交換權利映射，當他無權得到Ei中的任何一個時，他會因不利的權利關系而遭受饑餓。饑餓資源稟賦集Si就是由這樣的資源稟賦組合構成，對應于這些資源稟賦組合的交換權利集合不包括滿足他對食物最低需要的商品組合。
　　
　　3、饑餓與權利失敗
　　權利分析方法在不否認糧食生產重要性的前提下，把糧食生產放在權利關系網中加以分析，說明了即使糧食生產不發生變化，權利關系的變化也能引發嚴重的饑荒。因此，森認為，饑餓是交換權利的函數，而不是糧食供給的函數。整個權利關系決定著某些人是否有能力得到足夠的糧食以避免饑餓，而糧食供給只是能夠對其權利關系產生影響的眾多因素之一。饑餓現象的出現可以是由資源稟賦組合的下降所引起的，也可以是由交換權利映射的變化所引起的。可以用圖1來說明如下：
　　
　　在這個只有純交易的簡單模型中，假設只有食物和非食物兩種商品，交換權利映射被假設為簡單的線性函數，即交換價格為常數。設價格比率為p，對食物的最低需要為OA，那么區域OAB就是饑餓集Si。如果資源稟賦向量為x，這個人就處在能夠避免饑餓的狀態。一個人未能避免饑餓，要么是因為資源稟賦向量降低，如x*；要么是因為更加不利的交換權利映射，比如價格比率變為P*，使饑餓集變為OAC。因此，當某一階層的資源稟賦向量下降或他們的交換權利映射發生不利于他們時，饑餓現象就會發生。如果資源稟賦向量本身含有足夠的食物，即圖1中的資源稟賦組合處于DAE區域之內，那么，交換權利映射的變化就不可能引起饑餓。對于社會中絕大多數人來講，其資源稟賦組合中都沒有包含有足夠的食物。（注：〔印度〕阿瑪蒂亞?森：《貧困與饑荒——論權利與剝奪》，商務印書館，2001年版，第64頁。）
　　權利方法強調人們通過社會現有的合法手段支配食物的能力，這些手段包括生產機會、交易機會、國家賦予的權利以及其他獲得食物的方法。對食物的所有權是最基本的權利之一，每個社會都有規范這種權利的法律。對單個人來講，其支配糧食的能力或支配任何一種他希望獲得或擁有東西的能力，取決于他在社會中的所有權和使用權的權利關系。而這些權利關系則取決于他擁有什么？交換機會能夠給他提供什么？社會可以免費給他些什么？以及他由此喪失了什么？個人資源稟賦的喪失或交換權利映射的改變意味著交換權利的失敗，從而導致其享用生活必需品“權利”的被剝奪。
　　交換權利失敗一般包括直接權利失敗(direct entitlement failure)和貿易權利失敗(trade entitlement failure)。前者通常發生在食物生產職業組，表現為所生產的可供自己消費的食物產量減少了；后者通常發生在其他職業組（即出售所生產的商品來換取糧食的職業組），表現為通過貿易獲取的糧食減少，這種減少要么是因為自己生產的商品數量下降，要么是因為市場需求下降。如果一個職業組的產品既要供自己直接消費，又要用于交換其他食物，這個職業組就有可能同時遭受“直接權利失敗”和“貿易權利失敗”。
　　森認為，人與糧食之間的關系比較復雜，涉及到或取決于市場機制、公共政策、宏觀經濟發展、微觀經濟機制失靈等諸多方面的影響。在一個自由市場經濟中，一個普通工人必須通過出賣勞動力(或從社會保險福利)得到收入，從而建立其糧食權利。在沒有政府幫助的情況下，失業使他喪失收入，服務或勞動力對糧食相對價格的急劇下降等也會使就業者的糧食權利下降到挨餓的水平。所以，權利方法所重視的是每個人控制包括食物在內的商品組合的權利，并把饑餓看作是未被賦予取得一個包含有足夠食物消費組合權利的結果。
　　3、實證研究結論
　　(1)實證分析的結果表明：饑荒可以在糧食供給沒有出現普遍下降的情況下發生，原因在于這些國家或地區的一些社會經濟弱勢群體沒有獲得享用食品的“權利”，即他們沒有進入食品市場的購買力，而非真正的糧食供應減少。(見表1)。
　　
　　(2)人們的交換權利受到損害，會產生嚴重的經濟后果，就經濟整體而言，“權利失敗”可以導致饑荒的發生。甚至于在糧食可供量并沒有下降而且仍然保持在很高的水平上——也許甚至在其“高峰”水平，發生一場很大的饑荒。權利方法把饑荒看成是經濟災難，而不是糧食危機。它受到整個經濟和社會運行的影響，而不僅是受到糧食生產和農業活動的影響。一個人如果不能建立起對足夠的糧食的交換權利，他就可能會挨餓。1974年孟加拉國的饑荒就是在糧食可供量的高峰期發生饑荒的一個例子，該年的人均糧食可供量比1971年到1976年中的任何一年都高。森的分析對于理解中國六十年代初的饑荒很有意義。中國的饑荒基本上也是農村現象，人口死亡最多的是安徽、四川這樣的農業大省，城市所受波及較小，是因為政府為城市居民提供了低價的補貼糧食，這里，對食物權利的不平等分配來自政府分配機制中對農村的歧視和對城市的保護。
　　
　　
　　注：①薩赫勒一般是指非洲撒哈拉沙漠的邊緣地帶。
　　(3)不恰當的理論與政策會加劇災害的后果。在常規的饑荒分析中，人們總是使用食物供給減少理論(FAD)，這有時會造成災難性的政策失敗。最突出的例子是1943年印度孟加拉邦饑荒，災害發生時，由于政府過于重視糧食供給總量的統計數字，因而沒有預測到大饑荒的來臨。對于FAD理論的過度依賴，使得政府在饑荒到來時并沒有意識到大規模饑荒發生的真正原因是“交換權利”的變化，從而低估了災難的嚴重程度。另一方面，饑荒發生時政府管理的混亂加劇了災害的后果。具體表現在：公共分配系統沒有掌握大量的食物，未能有效抑制瘋狂的投機性囤積行為，導致糧價飛速上漲；而限制從其他地區進口足夠的糧食導致了公共分配系統難以啟動；政府未能有效地對災民實施救濟，以及組織就業工程增加人們的購買力等。總之，由于政府在災害發生時未采取有效的政策措施，最終使得災害的后果被放大，導致了約300萬人死亡。
　　(4)政府要做的不是保證食物供應，而是保護人們的交換權利。使個人或家庭建立其對糧食的交換權利是防止饑荒產生的關鍵。“重要的是注意個人或家庭建立其對糧食的支配權的實際過程。”②（注：〔印度〕阿瑪蒂亞?森：《以自由看待發展》，中國人民大學出版社，2002年版，第174、175-181頁。）森認為必須設計出一個經濟機制，確保每一個人的食物權利。這一權利不僅包括災難期間的食物分配，而且還包括通過社會保險和就業保障來實現的較長遠的權利安排。通過國家扶持來創造就業機會不僅可以增加人們的收入，使就業者獲得了取得食品和勞動的機會，還鼓勵了貿易和商業過程。政府必須發揮重要的作用，選擇合適的制度安排，為人們提供保障包括應急的公共就業以及失業保險、收入補貼等社會福利計劃。
　　
　　(5)農村中社會政治制度的民主化發展對減免災荒至關重要。森總結說，政治權利和公民權利的正面作用表現在它有助于防止出現經濟和社會性災難。如果一個國家諸事順利、一切都走上了軌道，人們或許不會特別注意到民主的這種工具性作用。但當形勢因種種原因變壞時，民主政治所提供的政治激勵機制就顯現出巨大的實踐意義。②
　　
　　二、征地過程中農民交換權利的損失
　　
　　征地在一定程度上對失地農民造成了一種權利的剝奪。農民的權利損失主要表現在：第一，經濟權利的損失，主要體現在土地財產權利的損失。第二，政治權利的損失，體現在參與權與抗爭權上。第三，社會保障權利的損失，體現在農村社會養老保險和醫療保險的嚴重不足。
　　
　　1、經濟權利的損失
　　一是農地流轉中的權利缺失。農地流轉價格較低。土地是農民最重要的經濟來源和生活保障，征地后農民失去了這份最重要的生產資料。目前的征地一定程度上剝奪了農民生活得更好的發展機會，當城市周邊的地價隨著城市的擴張一升再升的時候，失地農民的這種被剝奪狀態就愈加凸顯了。農民土地權益受損的背后是土地收益分配問題，土地農轉非的增值收益向城市、向工業、向開發商傾斜，農民得到的太少。這實際上是以農補工，使農民權益向工業的轉移。其次，在土地流轉的過程中，由于運作不透明、不公開，農民缺少知情權，法律也沒有規定嚴格的土地征用公告程序和有效的懲罰制度，農民無法對征地過程進行監督，上級政府的嚴懲也往往難以及時和到位，以致權錢交易、利益交換能夠輕而易舉地在幕后進行。這樣就給農民造成不可估量的損失。再次，無論何種形式的農地流轉，都有個使用期限和代價問題，但大量研究表明，現今許多地方都存在低租金、長期限的特點。權益嚴重失衡，農民利益得不到保護。
　　二是農地非農化過程中的權利缺失。根據《中華人民共和國土地法》規定，集體中的每一位成員都應享有征地中的土地補償安置費以及土地專用后的增值效益，失地農民也不例外。但實際情況并非如此：農民集體所有的土地只有在作農業用途時才歸集體所有，這時，往往是土地的收益非常低。一旦土地“農轉非”，農民集體所有的土地就名不副實了，實際上變成了國有，由于國家基本壟斷了土地的一級市場，所以它以較低的征地價格(補償金)獲得土地，再以較高的出讓價格(出讓金)把土地使用權讓渡給中間商或其他組織，土地轉用后的巨額增值收益就為國家或地方政府所有。
　　
　　2、政治權利的損失
　　首先，就制度安排而言，現行的征地制度對失地農民的知情權、參與權和申訴權等基本權利沒有給予應有的保障，在土地征用、房屋拆遷、補償款爭議等一系列關系到失地農民切實利益的各個環節中，相關的政策法規既沒有賦予失地農民必要的談判地位，也沒有設定明確的解決征地所造成利益侵害的渠道。就利益表達途徑的有效性而言，失地農民真正能夠利用的渠道僅僅局限于村級組織和信訪部門。但在征地過程中，村組織對失地農民的利益侵害相當普遍。失地農民唯一能夠借助的往往只有信訪渠道。然而，由于信訪部門的職責所限，失地農民經常是多次上訪或者不斷越級上訪之后，問題仍然得不到解決。農民最為常用的方式往往是群體性的、對抗性的和破壞性的，甚至是導致激烈沖突。其次，征地關系到農民的切身利益，如果農民參與制定征地政策規則的權利受到不合理地限制，農民失去土地后自然失去了對村民自治的熱情，這意味著他們的民主政治權利也被剝奪。參與決策的權力被剝奪，使失地農民在各種所有者權益的處置中喪失談判地位。再次，農民對土地的轉讓沒有發言權，一級市場由國家控制，二級市場是終端產品市場，農民不許進入，農民在土地交易中始終處在被剝奪的地位。集體的土地權益也經常受到代理人(村民委員會或村委會主任)的侵害。
　　
　　3、社會權利的損失
　　社會權利是和土地相伴而生的，農民失去土地后，社會權利也逐漸弱化，甚至消失。有一份土地農民可通過對土地的經營實現就業，獲得收入，維持家庭成員的生存和發展。即使對于“兼業”農民來說，土地也具有重要意義。當非農就業和非農收入不穩定時，他們可以退而經營農業，實現“再就業”。由于目前對失地農民普遍實行“一次性買斷”的安置補償方式，失地農民必須完全依靠市場機制自行解決再就業問題，政府缺乏促進失地農民再就業的對策，使農民一旦失去了農外就業機會和農外就業帶來的收入時，就無法重新獲得土地經營的機會和享有最基本生活保障的生存空間。
　　另外，失地農民的生活缺乏長久有效的社會保障，農民文化、教育等方面的權利也因失地而消失。一些城市對失地農民的拆遷模式造成了人為的空間和社會隔離。農民失去了可以耕種的土地，農民的子女也就失去了與父母共同勞作獲得職業培訓的機會，同時父母也失去了養老保障的基礎，家庭任何一個成員在生病時或失去勞動能力時，也失去了得到照顧、繼續獲得生活資料的基礎。
　　再次，失地農民在失去土地過程中面臨高成本的生存方式和發展方式對原先生活及發展方式的替代，這就不可避免地削弱了農民的交換權利。國家政策規定失地農民安置的補償費應以保證被征地農民原有生活水平不降低為原則，但是在具體執行補償時卻表現為補償的隨意性或補償費用的不到位，導致農民承受比原來高出許多倍的日常生活開支。另外，農民想要獲得更好的發展機會和就業機會，就需要投入更多的教育及培訓資金，這種高成本的生活方式和發展方式對農村農民來說往往是難以承受的，致使部分農民陷入新的貧困，成為三無農民(無地，無業，無社會保障)，直接的后果是失地農民的E—映射關系惡化，即交換權利的惡化和交換權利束的收縮，而這會對失地農民產生長遠的影響。
　　
　　三、保護失地農民交換權利的對策建議
　　
　　1、完善土地權利配置制度
　　根據我國農村土地產權狀況，應在明確農村集體土地所有權主體的前提下，強化和細化土地使用權。承認農民的土地占有權和收益權和收益權，提高土地征用的補償額度，規范土地收益分配行為和加快農村社會保障體系建設是解決失地農民問題的關鍵。首先，在承認農民土地基本權利的基礎上，增加征地補償的內容，提高補償標準，除了補償土地原有用途的價值、土地附著物及青苗損失外，還應補償農民的土地所有權損失、承包期限內土地潛在收益損失、相鄰土地損失以及因失去土地而導致的各項間接成本(如就業壓力，社會風險和精神損失等)。完善土地權利配置制度，如通過設立土地發展權，新增建設用地的發展權由國家和失地農民分享，國家利用土地發展權獲得的價值支持城鄉建設用地調整和支援農業。通過賦予農民分享土地的發展權，使農民的發展得到有效保障，也可以有效遏制征地權的濫用。可見，農民擁有農地的發展權兼顧了公平和效率，符合制度創新的一般要求。
　　
　　2、完善土地征用制度
　　首先，改善失地農民的權利地位，保障征地補償真正屬于農民。《土地管理法》應按市場規律重構土地征用補償的體系，將補償范圍由原來限于與被征用客體直接相關的損失，擴大到包括直接相關的損失和間接損失兩方面。對集體所有權要給予土地補償費，對農戶的土地承包經營權要單獨給予補償，對因征地而剩下的殘存土地要給予補償，因征地帶來的地力下降，環境污染，噪音污染等給予相關損害補償費。各項補償要體現公平原則，補償費要充分體現市場價格。對剩余勞動力的安置應從土地所有權補償費，土地承包經營權補償費，殘余地補償費和相關損害補償費中來解決。
　　其次，賦予失地農民充分的政治權利，維護自身利益。賦予被征地農民應擁有的權利，包括：第一，知情權。農民對以下有關問題有了解的權利：國家和當地關于征地的法律，法規，政策；征地的原因，擬征土地的數量，位置，涉及戶數；征地后的用途以及給當地和農戶帶來的效益和損失；補償金額及分配辦法等。第二，參與權。被征地農戶對征地從協商、談判，直至簽訂協議全過程有參與的權利。第三，異議權。被征地農戶對征地的合法性，合理性，被征地數量，位置，補償和分配方案等有不同意見時，可向有關部門提出，必要時具有向上級反映的權利。第四，上訴權。當農戶對征地的合理性或補償、分配方案等提出的異議，得不到合理的解決時，為了維護自身合法權益，有權向司法部門提起上訴，要求司法解決。
　　
　　
　　3、建立城鄉統一的戶籍、勞動就業、義務教育和社會保障等制度，建立健全相關配套政策
　　為解決因城市化而產生的失地農民的利益損失，讓失地農民能從城市的發展和土地的增值中獲取應得利益，當前必須為失地農民提供適當水平的社會保障，并與城市現有的社會保障制度保持兼容性，為最終建立城鄉一體化的社會保障體制奠定基礎。政府作為公共利益的代表，有責任、有義務提高失地農民的知識水平、勞動技能和衛生保健，以保障弱勢群體的基本生活，實現社會公正。為保證失地農民的充分就業，政府更應該利用其資源優勢，發揮其服務職能。具體表現為：通過政府主持、出資，由政府或者社會中介組織為失地農民提供就業培訓，使農民盡快掌握非農工作技能；開拓就業門路XzYSBwpYr3HMKDks+v/XUA==，動員鎮內村內企業優先安排那些失地農民進廠務工，利用舊村改造后建立的街面房提供給失地農民，進入服務行業；建立就業網絡和信息交流網絡，及時提供就業信息。
　　
　　4、建立失地農民法律援助和利益表達機制
　　失地農民與農民工、下崗工人、城鎮貧民一樣，都屬于社會弱勢群體，他們地位低下，經濟能力有限。因此，要為失地農民提供多種方式的法律援助，為其能夠平等地享有行政救濟的權利建立通暢的渠道，使農民對土地權利的行使得到法律的保護。同時，培育農民合作組織，疏通失地農民的利益表達機制，使政府特別是上級決策機關能夠隨時聽到失地農民的聲音。沒有恰當的利益表達機制，就不可能建立起利益協調機制，就無法切實維護失地農民的根本利益。建立利益表達機制的前提是尊重農民的利益主體地位，從法律和制度層面上保證農民有平等參與和表達意見的權利。
　　
　　參考文獻
　　1、阿瑪蒂亞?森：《以自由看待發展》，中國人民大學出版社，2002年中文版。
　　2、阿瑪蒂亞?森：《貧困與饑荒——論權利與剝奪》，商務印書館，2001年中文版。
　　3、AmartyaSen&JeanDr