中國近代海關行政制度研究（１８５４－１８６９年）

　　內容提要 第一次鴉片戰爭以后，清政府舊的海關體制被以外籍稅務司制度為主的新的海關管理體制所替代，海關的行政管理機構和運作呈現出新的特點。本文利用海關總稅務司署的有關通令和其他相關文獻，對中國近代海關的建立過程、行政結構、人事構成及其權屬關系和內部約束機制進行了論述，對這種制度能夠在中國存續發展近一個世紀的原因進行了客觀評價，指出西方對中國近代海關的改造并不是施惠于中國，而是在半封建半殖民地體系下對其自身利益的關切。
　　關鍵詞 中國 近代 海關 行政制度
　　〔中圖分類號〕F7452〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X(2007)01-0146-10
　　
　　海關是一個國家監督管理進出口國境的貨物、物品和運輸工具并執行關稅法規及其他進出口管制法令、規章的行政管理機關。其主要任務是依照國家法令對進出國境的貨物、貨幣、金銀、證券、行李物品、郵遞物品和運載上述貨物、物品及旅客進出境攜帶貨物、物品征收關稅；查緝走私；編制進出境統計。趙林如編：《市場經濟學大辭典》，經濟科學出版社1999年版，第574頁。然而，中國近代海關卻遠非這個定義所能涵蓋。在中國半封建半殖民的歷史背景下，近代海關的業務范圍非常龐雜，不但管理海關自身業務，而且旁及中國當時社會生活的各個領域。因此海關史的研究雜糅近代中國財政史、對外貿易史、港務史、洋務史和中外關系史等專門學科。正是由于近代中國海關的這種特殊性和復雜性，長期以來一直是中國近代史研究的重要問題之一，得到中外學者的廣泛關注。
　　中國近代海關是最早采用西方管理體制進行運作的政府機構，管理體制以外籍稅務司制度為核心，在組織機構、人事管理和制度約束機制等方面獨具特征。
　　
　　一、中國近代新式海關的建立
　　
　　清康熙二十三年(1684)，康熙下達開海令：“今海內一統，海宇寧謐，無論滿漢人等一體，令出海貿易，以彰富庶之治，得旨允行。”《皇朝政典類纂》卷117，《市易》5，《藩部互市》。康熙二十四年（1685），清政府先后在廈門設閩海關、寧波設浙海關、廣州設粵海關、上海設江海關。各關設置一名海關監督，由戶部奏派，為海關的最高官員，管理四口的進出口貿易。清初四關的設置標志著中國古代市舶貿易制度的結束和海關制度的開始。四口的海關稅則由“監督酌量增減定例”，《（清）皇朝文獻通考》卷26，《征榷》1，“康熙23年條”。實行定額制度（即包稅制），規定各關的年度稅收定額，由各關監督上繳戶部，多獎少補。這一數額的征收依據是各海關官員的申報。申報數額大概只相當于其征課總額的40%。一般情況下，清政府只能收到征稅總額的10%。
　　道光二十二年（1842），戰敗的清政府與英國訂立《江寧條約》。條約規定開放廣州、廈門、福州、寧波、上海五口為通商口岸，各締約國在各個口岸設置領事，管理本國商品的出入口稅。海關稅收經領事征收轉交中國政府。清朝政府在各口岸設立貿易管理官員。但這種官員并非專任，而是由地方官或海關監督兼任。比如：廣州由粵海關監督擔任，福州、廈門由福州將軍兼任，寧波由寧紹臺道臺兼任，上海由蘇松太道臺兼任。咸豐元年（1851），清政府下令廢止由西方人征稅的制度，由清政府派員直接征收。
　　進出口貿易管理權乃一主權國家的主權體現。然而，清政府的海關體制不但存在著“制度上”的弊端，而且存在著“技術上”的缺陷。前者表現在清朝官員經常勾結外商、收受賄賂、私定稅率，造成海關稅收制度混亂不堪，私弊盛行。后者表現在清朝官員近代外貿知識和稅務知識的嚴重缺乏。
　　然而，內憂外患的清政府根本無心也無力對海關的管理體制進行改造，在“條約口岸”的歷史背景下，中國海關的近代化注定要有外國人來解決。
　　在太平天國起義的背景下，咸豐三年（1853）9月7日，上海小刀會突然起事，縣令袁祖德被殺，兵備道吳健彰逃到租界，上海處于無政府狀態，海關關稅一時無人征收。面對這種局面，英國駐上海領事阿禮國（R.Alock）與美國、法國領事協商，提議在局勢未恢復以前，由三國領事代替中國官吏征收三國商人進出口貿易的關稅，得到了兩國領事的同意。于是，三國領事“越俎代庖”，自征自稅，命令本國商人用期票期票（Promissory Note）：近代西方的一種信用憑證，由債務人簽發的，載有一定金額，承諾在約定的期限由自己無條件地將所載金額支付給債權人的票據。債務人為出票人，債權人或持票人為受款人。繳納關稅。
　　英、法、美三國領事代征關稅稱為近代海關改制的先聲。
　　小刀會起義被鎮壓以后，局勢逐漸得到恢復。咸豐四年（1854）2月9日，吳健彰在租界外蘇州河北岸設立了臨時海關，對進出口船只征收關稅。然而就在海關開始辦公的當天，英國商船無視臨時海關的存在，在吳淞口外裝載生絲2000包、茶葉8000箱，無稅而去。4月初，清政府在泥城的武裝沖突中戰敗，被迫允許英國商船自由進出上海口岸，他國效之。泥城之戰的緣起是清兵與在上海泥城濱跑馬場攜女伴散步的外國人發生沖突，另外一些外國人前來助陣。但是，外國人沒有占到便宜。因此，英國水兵向清軍開火，清軍還擊。同時，美國人也向清軍開火，導致泥城之戰。
　　 “自由港”制度必不能為清政府所允許，遂要求各國領事督促本國商民在新的海關繳納稅收。阿禮國認為“普遍走私的那種‘自由的’制度是必須覓得另一種制度來代替。”〔美〕馬士：《中華帝國對外關系史》，上海書店出版社，2000年，第23頁。阿禮國一方面與清政府曲以逶迤，一方面竭力鼓吹建立新式海關。他認為，新海關應該摒棄舊有的、由“無知”的中國人征稅的制度，容許“正直而警醒的分子”進入海關的行政組織，由“警醒”的“外國分子和中國官員聯合起來”共同管理海關。“由一位負責而可靠的外國稅務司作為三國的代表同中國行政官聯合辦事，這位稅務司由領事和蘇、松、太道會同委任，薪金要優厚。”1854年6月15日阿禮國致文翰函，密其，《阿禮國旅華記》，第一卷，第152頁。轉引自〔美〕馬士（H.B.MORSE）： 《中華帝國對外關系史》，注1，上海書店出版社，2000年，第23頁。
　　阿禮國的提議得到了美國公使麥蓮（MaLane）的贊同。咸豐四年（1854）6月21日，麥蓮在昆山會見兩江總督怡良，要求怡良贊同阿禮國的提議。怡良遂指示吳健彰盡快與英、美、法三國達成協議。6月29日，英、美、法三國領事與吳健彰締結《上海海關組織協定》。這是建立海關外籍稅務司制度的第一個法律文件。
　　《上海海關組織協定》共計九條。其中，第一條規定：
　　“茲因關監督深知難得誠敏干練熟悉外國語言之人員，執行約章關章上一切事務，惟有加入洋員，以資襄助。此項人員，應有道臺慎選遴委，道臺亦應予以信任事權，俾資改良一切。”《北華捷報》，1854年7月8日。
　　雖然協定與三國共同簽署，但海關主管一職卻并非由三國人員共同擔任，而是由三國各選出一名代表擔任稅務司。阿禮國與美國駐上海領事穆菲（Murphy）聯合推薦法國人史亞實（Arthur Smith）為三國的代表出任稅務司。然而，法國領事以此事肇始、職責不明而拒絕。于是，吳健彰建議三國領事館各出一名人員聯合組成關稅管理委員會，共同管理海關事務。英國領事委任威妥瑪（Thomas Francis Wade）、法國領事委任史亞實、美國領事委任賈流意（Lewis Carr）分別為三國的代表擔任稅務監督（又稱司稅），共同主持海關事務。威妥瑪、史亞實分別為英、法駐上海領事館人員，賈流意為美國駐上海公使館人員。三位代表每位年薪6000墨西哥鷹元。數月后，英國領事館譯員李泰國接任威妥瑪、法國愛棠接任史亞實、美國飛佘接任賈流意。三國組成的洋關一直主持江海關的洋商事物。外籍人員入主江海關，標志著中國近代新式海關的初步建立。威妥瑪、史亞實和賈流意成為中國海關第一批洋雇員。大清帝國的關稅管理權從此逐步淪于外人之手。直至1948年中國人丁貴堂入主海關，外籍稅務司制度才告結束。在長達一個世紀的漫長時間里，近代西方的海關行政管理制度逐步被引入到中國，開始了中國海關漫長的近代化歷程。
　　
　　咸豐八年（1858）11月8日，中英訂立《中英通商條約善后條約》規定 “各口畫一辦理”、“任憑總理大臣邀請英人幫辦稅務”。褚德新、梁德主編《中外約章匯要（1689—1949）》，黑龍江人民出版社，1991年，第158頁。條約既已成立，遂馬上得到實施。外籍稅務司制度在江海關確立。此后，在赫德（Robert Hart）的領導下英國人開始在各海關建立外籍稅務司制度，到1869年這一制度在全國范圍內已基本確立。
　　
　　二、近代海關的行政制度的組織結構和運行機制
　　
　　（一）海關行政組織主體框架
　　新式海關建立之初，其組織結構和運行機制也并不健全。從1854年外籍稅務司制度初創到1948年外籍稅務司制度終結，其間經歷了一個漫長的歷史過程。在海關建制史中，1869年以前是海關建制初創時期。這一時期的海關行政機構可以用下圖來表示：
　　
　　首先，從圖形上看，海關的行政管理結構層次分明。它有一虛一實兩個系統：外籍稅務司系統為實，掌握海關實權；海關監督系統為虛，不掌握海關實權。
　　1、總稅務司
　　海關設置總稅務司，由總理衙門任命，1861年1月，清政府在北京設立總理各國事務衙門，總理全國洋務，海關事務亦納入其中。管理全國海關，是海關各項管理政策的決策者。享有稅務司和部分海關職員的人事任免權、分派權、薪水定制權。在行使這些權力時，總稅務司直接向總理衙門負責。關于總理衙門對總稅務司的權力和義務的轄定，見諸總理衙門章程第三條：
　　總稅務司凡有應申本衙門事件，及更換各口稅務司，務即隨時申報本衙門查核，仍一面分別申陳南北通商大臣，并知會各關監督。
　　總稅務司系總理衙門所派，至各口稅務司及各項辦法外國人等，中國不知其好歹，如有不妥，唯該總稅務司是問。
　　各關所有外國人幫辦稅務事宜，均由總稅務司募請調派，其薪水如何增減，其調任各口以及應行撤退，均有總稅務司作主。若各關稅務司及各項幫辦人內，如有辦理不妥之人，即應有該關監督一面詳報通商大臣及總理衙門，一面行文總稅務司查辦。各關雖系征收洋商之稅，然其事實屬中國之公事，所用之人，雖非中國人，其所辦系中國之事，其薪水亦由中國所發，應格外盡心辦公。
　　新式海關成立之初，為了集中管理海關事務，清政府在上海專門設立總稅務司署，作為管理全國海關事務的中央機關。1865年8月，總稅務司署遷至北京。這個機構除了總稅務司外，另外設置五位稅務司，協助總稅務司工作。分別為：總理文案稅務司，掌管總稅務司署的海關一般事務（如文書）；管理漢文稅務司，掌握漢譯報表、來往公文等漢文工作；稽查賬目稅務司，掌管海關經費；造冊處稅務司，掌管貿易統計報表、稅款統計報表等統計工作；中國海關駐外稅務司，掌管海關供應等工作。
　　2、各關稅務司
　　各關稅務司其實是外籍稅務司制度的核心，負責管理各通商口岸的海關的進出口貿易。除了稅務司外，還設置一名副稅務司，協助稅務司管理海關的日常事務。稅務司下設內班、外班。內班主要設置稅務司、副稅務司、頭等幫辦、二等幫辦、三等幫辦等，主要負責辦理關內事務，包括海關稅收、預算、造表、統計、人事、文案等。外班主要設置總巡、驗貨、鈐字手等，主要負責船舶檢查及貨物的稽查、檢驗。
　　內班和外班的人事構成和待遇如下：
　　
　　海關除了內班和外班外，另外還有華員，主要從事同文通事和幫辦同文通事等工作。他們的人事構成和薪俸如下表：
　　
　　職務級別人數及年薪（海關兩）同文通事頭等5名每名年薪1500-2400兩同文通事二等10名每名年薪1200-1500兩同文通事三等15名每名年薪900-1200兩幫辦同文通事頭等5名每名年薪600-900兩幫辦同文通事二等10名每名年薪480-600兩幫辦同文通事三等15名每名年薪360-480兩額外同文通事10名每名年薪240-360兩資料來源：《大清國海關管理章程》，海關總署《舊中國海關總稅務司署通令選編》編譯委員會編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》，第一卷，中國海關出版社2003年版，第85、89頁。
　　說明：額外同文通事，是海關雇用的未列等的其他華籍職員，在公事房內當差的列為未列等A，在室外當差者列為未列等B。
　　
　　3、海外辦事機構
　　海關不但在國內設置了完善的管理機構，而且在倫敦設置了辦事機構。同治六年（1867），總稅務司赫德設立中國海關倫敦代辦處，任命英國人貝切拉（Batchelor）為首任海關代理人。后來隨著局勢的變化，中國海關駐倫敦代辦處于同治十三年（1874）3月31日撤銷，改設中國海關總稅務司駐倫敦辦事處，任命英國人金登干（J.D.Campbell）為無任所稅務司主持，無任所稅務司（Non-Resident Secretary），又稱中國海關駐外稅務司，1933年后改稱中國海關駐英辦事處主任，直至1948年撤銷。金登干原任海關總理文案兼委巡各口款項事（Chief Secretary and Auditor）。主持所有海關公用物資的采購與轉運工作。隨著海關對清政府外交關系問題的介入，這個機構還擔負接待清政府駐英公使。1875年8月31日，清政府任命郭嵩燾為出使英國欽差大臣，為清政府正式派遣常駐各國公使的開端。翌年11月，總稅務司赫德指示總稅務司駐倫敦辦事處負責接待。
　　（二）總稅務司、各分關稅務司之間的權屬關系
　　稅務司是近代海關行政制度的核心，職責和地位承上啟下：上承總稅務司之命，下轄各海關職員。雖然海關稅務司不是中國本土官員，但作為“客卿”也分別被授予清朝相應的官階和品銜。光緒四年（1878），總理衙門分別授予海關稅務司三品銜、副稅務司四品銜，并規定三品銜的稅務司可稱之為“大人”，四品銜的副稅務司可稱之為“大老爺”。光緒三十年（1904），總理衙門奏請賞海關副總稅務司裴式楷二品銜。光緒三十三年（1907），賞海關總稅務司赫德頭品頂戴、加尚書銜，賞副總稅務司裴式楷布政使銜。從某種意義上講，這種“授銜”制度確保了海關外籍稅務司的政治地位。
　　從總體上講，總稅務司是海關中唯一向清政府承擔責任的官員，而稅務司是總稅務司派往各地的代表或副手，協助各地海關監督辦理征稅和其他關務。因此，在選拔任用海關稅務司時，一般都比較慎重，首先看重所選人員的辦事效率，而“資歷只作次要考慮之因素，而個人辦事成效、特長與國籍實乃首要因素”。海關總稅務司署通令第25號（第一輯），海關總署《舊中國海關總稅務司署通令選編》編譯委員會編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》，第一卷，中國海關出版社，2003年，第79頁。
　　雖然稅務司由總稅務司簡任，向總稅務司負責，但其名義上屬于海關監督管轄之下的行政首長，也是海關監督對外通商事務的顧問。因此，作為稅務司必須嚴格遵行口岸章程和辦事常規。作為海關監督的商務顧問，稅務司則要熟悉中外貿易規章制度，熟悉外國商人的習慣、愿望、思想及對事態的看法。作為中國政府雇員的 “特殊洋人”應該比其他“普通洋人”更了解華人的本性、境況及有關權利，以便于協調洋人和華人在各種事務中的沖突。“稅務司之任何行動或建議，一旦使海關監督陷入舛誤或難以挽回之境地，則足證該稅務司缺乏經驗，不懂其職責中重要之處，不宜占據此位。”《海關總稅務司通令第8號》（第一輯），海關總署《舊中國海關總稅務司署通令選編》編譯委員會編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》，第一卷，中國海關出版社，2003年，第29頁。
　　
　　那么，稅務司的職權主要表現在哪些方面呢？
　　在人事問題上。一般來講，稅務司擁有本關人員的人事管理權，卻沒有人事任命權。歸稅務司直接管轄并支付薪俸的有內班與外班關員，包括通事、鈐字手、華員同文通事、漢文文案、書辦、腳夫及船夫、巡船管駕及水手、燈船船長及船員以及燈塔值事等。這些雇員派駐某一地區執行公務時，必須完全聽命于稅務司，除總稅務司外任何人不得干預。這些職員也直接對稅務司負責。但是，稅務司沒有權力對幫辦、通事、總巡、副總巡等施以降薪或開除處分。但上述人員如有瀆職行為，為了維護紀律可暫令其停職，呈報總稅務司聽候處置。如果海關關員中任何人辭職，稅務司必須即刻呈報總稅務司。鈐字手與通事以外的華籍職員，稅務司有權進行開革，無須請示總稅務司。但如果是洋班鈐字員，其開革的因由就應呈報總稅務司，聽候總稅務司的最后裁決。未經總稅務司批準，稅務司不得雇用“支俸”即從海關領取薪水。人員，或準許“無俸”而在海關執行任何任務。未經總稅務司批準，也不得任用任何人擔任總巡或代理總巡等外班職務（臨時充任除外）。在薪俸管理上，對月薪十兩或以上的華員、月薪六十兩或以上的洋員，未經總稅務司批準不得擅自增加他們的薪水。
　　但是，在任用海關編外人員的問題上，稅務司卻大權獨攬。以書辦為例，他雖然不在海關行政機構的編制，但卻有著“雙重身份”，既是海關執行部門的雇員也是海關監督文案部門的雇員，也就是說既是稅務司的下屬，也是海關監督的下屬。作為海關執行部門的一員，書辦從事計算稅款、填制稅單等工作；作為文案部門的一員，書辦負責保管監督文案部門其他人員的每日記事錄。因此，這一職位要求從業人員不但聰明細致而且要忠實可靠。這樣，為了尋覓到聰敏可靠的司帳人員，新式海關成立之初即決定由海關監督薦舉書辦，但稅務司如果斷定監督所選之人不稱職，即可予以否決。即使一個海關的編外人員，海關監督也無權直接任用，進一步佐證海關監督在行政權上已徒有虛名。
　　在處理海關內部人員的糾紛問題上，顯示出對外籍和華籍人員的不同禮遇。如果海關人員遭人侮辱或虐待，而肇事者為華人，稅務司則提請海關監督懲罰肇事人；若肇事者為洋人，稅務司負責向有關領事提出正式控訴，要求對指控作出正式的、公開的調查。若領事拒絕查問，或處事不公，稅務司則將此事端連同所有一切證件呈報總稅務司，并應商請海關監督向總理衙門呈送相同報告。
　　在司法問題上，稅務司不得自立章法，擅自停止船舶正常運營，禁止人員正常進入海關或有其他類似行為。凡對現行規章之任何補充或修改，須先經總稅務司批準后方可轉達之領事，或以任何方式公布。
　　在船只管理問題上，未經總稅務司批準，稅務司不得為海關租用外國船只。
　　每月末，各關稅務司應將該月中發生之主要情事，諸如貿易、稅收、經費及罰沒收入等，簡要呈報總稅務司。總稅務司要求各稅務司認真對待，使各項表冊正確無訛，書寫整潔無涂改，尤指各漢文本。
　　對稅務司參與海關事務以外的活動，總稅務司的態度是不禁止、不鼓勵。如果稅務司超越職責范圍或企圖超越職責范圍行事，且疏于呈報，那么將要受到總稅務司的嚴厲斥責。稅務司與當地官員的涉及非關務方面的往來函件，必須抄呈總稅務司。總稅務司絕對不允許稅務司干預其他口岸或本關管轄區域以外的任何事務，不論其是海關事務或非海關事務。但是，如果一關的稅務司接到密報，發現在不屬其管轄的其他口岸有瞞稅、偷稅或其他違章行為，不論其已經發生或正在發生或行將發生，就應立即通知有關轄區的主管稅務司知曉，以便其及時查辦，阻塞漏洞。這樣，在各關稅務司之間，既各司其職，互不統屬；又互相監督、互相協作。這種機制大大避免了某些弊病的發生，也是近代海關行政效率的制度保證。
　　稅務司作為“客卿”勢必要經常與作為“主卿”的清朝地方官員打交道，因此他們之間會經常發生書信往來和會面等情況。為了知察“主卿”與“客卿”之間的交往情況，總稅務司要求稅務司對其匯報。匯報的詳細程度根據具體對象而定，稅務司與海關監督的書信往來和會面情況，可以根據情節自行酌定，不必面面俱到。稅務司與地方大員的會晤與書信往來就不能敷衍了事，“所有此類會晤均須報告，且對會晤期間之一切均須詳加陳述，所有書信往來均須呈報抄本，俾總稅務司知曉。”②《海關總稅務司署通令第48號》（第二輯），海關總署《舊中國海關總稅務司署通令選編》編譯委員會編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》，第一卷，中國海關出版社，2003年，第227頁。清代官員向稅務司征詢意見時，稅務司也不得擅自作主，“蓋應答稱須報總稅務司并聽候總稅務司指令。”②這些對稅務司的限制性措施，使總稅務司對下屬具備了充分的知情權，避免了稅務司與地方官員的勾結。
　　海關稅務司除了與清朝官員打交道外，還不可避免地與各國駐華領事、駐華文武官員進行來往。對于他們之間的往來，海關也有嚴格的規定。稅務司“與本口岸領事之間往來函件，由稅務司酌定是否抄呈總稅務司。但與其它口岸領事之間往來函件，則應一律抄呈總稅務司。與駐華海軍軍官間往來函件，應一律抄呈總稅務司。”對外國海軍軍官和領事的來信可以直接答復，但對于其它外國官員則不能直接答復，所有收到的來函必須一律抄呈總稅務司后再行回復。
　　
　　（三）稅務司和海關監督之間的權屬關系
　　海關監督一般由地方督撫兼任，由皇帝直接任命或者由皇帝欽命大臣任命，在新式海關成立以前大權獨攬。海關監督有權會同通商大臣奏明派遣新設口岸關員，有權稽查稅務。“關稅事務，則由管關之監督道員，會同各國領事官經理，仍有該省將軍督撫稽查，以足以資控馭。”《籌辦夷務始末》（同治朝）卷6，故宮博物院影印本，第27頁。
　　外籍稅務司制度建立以后，雖然他還是名義上的海關首腦，但其權力卻僅限于對海關所收稅銀進行查收。“因監收關稅者并非北京專派之官，系由該省大員兼辦。至稅務司并不收稅，僅稽核稅之已付未付，是其職耳。稅項往往付之官銀號，發付之后，始由稅務司發給關單，準其開行，即監督海關之員亦非徑直造報北京，但具報與該管之督撫，再由督撫咨報戶部，亦與咨報尋常之款無疑。”麥仲華輯：《皇朝經世文新編》卷6，光緒辛丑上海寶山書局石印，第5頁。
　　就職能劃分而言，中國近代海關由兩個部門組成，其一為執行部門，征收各種稅捐；其二為文案部門，建立各種檔案。不言而喻，執行部門為海關的主要職能部門。這兩個部門的名義首長均為海關監督。但就具體職屬劃分而言，監督是海關文案部門的主事，稅務司是海關執行部門的主事，監督對該部門的人與事等極少過問，更不得出格干預。此外，海關監督衙門內也設有一個類似的執行部門，執行與稅務司屬員相同職責，但不歸稅務司管轄；與此相仿，稅務司除了有自己的執行部門外，如同監督一樣也有一類似的文案部門，為稅務司建立檔案，編制新關各種報告及報冊。
　　在海關監督與稅務司關系的某些表現形式上，也顯示出稅務司的權力。在稅務司與其他機構的來往文件中，不能出現“奉監督之命令如此辦理”、“受命如此”、“此事需請示監督”《海關總稅務司通令第13號》（第一輯），海關總署《舊中國海關總稅務司署通令選編》編譯委員會編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》，第一卷，中國海關出版社，2003年，第176頁。等字樣。在稱謂上，稅務司也不稱海關監督為“閣下”。稅務司與海關監督之間不用請教、命令的口吻，而是采取商量的口吻。雖然稅務司在海關中“位卑”而權重，但他們似乎并不過分張揚，至少在形式上采取了一些“避讓”措施。比如，在與各國領事當局的公函往來或會談時，稅務司們都顯示出對海關監督“尊敬有加”，在口氣上竭力避免使領事認為海關監督無足輕重，或者認為海關監督之職責已轉由稅務司承擔。即使稅務司的建議必將成為最終的決定，他也會于實施前請示海關監督，得到其認可方才實施。
　　
　　既然海關監督權力式微，那么就意味著他在海關就不負主要責任。事實并非如此。
　　從總體上講，海關監督和稅務司既為官府當差又為商人服務，但二者的行事依據卻不相同。海關監督主要依照慣例行事，稅務司則依照業已頒布的規章承辦公務。也就是說，稅務司辦事方面的制度化更強一些。如果海關監督不遵循慣例，或稅務司不遵循頒布的規章行事，兩者都將會陷于困境。監督不循慣例，對商人不致有大礙，此時即便其上司責備監督，作為同僚的稅務司可能對此一無所知，也從不會受到責罰；但如果稅務司不循規章或誤用規章行事，其結果將招致商人的怨怒，他們很快就會經由本國領事“說動”其駐京公使，進而訴諸總理衙門。總理衙門則“批以向下差問”，一方面著欽差大臣從監督處查明事實；另一方面“令總稅務司著稅務司呈遞專報”。在這種情況下，稅務司不必知道監督部門“有何作為或有何難處”，而作為同僚的海關監督卻必須知道海關執行部門的舉動。由于海關監督有責任隨時回復上峰的查問，迫使監督不得不熟悉文案和執行兩部門的各種情況。從海關監督所負的個人責任看，如果海關管理不善，海關監督將 “或遭斥責或罹死罪”；《海關總稅務司署通令第24號》（第一輯），海關總署《舊中國海關總稅務司署通令選編》編譯委員會編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》，第一卷，中國海關出版社，2003年，第184頁。而對稅務司的最高處罰也不過是被革職辭退而已。海關監督與稅務司權力與責任的不對稱性，是近代海關行政制度的一大特點。
　　
　　三、 中國近代海關的約束機制
　　
　　（一）重視外籍職員的漢語學習和運用
　　各分關稅務司作為海關行政制度的核心，其完成工作的質量直接標志著海關工作的效率和水平。由于稅務司全部屬于外籍，其漢語水平的高低制約著其工作成效。因此，作為總稅務司，赫德除了自己精通漢語外，也一貫重視海關外籍職員的漢語學習。外籍職員的漢語水平往往成為其褒獎、晉升的條件。外籍職員雖然來自外國，但受雇于中國政府，而“任何政府部門的雇員均應講雇傭國語言”，因此“各關稅務司本人須對漢文學習產生興趣，并以不時測試確保其下屬人員之漢文學習不致中斷，”《海關總稅務司通令第880號》，海關總署《舊中國海關總稅務司署通令選編》編譯委員會編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》，第一卷，中國海關出版社，2003年，第425頁。赫德本人“一直在尋找愿學漢語之人，并獎勵學有所成者。”在任用海關職員時，如果一個關員“其他方面與他人條件相等，而漢語優于同僚者，則理所當然任用此人。”為了選拔外籍職員擔任更高的職務，海關對受雇三年以上的外籍職員制訂了嚴格的漢語考試制度。考試分為會話和公文兩個方面。會話方面包括發音、口譯、英譯漢（筆試）、漢譯英（筆試）、漢字及四聲知識；公文方面包括漢譯英（筆試）、英譯漢（筆試）、指定題目會話、漢字書寫、特指讀物等。特制讀物指《三國志》、《紅樓夢》等中國經典著作。漢語的考試成績成為任命稅務司的重要參考標準，“凡各類考試不及格者，或其漢文知識不足，在處理特殊事務時需要譯員幫助者，則不能任命為稅務司。”《大清國海關管理章程》，海關總署《舊中國海關總稅務司署通令選編》編譯委員會編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》，第一卷，中國海關出版社，2003年，第86頁。對于那些已經得到提升的稅務司或副稅務司，如果他們不能繼續進行漢語學習，也將會得到免職的處罰。作為海關重要職位的幫辦，在其任職的第三年年底，仍然不能掌握漢語口語；或者在第五年年底仍然不能用漢文書寫者，也將被免職。對于外班人員，“如具備漢學家之高水準，能操某種方言或官話，并能識讀漢文者，則每年可于其薪俸之外獲得獎銀150兩，凡學習或能操方言作日常會話者，每年可獲得75兩之獎銀，由主管稅務司將此類人員姓名及所需獎銀逐年上報。”《海關總稅務司通令第273號》，海關總署《舊中國海關總稅務司署通令選編》編譯委員會編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》，第一卷，中國海關出版社，2003年，第274頁。對于驗貨與總巡等外班人員，如不具備對其所要求的漢語知識，將不會得到提升。
　　除此之外，內班、外班外籍職員的漢語水平直接與其酬俸掛鉤，凡是不能用漢語處理事務者，不發給酬勞金。
　　嚴格的考試制度促進了外籍關員的漢語學習，其漢語水平因之也得到了提高，在與中國官員的溝通上減少了不必要的麻煩，海關工作效率因之得以提高。
　　
　　（二）嚴禁海關職員進行經商活動
　　同治二年（1863年）3月30日，總稅務司赫德在廣州發布通令，重申1860年第一任總稅務司李泰國制定的關員守則，對海關關員經商作出嚴格規定，“務必知曉，任何官員不得擁有整艘和部分船只，或為任何船東，或為已在船上之任何貨物擔任代理人或收貨人，任何關員不得直接或間接參與銷售之各類物品、商品，一經查實概予開革論處”。《海關總稅務司通令》第15號，海關總署《舊中國海關總稅務司署通令選編》編譯委員會編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》，第一卷，中國海關出版社，2003年，第23頁。作為最早新式海關的江海關轉發代理總稅務司通令，告誡本關海關員工不得持有船舶所有權，不得作船董或進出口貨物的代理人，不得涉及進出口貨物的銷售。禁止海關關員經商，從制度上杜絕了關員與商人的相互勾結，在海關制度建設上是一大進步。這一制度也一直沿用至今，成為海關廉政建設的一項重要制度。
　　
　　（三）加強對海關職員私生活的管理
　　一般說來，近代海關對海關職員的私生活的干涉程度并不高，赫德認為“無論華員或洋員，盡少干預其私人生活，但私人生活與個人品行殃及公務有損海關聲譽時，雖會招致不滿亦必須正視之。”③④《海關總稅務司署通令第641號》（第二輯），海關總署《舊中國海關總稅務司署通令選編》編譯委員會編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》，第一卷，中國海關出版社，2003年，第348頁。由于海關職員待遇相對優厚，為某些海關職員業余生活放縱提供了滋長的溫床，尤其是某些華籍職員，酗酒成性，對工作造成了嚴重影響。為了戒絕這種現象，海關廢除了華員職員任職終身制，華籍職員“一日進關”并非“終身在關”，③一旦業余生活的放縱對本職工作帶來嚴重后果，將被開除出海關或者被列為額外人員，無論是剛進關的職員還是在海關供職多年的職員。
　　新式海關成立以來，華籍職員吸食鴉片者有增無已，不但危害身體健康而且懈怠工作，致使工作效率低下。對此，海關雖然沒有嚴厲規定不能吸食鴉片，但“凡吸食鴉片以致耽誤出勤，辦差松弛效率低下者，將予辭退。”④
　　由于中國傳統婚姻制度的存在，海關華籍職員納妾現象也時有發生，有的甚至不止一個。對于這一現象，只要不妨害海關的工作，海關一般不加干涉。但如果造成職員工作效率的下降，則要加以限制。
　　由于海關的稽查征稅與商人利益息息相關，獲利后的商人往往會對海關職員進行酬勞，因此造成官商勾結，對海關利益帶來不利影響。因此，對于外界的酬勞和獎金，“各稅務司通飭征稅部、船鈔部內班、外班關員一體周知：凡領取海關薪酬者，未經總稅務司書面準許，不得擅自接受外界之酬勞或獎金，如有違犯予以除名，或視情節予以其他處分。”《海關總稅務司署通令第712號》（第二輯），海關總署《舊中國海關總稅務司署通令選編》編譯委員會編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》，第一卷，中國海關出版社，2003年，第365頁。這一制度的實施，一定程度上緩解了官商勾結現象的發生，保障了海關利益。
　　
　　
　　（四）妥善處理外籍職員與華籍職員的關系
　　近代海關制度本身即要求外籍職員與華籍職員共事于海關，由于他們來自不同文明的國家，因此難免會出現中外職員的各種矛盾和沖突。這種矛盾和沖突不但對海關工作本身，甚至對國際關系都會產生影響。為此，赫德告誡外籍職員不管海關權利如何把持在外籍人手中，海關畢竟是中國政府的行政機構，而非外國政府的行政機構，作為“客卿”的海關外籍職員“在對待華人平民與官吏時，舉止力求避免引起冒犯及惡感，實乃義不容辭之責任……作為從中國政府領取薪俸之雇員而言，其行為至少不得傷害華人之感情，亦不得激起嫉妒、猜疑或厭惡。故海關洋員必須牢記在與當地華人官吏交往中，彼此為同事，視同一國臣民，義務與責任相同。”《海關總稅務司通令第8號》（第一輯），海關總署《舊中國海關總稅務司署通令選編》編譯委員會編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》，第一卷，中國海關出版社，2003年，第29頁。赫德的告誡實際上是對外籍職員行為的一種規范，一定程度上遏制了海關外籍職員與華籍職員沖突。
　　
　　（五）正確對待中西文明沖突
　　作為基督文明代表的海關外籍職員，經常會對東方文明出現抵牾，并不斷出現不利于海關工作的言行。對此，赫德告誡外籍職員，作為從中國政府領取薪俸的雇員，應該尊重中國的文明，不要蔑視華人的風俗習慣。
　　赫德雖然竭力避免中西文明在海關的沖突，但是他并不排斥外籍職員對西方文明的宣傳，他要求外籍職員“不須忘記自己乃先進文明的代表……不必抑制發揚先進文明與推行西方成功經驗有益成果之自然愿望。”②《海關總稅務司通令第8號》（第一輯），海關總署《舊中國海關總稅務司署通令選編》編譯委員會編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》，第一卷，中國海關出版社，2003年，第29頁。但是這種愿望和行為必須居于次要的地位，以不傷害中國人的感情為原則，外籍職員“應切記自己乃由中國政府雇傭之人，辦好差事恪盡職守乃本分。本分之外，始可顧及其他，惟須善待時機，有理有利，能舉良策而不自命不凡，使人信服而不擅專，不致因揭露缺陷引起反感”②。
　　正確對待中西文明的沖突問題，是赫德能夠長期占據總稅務司職務的一個重要原因，也是海關能夠順利行使職權的保證。赫德的“中西文明觀”，在中西文明日益融合的今天也頗有借鑒之處。
　　
　　四、結論
　　
　　毋庸諱言，中國海關行政制度近代化的過程是與中國半殖民地半封建化過程同步的，中國近代海關的設立，從一開始就有西方人介入、參與，近代海關制度也因此具有西方近代管理體制的特點。然而，這種“移植”的制度之所以能夠在中國存在和發展，有著其歷史的必然性。日益增進的中外貿易與中國落后的海關管理體制之間的矛盾，已經嚴重地制約著中外貿易的發展，西方在中國的市場受到限制，清政府的海關和稅收也日益萎縮。因此這一矛盾必然要得到解決。而清政府的腐朽與政府官員的無知，使得中國政府自身無法解決海關體制的轉型，也就是說當時的中國缺乏建立新式海關制度的人員儲備和制度儲備。在英國炮艦打開中國國門后，伴隨著外國勢力對中國的滲透，先進的貿易管理體制也被帶入到中國。先進的西方管理體制勢必要戰勝中國陳舊落后的管理體制。從宏觀上講，這也是資本主義對封建主義的制度性勝利。
　　新式的海關管理體制一旦得以在海關存在，它便具備了廣闊的發展空間和發展時間。從空間上講，新式海關的管理范疇幾乎涵蓋了中國近代政治、經濟、社會生活的所有領域，除去征收對外貿易關稅、監督對外貿易之外，還兼辦港務、航政、氣象、檢疫、燈塔、引水等海事業務，同時還經辦外債、內債、賠款及以郵政為主的大量洋務。從時間上講，從1854年制度初步建立直至1948年制度消亡，外籍稅務司制度在中國海關的存在時間幾乎達一個世紀。除了中國國力貧弱不能改變外籍稅務司制度外，這種制度本身的所具備的組織機構的嚴密和人事管理的科學化也是其存在和發展的主要原因。
　　當然，以赫德為首的西方人對中國海關的近代化改造，并不是西方國家對中國的恩惠，而是先進的資本主義制度對落后的封建主義制度的“制度性”擴張，是大英帝國對其自身利益的關切。
　　
　　作者單位：中國社會科學院近代史所
　　助理編輯：黃曉軍
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