淺議我國城市化發展方針與道路選擇

　　摘要：文章通過對我國城市化發展方針的回顧與重新思考，提出我國城市化要走大中小城市和小城鎮協調發展的復合型城市化道路，并根據不同區域、不同類型與不同發展階段的城市因地制宜的進行城市化，進一步發揮中小城市的規模與聚集效應，堅持可持續發展原則等。
　　關鍵詞：城市化；城市化發展方針；城市化道路
　　
　　一、我國城市化發展方針的歷史回顧
　　
　　(一)1949—1978年我國城市化起步階段
　　1949年2月，中共七屆二次會議指出，我國開始了城市到鄉村并由城市領導鄉村的時期，黨的工作重心由鄉村移到了城市。該論述奠定了我國城市發展方針的思想基礎和理論基礎。1952年9月，中央財委召開會議指出要對不同性質的城市進行有重點、有步驟的改建和新建，加強城市規劃設計。1955年，國務院城市建設總局做出了一項至今仍影響我國城市發展方針的決定，即“今后新建的城市原則上以建設小城市及工人鎮為主，并在可能條件下建設少數中等城市，沒有特殊原因，不建設大城市”。1960年，城市開始了實行公社化，全國計劃會議宣布“三年不搞城市規劃”。1962年，中共中央召開第一次全國城市工作會議，貫徹中央壓縮基本建設，減少城市人口的計劃。之后的三線建設時期，我國城市化基本停滯不前。
　　
　　(二)1978年至今我國城市化健康發展時期
　　1978年。第三次全國城市工作會議在《關于加強城市建設工作的意見》中提出了“控制大城市規模，多搞小城鎮”的方針，這是我國首次明確提出的城市發展方針。1980年12月，國務院批轉《全國城市規劃工作會議紀要》，指出“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市，是我國城市發展的基本方針”。1984年1月，國務院頒布的《城市規劃條例》確認了這一方針。1989年12月《中華人民共和國城市規劃法》出臺，其中第四條規定：“國家實行嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市的方針，促進生產力和人口的合理布局。”
　　2000年10月，黨的十五屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》提出，提高城鎮化水平，轉移農村人口，可以為經濟發展提供廣闊的市場和持久的動力，是優化城鄉經濟結構。促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重大措施。2001年3月，《我國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》提出把“實施城鎮化戰略，促進城鄉共同進步”作為今后一個時期我國經濟社會發展的一項戰略任務。2002年，“十六大”報告中提出要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。
　　
　　二、對我國城市化發展方針的思考
　　
　　我國城市化發展走過了一段曲折的路程。雖然1962年和1963年召開了兩次城市工作會議。但由于受經濟水平等多種因素的影響，這一時期我國對城市建設和城市發展的認識不足，沒有明確的提出城市發展方針，城市發展十分緩慢。
　　1978年，提出將“控制大城市規模，多搞小城鎮”作為城市發展的總方針，1980年，又提出了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的方針。該方針是針對當時我國城市、特別是大城市基礎設施“欠賬”嚴重，住房嚴重短缺，大氣、水資源受到污染，文物古跡遭到破壞的狀況，防止出現國外大城市已經出現的“大城市病”而提出的，對我國的城市發展起到了一定的積極意義，但是嚴格控制大城市發展的方針，過分的強調了中小城市的發展，大大的降低了城市的聚集效應和規模效益，不利于全國性或跨省級大城市的發展，延緩了我國整個城市體系的建設和發展。
　　由于我國對農業勞動力實行的是多項城鄉隔離制度構成的嚴格的限制政策，如戶口制度、糧食供應制度、副食品及燃料供應制度、住宅制度、生產資料供給制度、教育制度、就業制度、醫療制度、養老保險制度、勞動保護制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等。因此，我國的城市化政策，實際上是城市人口規模控制政策。戶籍管理部門決定著城市人口規模擴展速度，這些政策將我國城鄉居民嚴格的區分開來，造成城鄉經濟發展的二元經濟特征明顯，嚴重的延緩了我國的城市化進程。
　　我國現行的城市發展方針是1989年頒布的《城市規劃法》規定的：“國家實行嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市的方針，促進生產力和人口的合理布局”。這一方針只對城市規模作了規定，這不利于城市質量的提高：并且“嚴格控制大城市規模”在執行中經常被理解成“嚴格限制大城市自身的人口規模”和“限制中等城市發展成為大城市”，限制了一批具備良好條件的中等城市的發展，也不利于一批具有優勢的大城市在國際競爭中提升城市競爭力和輻射力。1990年，鄧小平同志說把上海搞起來是一條捷徑，并于1992年指示，上海應搞的再快點。他認為大城市的發展事實上抓晚了。我國的城市發展方針存在不合適的地方，阻礙了城市和經濟的發展。另外，對數量龐大的建制鎮沒有給予規范發展，難以形成城市的規模效應和聚集效應，導致小城鎮重復建設嚴重、土地利用率低與城市化水平低下等問題。
　　隨著農業生產力水平的提高和工業化進程的加快。我國應不失時機的實施城鎮化戰略。“十五綱要”指出“要遵循客觀規律，與經濟發展水平和市場發育程度相適應，循序漸進，走符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路，逐步形成合理的城鎮體系。”這是關于推進我國城鎮化發展比較完整、科學的戰略和方針，至此我國才把“嚴格控制大城市規模”的方針廢止。進入新世紀，我國積極穩妥的推進城市化，城市發展方針適應了城市和經濟發展的需要，促進了城市化的大發展。
　　
　　三、我國城市化道路的選擇
　　
　　(一)要走大中小城市和小城鎮協調發展的復合型城市化道路
　　按城市化70％的水平算，到我國人口峰值時(按到2030年估計人口規模16億算)，我國城市人口將凈增6億多，其中一半以上是機械增長的人口，即從農村向城鎮轉移的人口。因此，我國必須走大中小城市和小城鎮協調發展的道路。要充分發揮各類城市在國家經濟社會發展和城市體系中的作用，大城市和特大城市要發揮國家級或跨省級區域經濟中心的作用，發揮商貿、科教與金融等中心作用，提高我國的國際競爭能力，向國際性大都市方向發展；中小城市不僅要增加數量，還要擴大規模，充分發育成為綜合性強的城市。走大中小城市協調發展的城市化道路。逐步建立以大城市為龍頭、大中小城市協調發展、布局合理、功能互補的城鎮體系，共同推進我國的城市化進程，促進區域與城鄉經濟的和諧發展。
　　
　　(二)對不同區域、不同類型與不同發展階段的城市進行因地制宜的發展
　　首先，東部沿海發達地區城市應加快網絡化建設，以網帶面，逐步形成城市群。東部地區城市密度高，大城市與特大城市多，城市基礎設施完善，區域內交通與通訊等網絡發展水平高。今后的城市化道路要注重促進大城市和特大城市現代化水平的提高，應適時促進城市間的交流與合作，形成分工合理與特點明顯城市群，增強城市的輻射能力，提高整個區域經濟的國際競爭力。其次，中部地區的城市化發展，應走軸線擴張與點軸結合的道路。加快哈大鐵路沿線、隴海鐵路沿線、京廣鐵路沿線、京九鐵路沿線、黃河沿線、長江沿線等城市軸線的發展，使其成為帶動中部地區城市發展與經濟發展的強勁軸線。再次，西部地區城市化發展。應以極點發展為主，主要包括大城市、特大城市競爭能力的強化、中等城市數量的增加，加強重點的小城鎮建設，以點帶線。從區域結構上看，西部雖然有輻射范圍早已超出本省的幾個特大城市如重慶、西安、成都等，但二級中心城市發育不夠，中等城市數量太少，整個西部的區域經濟增長極點缺乏：而且中等城市規模大多集中在20多萬人口，經濟實力不強，輻射能力較差，導致城市體系嚴重不合理，城市動態發展過程中體系斷層現象嚴重，因而應努力提高該地區中等城市的規模等級。西部地廣人稀，小城鎮的建設更不能盲目的追求數量和規模，主要以縣鎮為中心，適當集中，突出重點，注重功能建設，使之成為帶動西部農村地區發展的中心。
　　
　　(三)有重點的發展小城鎮，進一步發揮中小城市的規模與聚集效應
　　自1980年以來，縣級市與建制鎮數量增速明顯加快。至2001年，縣級市達到400多個，占我國城市數的近2/3；建制鎮也由改革開放之初的2176個增長到20374個，增長了近十倍。堅持生產力集中布局的原則。依靠政策導引，有序的促進鄉鎮企業和小城鎮的合理集中，加速小城鎮合并，少而精的發展一批區域重點小城鎮，以從根本上改變過于分散的小城鎮布局，引導農民進城就業與投資。鼓勵民間資本參與小城鎮建設，加快城市化進程。
　　
　　(四)推進城市化建設，應堅持可持續發展原則
　　城市化發展方針是具有全局性、綜合性、長期性的城市發展指導原則。在一定時期內具有穩定性。但是，科技進步日新月異，經濟發展突飛猛進，人們對生活環境的要求也越來越高，加之城市發展會面臨一些新的問題，這些因素都要求城市發展方針要跟上時代發展的要求。城市發展方針應該能夠體現城市系統的可持續發展。城市發展方針必須改變僅以經濟效益為中心的原則。我們要同時兼顧經濟效益、環境效益和社會效益等綜合效益。要同時兼顧城鄉經濟的和諧發展，走各級城市和諧發展的城市化可持續發展道路。
　　總之，我國城市化發展方針，隨著我國經濟發展水平和我們對城市化認識水平的提高而變得更加科學，有利于促進教國的城市化道路的選擇，并將促進我國的城市化進