公共政策選擇性執行的原因及防治對策研究

　　摘要：目前，在我國公共政策執行過程中，選擇性執行的行為普遍存在。導致公共政策不能達到預期效果。文章首先描述了公共政策選擇性執行的含義、表現及其危害，然后結合案例分析它產生的原因，最后從根源出發，對解決這一問題提出了幾點意見。
　　關鍵詞：公共政策；選擇性執行；煤礦
　　
　　近年來，重大煤礦事故在我國頻頻發生，一直是困擾黨和政府的一道難題，它更是一個涉及到復雜利益關系的公共政策選擇性執行的問題。中央為解決礦難題出臺了很多政策，應該說這些政策具有很強的針對性，但是并沒有被地方政府不折不扣地執行，而是選擇性的執行。本文結合2006年10月5日黑龍江省哈爾濱市方正縣寶興煤礦發生透水事故的案例，分析公共政策選擇性執行的原因與對策。
　　
　　一、公共政策選擇性執行的含義、表現及危害
　　
　　政策目標的實現既依賴于制定出正確的政策，更有賴于政策執行者的有效執行。然而就我國的現實狀況來看，在公共政策執行的過程中，普遍存在選擇性執行行為。公共政策選擇性執行是指在公共政策執行過程中，政策執行的主體根據自身的利益和價值觀的需要以及對政策的理解，對政策原來的信息或是精神實質誤解或部分內容有意曲解，導致政策無法真正得到貫徹落實，甚至收到與初衷相悖的績效。
　　這種選擇性執行活動有以下幾種表現形式：有的只是在形式上象征性地執行公共政策，而不是實實在在地認真執行；有的只是選擇公共政策的部分內容加以貫徹，而不是無條件地執行全部內容：有的是縮減公共政策目標與范圍去執行。個別的也有超出公共政策的界定去執行。
　　當然，這種公共政策選擇性執行帶來了很多危害，主要體現在：影響政策的有效執行，降低政策執行效率；公共政策的選擇性執行妨礙政策目標的實現和后繼政策的制定；公共政策選擇性執行會威脅到政府權威的合法性。
　　
　　二、公共政策選擇性執行的原因
　　
　　(一)政策執行主體自身利益驅動
　　公共政策的實質就是對社會資源和利益的劃分。各項公共政策的最終執行者都是人，而人是不可避免地有著自身利益追求和行為傾向的，政策執行者在執行過程中始終保持絕對的“價值中立”是很難做到的。特別是當所制定的政策與政策執行者的利益相沖突的時候，政策執行者則有可能采取各種可能的方式應對上級政策。當前，我國尚未形成解決中央和地方，上級和下級之間的利益分配機制，中央或上級政府以全局的名義依靠政治和行政的權威對地方資源的調動，有時侵害了地方利益。這種上下級侵權的行為導致地方政府采取種種“對策”對付中央政策。所以說，政策執行主體的利益驅動是導致公共政策選擇性執行的根本原因。
　　例如在2006年10月5日發生透水事故的黑龍江省哈爾濱市方正縣寶興煤礦，早在2003年1月11日該礦就已經發生過一次特別重大的瓦斯爆炸事故時，依照當時關于煤礦事故安全生產的法律，當地政府本應關閉該煤礦。卻沒有關閉。因為，如果不關閉煤礦。一方面地方政府可以創造更多的財政收入，促進地方經濟的發展，有了經濟增長這一硬性指標。政府官員也可因此而獲得升遷的機會。另一方面，礦主會基于自己的利益，通過各種不正當的渠道給政府官員一些好處，希望政府批準他們繼續經營非法煤礦，這樣很多政府官員經不起誘惑，就形成當今普遍的官煤勾結現象。既然不關閉煤礦有了種種好處，地方政府當然會選擇不關閉，這樣選擇性執行行為產生。通過分析。可以得出政府執行主體自身的利益驅動會導致選擇性執行。
　　
　　(二)政策執行主體執行能力低下
　　政策執行主體的能力主要指對政策信息的認知能力和使用政策資源的能力。如果政策執行主體的政策知識豐富，了解自己各方面權利和義務，對所要執行的政策的目標內容和實施原則與策略理解深刻且執行政策的相關資源充足，那么，政策執行主體選擇正確的行為的方式的可能性就大。所以說政策執行主體的執行能力低下也是導致公共政策選擇性執行的重要原因。
　　在這個案例中。導致這一礦難發生的一個主要原因是礦主拒絕執行市、縣政府下達的停工指令。從另一角度反應當地政府的執行能力低下，不能有效地執行公共政策。當地政府在執行煤礦安全生產政策的過程中。應考慮到礦主不執行停工指令這種情況以及解決這一問題的措施，這樣才能保證政策的有效執行。
　　
　　(三)公共政策執行過程監督制度的缺陷
　　我國現行的行政監督體制經過多年的改革，已經初步形成了一個由多元監督主體構成的監督網絡，然而這種監督機制在運行過程中卻表現得并不完善，在很大程度上尚存在著因制度的依附性而導致監督主體不能正常履行監督職能的監督“缺位”，因各種監督主體之間互相干預而導致對方的監督職能無法正常履行的監督“越位”，以及因社會主體的監督職能和權益缺乏具體的制度保障和規范而導致的監督“空位”，行政監督制度的缺陷無疑降低了地方政府因采取“對策”行為被查處的幾率。
　　在這個案例中，地方政府在執行《關于進一步做好煤礦整頓關閉工作的意見》過程中，幾乎不存在監督或真正有效監督。就煤礦事故而言，地方政府基于自身利益追求，肯定不會不折不扣地執行公共政策，而監督制度的不完善，為地方政府在很大程度上解除了不按照政策執行的后顧之憂，這樣，在執行國家安全生產政策過程中，公共政策選擇性執行普遍發生。
　　
　　(四)責任追究不到位
　　在我國現行的行政法律體系中。對政府做出的抽象行政行為——即各種法律、決策不能受到法律上的責任追究。只能通過內部的行政處罰，如警告、記過等表現出來，而地方政府的選擇性行為大多是以決議、命令、行政規章表現出來的，這使得地方政府選擇性執行的成本很低，導致選擇性執行行為成為地方政府執行公共政策的潛規則。
　　在上述案例中，早在2003年，礦難發生時，當地負責煤礦安全生產的官員并沒有受到責任追究。
　　
　　三、公共政策選擇性執行現象的防治對策
　　
　　當前，公共政策選擇性執行現象普遍存在，對我國政策的影響和危害是顯而易見的。為防治這種現象，確保公共政策有效執行，從上述導致公共政策選擇性執行的行為的原因出發，提出了幾方面的意見。
　　
　　(一)建立開放式的政策制定體系，充分整合各方面的利益
　　建立開放式的政策制定體系就要求政策制定主體在政策問題界定、信息收集和意見征集等方面保持暢通的溝通渠道、鼓勵各方面的利益主體包括地方、部門政府、政府官員和公眾等從各個方面提出不同的意見要求，在堅持國家利益高于局部利益、長遠利益高于眼前利益的基礎上，同時也要考慮和照顧地方的利益。綜合權衡各方面的利益追求，制定出對各利益主體造成最小影響的政策方案。使執行機構的價值取向與政策的價值取向盡量趨于一致，這樣可以從根本上減少利益沖突，有利于公共政策的執行。
　　就煤礦事故來說，在制定解決煤礦事故政策的時候，就應充分考慮到地方政府、企業和公眾的利益，聽取他們的意見，不要一味關閉所有不法生產的煤礦。一方面可以制定一些整改標準。讓煤礦企業在適當的期限里進行整改。最后實在不能達到標準的責令關閉。另一方面，中央可以相應地給地方政府一部分的人力、物力、財力的支持，從一定程度上激勵地方政府認真執行政策。
　　
　　(二)政策執行過程的法制化
　　現代法治國家和法治行政的實質，就是政府行為受法律行為的制約。地方政府因自身利益驅動會濫用公共權利為自身謀利。政策執行過程的法制化，并不是將公共政策執行過程的方方面面都以法的形式確定下來，而是將最重要、最必要的程序制度加以確立。
　　就煤礦案例而言，中央可以將一些涉及解決煤礦事故最重要的、合理的、和必須的執行制度法制化，這樣可以減少政策執行主體受利益驅使后行為的隨意性，從法律的層面來約束他們的行為。同時，地方政府如果不進行關于煤礦安全生產政策的宣傳，將會受到法律的約束。
　　
　　(三)提高政策執行主體的素質
　　為了解決政策執行主體的執行能力低下的問題，應從根本上改善他們的素質，完善公務員培訓制度。
　　拿煤礦事故來說，可以對執行煤礦安全生產政策的政府官員進行培訓。一方面讓他們進一步了解執行政策過程中應該履行的義務，執行這一政策需要的相關資源以及執行政策的重要性。另一方面提高他們在執行政策過程中應對各種情況的決策能力。如果地方政府有較高執行能力，在執行政策的時候。他們肯定會考慮到礦主拒不執行政策這種普遍的行為，進而采取更為有效的方式停止非法生產煤礦。
　　
　　(四)完善監督機制
　　在公共政策執行過程中，對于現行政策監督制度失效，應該從以下幾個方面來完善：當務之急是要理順監督體制，改變專門監督機構現行的雙從領導體制，實行垂直管理，使監督機關的財政權、人事任免權等由其上級主管部門直接安排，保證專門監督機構超然行使監督權；強化國家權利機關的監督職能：落實和完善各項社會監督制度。只有在這種完善的監督制度下，地方政府在執行煤礦安全生產政策時，才會受到上級主管部門，本級人民代表大會和社會大眾的有效監督，進而約束他們選擇性執行公共政策的行為，確保公共政策有效執行。
　　
　　(五)健全政策執行者的責任追究制度
　　健全政策執行者的責任追究制度，是為了約束執行者，把政策執行控制在法律秩序的范圍內，使違背政策的責任落實到具體的人的身上，從而增強政策執行者的責任感、使命感和微機意識。要嚴格政策執行的考核制度，增強政策執行者的責任意識，對由于政策執行失敗造成損失的執行者。要追究其行政及法律責任；要重點強化公共政策執行中的首長負責制、目標責任制、崗位責任制、黨風廉政建設責任制度，促使執行者增強風險意識和責任意識。通過健全政策執行者的責任追究機制，形成風險預警機制，將有助于激發政策執行者的進取精神和創新意識，使政策執行者權責一致，從而便于對政策執行者實行有力的監督。拿煤礦事故來說，對于當地政府和相關部門沒有采取強有力措施，該停未停、該關未關，造成后果的煤礦一律從嚴追究有關領導和部門的責任。
　　總之，政策執行主體自身利益的驅動是公共政策選擇性執行這一現象存在的根本原因，同時政策執行主體的執行能力低下以及相應的約束政策執行主體行為的相關制度的不完善又強化了這種現象的發生。為此，要從根本上解決這一問題，必須從減少政策本身和政策執行者的利益沖突、提高政策執行者素質以及完善約束政策執行者行為的制度著