基于政府雇員制的我國公務員制度改革

　　摘要：文章通過對政府雇員制產生的背景、含義及在中國的現行模式的分析，指出了我國政府雇員制存在著如新一輪的機構臃腫、財政自擔、降低政府效率的可能性和重引用、輕使用和反同化工作開展不力等問題。因此，我們必須采取建立健全政府雇員的相關的標準和程序、健全政府雇員制相關法律、法規等辦法來完善政府雇員制，推動我國公務員制度的改革。
　　關鍵詞：政府雇員制；公務員制度；改革：效率
　　
　　一、政府雇員制的含義及在中國的現行模式
　　
　　(一)政府雇員制的含義和政府雇員的特點
　　政府雇員制是指由納稅人出資，委托政府從社會中雇用專人來服務于政府的某一工作部門或某項工作，但雇員并不具有行政職務、不行使行政權力、不占用行政編制的一種人事制度。政府雇員具有公務員所不具備的三個特點：第一，市場性。政府雇員的權利和義務的關系可以由各級政府部門自行決定，雇員所獲得的待遇可以通過對比市場標準來確定。第二，專業性。政府雇員被政府雇傭的條件是必須具備特定專業知識和技能，而對公務員卻沒有這種特定的要求和考核。第三，期限性。政府雇員是由政府與其簽訂合同來滿足政府在特定時期內的用人需求，合同具有期限性，而公務員則是一個長期穩定的職位。
　　
　　(二)政府雇員制在中國的現行模式和意義
　　1、政府雇員制在中國的現行模式。第一個模式是吉林模式。我國的吉林省在2002年6月率先實行了政府雇員制。根據2002年《吉林省人民政府雇員管理試行辦發》的規定，政府雇員不具有行政職務，不行使行政權力，不占用政府行政編制，僅服務于政府某項工作或某一政府工作部門，這些雇員都是政府通過臨時合同形式聘用的專業性人才。第二個模式就是珠海模式。珠海市通過制定和實施《珠海市政府雇員試行辦法》而創建了自己的模式，它的特點是政府雇員占有雇傭單位的人員編制，可以與公務員一起平等的享有休假、工傷、撫恤等福利待遇，但沒有相應的行政職務。珠海模式在不增加公務員的數量的情況下還能起到進一步吸引人才的作用，即做到了精兵簡政，又可以提高政府的辦事效率。第三個模式是深圳模式。深圳模式具有四大特點：一是在全市機關事業單位推行，而不局限在政府機關；二是雇員占用本單位編制名額，實行占編不入編；三是高級雇員可以擔任行政職務，行使行政管理權：四是所有機關事業單位輔助管理、工勤崗位將一律推行雇員制。深圳模式不僅有利于節約和控制行政成本，更是對我國現行公務員制度中用人機制的創新和發展。
　　2、政府雇員制在中國實行的意義。第一，有利于實現政府“廉潔、靈活、高效”的改革目標。政府通過實行雇員制，就可以根據實際工作需要來制定招聘計劃，及時為政府補充必要人才，從而達到改善政府人力資源結構、提高政府的靈活性以及降低政府的人力資源管理成本的作用：第二，適應社會多元化發展的需要。政府雇員制能增強政府的柔性化管理，使政府組織結構與職位設計能根據具體情況的變化而做出相應的改變。政府機構可以根據工作量的變動來做出增加或減少政府雇員的決策，從而滿足社會多元化發展對政府職能的要求。第三，提高政府公共管理的專業化和技術化。政府要更有效的提供公共服務和解決公共危機，就必須提高自身的在領導決策、組織協調、信息獲取加工和有效創新等方面的核心能力。通過實行政府雇員制，就可以為政府招聘到金融、經貿、法律、信息技術等領域的專業優秀人才，提升了政府整體管理能力。
　　
　　二、我國政府雇員制的運行困境
　　
　　(一)造成新一輪的機構臃腫和財政負擔
　　1、我國的實際情況是機構臃腫，辦事效率低，存在著大量的“冗員”，一個人就能做好的事情往往要幾個人才能完成。在國家“精兵簡政”的要求下，中央及各級政府都在壓縮人員編制，地方政府無法突破編制的限制來增加人員，但卻可以控制財政編制的規模。這就造成了一些地方政府借用事業編制，對招入的雇員人數不加以限制，就會造成政府機構臃腫和膨脹。
　　2、政府雇員的年薪過高，給政府造成了沉重的財政負擔。政府雇員制往往采用高薪的方式來吸引人才，高昂的傭金會嚴重加大政府和納稅人的負擔，同時也與我國現行的精簡機構、裁減人員的行政改革目標背道而馳。就拿我國最早實行政府雇員制的吉林省來說，政府雇員的年薪最高可以達到19.8萬，相當于我國貧困縣城一名普通公務員二十年的工資總和。而且，這使得年薪只有兩萬元的普通公務員很難達到一種心理上的平衡。極大打擊了他們的工作熱情。
　　
　　(二)“鯰魚效應”失效
　　“鯰魚效應”是指古人往往要從遠海把沙丁魚運上岸，但由于路途遙遠，沙丁魚到岸的存活機率很低。為了增加沙丁魚的存活率而在魚箱里放入鯰魚，沙丁魚為了不被吃掉，只好加速游動，從而大大的提升了沙丁魚的存活機率。政府的目的之一是通過實行雇員制來放入雇員這些“鯰魚”，促使公務員這些“沙丁魚”提高工作效率，來保證自己的就業機會。但經過這幾年的政府雇員制實施的過程來看，效果并不明顯。政府為了保證公務員隊伍的穩定性，規定只要公務員沒有重大的違紀現象，就不會被開除。政府雇員和公務員實際上是兩個互不替代的系統，實行的是不同的規則制度，采用合同雇傭制的政府雇員的“瓷飯碗”并不能真正的對公務員的“鐵飯碗”構成威脅。
　　
　　(三)引用政府雇員制存在著降低政府效率的可能性
　　由于目前政府自身條件的限制，需要一批專業性人才來解決如金融、法律、管理等一些專業性問題。政府通過雇傭雇員來解決由公務員解決不了的難題，從而把公務員的壓力轉接到政府雇員的身上，這就形成了一個惡性循環：一旦有難題出現，公務員就理所當然的推給政府雇員去完成。久而久之，就會造成政府雇員的不堪重負和公務員的懶惰、不積極進取、逃避責任。更有可能會促使一些地方政府在追求高效和精簡的目標時，把增加政府雇員作為解決問題的根本途徑，而不是通過自身機構的改革和提高公務員的綜合素質來完成，這會把我國公務員制度改革引向一個錯誤的方向。
　　
　　(四)政府雇員重引用、輕使用和反同化工作開展不力
　　各地政府在錄用政府雇員時標準不一，還沒有形成一個統一的評價、錄用和考核標準。一些地方政府招聘政府雇員只是為了“裝門面、做樣子”，并沒有為政府雇員提供很好的工作平臺和制定職業生涯計劃，很多政府雇員并不能發揮他們真正的作用。另一方面沒有對政府雇員的工作績效進行嚴格的考評、監督和管理，從而也沒有足夠的資料作為對政府雇員辭退或再雇用的依據。
　　在政府雇員制實施之初，一些官員和學者認為政府雇員制可以對我國的官場文化進行強有力的沖擊，從而更好的發展我國行政文明事業。政府雇員由于是來解決專業問題的人才，可以把自己的時間和精力專注于解決難題之中，而不必受到官場腐化勢力的影響。但政府雇員采用的是合同制，在合同期滿的時候，均由其所服務的部門提出意見，經由省人事廳審核同意后，報省政府批準實施作出是繼續留任還是解雇的決定。從這個規定我們可以看出，雇員所在的部門對雇員的留任還是辭退具有決定權，這樣就激發了政府雇員尋求政府內部官員認可的動機，難以保持自己的獨立性。
　　
　　(五)政府雇員制法律有待建立健全
　　我國現行的《公務員條例》只是規定了工勤人員，并沒有規定在公務員外還有政府雇員。各個地方政府的政府雇員試行辦法不一，存在著分歧。《吉林省人民政府雇員管理試行辦發》和《深圳市機關事業單位雇員管理試行辦發》相比，兩部試行辦法大體上一致，但在局部尚存差異。《吉林省人民政府雇員管理試行辦發》在第二條明確規定“政府雇員不具有行政職務，不行使行政權力，不占用政府行政編制，僅服務于政府某項工作或某一政府工作部門?！倍吨楹Ｊ姓蛦T試行辦法》卻在第二條指出：“政府雇員服務于某一行政機關或某一政府工作部門。占雇用單位的人員編制，不具有行政職務。”這就可以看出我國各地方政府在政府雇員的規定不一致，管理比較混亂，還需要經一步的完善。
　　
　　三、我國政府雇員制的路徑選擇
　　
　　(一)各地政府必須依據實際情況決定是否采用政府雇員制，不斷完善政府雇員的收入分配制度
　　各地政府在引入政府雇員制之前，要充分考慮本單位、本地區的實際政治、經濟狀況是否存在著對政府雇員的現實需求以及具備充足的財政支付能力作為保障。各地方政府必須認真了解具體是哪個部門、哪一項職位缺乏人才，招聘的人數以及這方面的人才需要具備的素質包括那些方面，招聘后應該如何發揮雇員的作用等，這些都是要經過充分論證的。只有經過真實、仔細、全面的調查后才能做出是否引入政府雇員制的決定，而不是做政治秀或搞地方形象工程。最后還要防止領導以聘用政府雇員的名義變相為用人合法化，造成新一輪的政府機構膨脹。
　　對于政府雇員，要實行按崗定酬、按任定酬、按業定酬的科學分配方法，把雇員的薪酬所得與工作業績、崗位職責、實際工作成果聯系起來。同時，政府雇員的薪酬標準要依據人才市場的具體行情而定，并且隨著市場供需的變化而做出相應的改變，使得薪酬能夠真實的反映雇員的價值，防止雇員獲得過高的不合理報酬。
　　
　　(二)改革公務員制度，明確公務員和政府雇員各自的責任和權利
　　引進政府雇員固然可以解決一些專業技術問題，以及在政府內部樹立競爭機制，提升公務員的積極性和主動性，但這一些效果同樣可以通過對現行的公務員管理制度進行改革來達到。雖然公務員在解決一些專業性很強的任務時存在著較大的困難，但是相當多的政府職能需要長期、持續的政府工作來完成，這就使得公務員的主導地位和重要功能凸現出來，而政府雇員自身的特點就決定了他只能作為公務員制度的有益補充。另外還可以在公務員內部引入激勵機制和競爭淘汰機制，建立有效激勵公務員工作的工資等級制度，同時把那些不能勝任本職工作的公務員辭退，從而達到精簡、高效的目的。
　　政府在招聘政府雇員之前就應該明確政府雇員的權利、責任和義務，做好職位的分析工作和描述工作，為政府雇員搭建好平臺以利于他們能力的發揮。通過明確公務員的權利和責任，來消除公務員對雇員的高薪不滿所帶來的不良影響，防止公務員因積極性下降把自己的本職工作推給雇員來完成。同時還要明確政府雇員和公務員由誰領導指揮，避免多頭領導，確保政府工作正常有序的開展。
　　
　　(三)建立、健全政府雇員的相關標準和程序
　　首先，招聘環節。政府在招聘前就應該制定出明確具體的錄用標準，其中包括學歷、工作經驗、專業知識等條件，并向社會公布。在招聘過程中把好質量關。嚴禁領導利用手中權力來進行權權交易、權錢交易。其次，考核環節。科學和客觀的考核工作能夠發現政府雇員在實際工作中存在的問題，并提出相應的改進方案加以解決，考核的方式要避免領導的“一言堂”，引入如"360度考核”等科學方法提升考核的精確度和有效度。最后，晉升環節。做好政府雇員的職業生涯發展規劃，為他們建立一個適合可行的晉升標準，從而調動雇員工作的積極性。
　　
　　(四)健全政府雇員制相關法律、法規
　　西方國家的政府雇員制開展到現在，已經具有一整套完善的制度和法規，其中雇用法就是用來規范雇員和政府之間的關系，這對我國有著很好的借鑒意義。我國2006年實行的《公務員法》第九十五條規定，機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制，但在政府雇員的聘用、管理等方面仍沒有具體實施的規則。另外，我國各地方在引入政府雇員制的過程中都出臺了相應的辦法，已經做出了初步的嘗試。但是經過比較研究發現，各個實行政府雇用制的地方政府的實施辦法上對一些關鍵問題上的規定不一致。同時，在政府雇員的聘用、考核、晉升等發面還沒有建立科學的標準和程序體系。我國政府還需要做進一步的努力和探索，不斷的發展我國公共管理的學術水平和實踐能力，從而才能更好的推動我國公務員制度的向前發