阜陽行政審批改革：究竟好了誰？

　　如果從1997年算起，中國各地的行政審批改革至今已“探索”了10個年頭。改革取得的成效雖然有目共睹，而改革遭遇的困惑也是前所未有的。盡管一線改革者們處境尷尬、定位與方向尚不明朗，而這似乎并不影響他們積極探索的“一腔熱血”。
　　
　　外地客商“難以置信”
　　
　　“剛開始對阜陽的印象相當不好，聽外界傳言說這里的某些單位和個別有實權(quán)的人如何‘黑’，是‘雁過拔毛’的‘黑客’，但我看好這里的市場需求，還是決定嘗試一下。”阜陽市錦龍混凝土有限公司總經(jīng)理徐峰回憶說。“而家人、朋友反對我在這里投資的聲音從未停止過，以至于我很長時間都不敢和家里人聯(lián)系。”他說。
　　作為“新浙商”，徐峰出來“闖蕩”已近10年，在全國數(shù)處均有投資項目。2003年初來阜陽投資時，他是懷著忐忑的心情來市行政服務(wù)中心辦理相關(guān)手續(xù)的。
　　而讓他難以置信的是：即使在沿海經(jīng)濟特區(qū)也要數(shù)日才能辦完的手續(xù)，在阜陽行政服務(wù)中心開設(shè)的“綠色通道”里只需一個小時，后續(xù)的有關(guān)手續(xù)甚至是行政服務(wù)中心親自上門辦理的，而且分文未收。
　　事實上，早在2002年前后，按照安徽省政務(wù)服務(wù)中心要求，阜陽市行政服務(wù)中心就設(shè)立并聯(lián)審批綜合窗口，統(tǒng)一受理申請；申請人只需通過綜合窗口提交申請材料，就可以“坐等”政府多個部門并聯(lián)審批結(jié)果。
　　
　　為進一步提高工作效能，該中心還設(shè)立首席代表制（首席問責制），即各部門派駐一名窗口代表，并授權(quán)直接行使審批權(quán)，按不同項目的授權(quán)范圍，分別行使審核備案、登記發(fā)證、決定受理、現(xiàn)場審批等權(quán)力，負責對本部門承諾審批事項的督辦工作，負責組織、協(xié)調(diào)涉及本部門審批事項的聯(lián)合辦理等工作。
　　為此，市政府還正式出臺《阜陽市招商引資項目審批綠色通道實施暫行辦法》，實行“特事特辦、告知承諾、并聯(lián)審批、超常辦理、全程代理、督辦到位”，全面推行“無障礙”行政審批服務(wù)等。
　　由于徐峰的公司“落腳”于阜陽市郊，每天他運送混凝土的數(shù)十輛大卡車都要往返市區(qū)多次，數(shù)額“不菲”的過橋、過路費成了壓在他心頭上的一塊“石頭”。
　　當市行政服務(wù)中心的“跟蹤服務(wù)”了解到這些情況時，立即主動協(xié)調(diào)交通路政部門，“強烈”要求給予減免。而交通路政部門也是合理收費，并無不妥之處。無奈之下，服務(wù)中心領(lǐng)導(dǎo)就親自登門做工作。在得知相關(guān)情況后，交通路政部門主動減免一半收費，盡量減輕外地客商的負擔。
　　這時，徐峰才明白“看到的要比聽到的好”。于是，他主動向家人和朋友聯(lián)系，并鄭重“通報”：自己決定在阜陽正式“安家落戶”了。
　　事實上，在2001年市行政服務(wù)中心籌建之初，人們普遍用懷疑、觀望的心態(tài)注視著這個“新生事物”，市政府各部門在“進與不進”之間猶疑不定。新一屆市委、市政府不得不采取“鐵腕”政策，按照“應(yīng)進必進，進必授權(quán)”的原則，嚴令市直23個部門164個項目進入中心辦理，并進行“審批提速”，壓縮一半時限，打造高效審批平臺。
　　自2006年的5月，市直已有37個部門222個審批項目進入中心辦理，且平均辦理時限比法定時限壓縮了76.92%，諸多證、照辦理做到了即到即辦、現(xiàn)場打證。
　　同時，各審批部門工作由獨立的綜合部門進行實時監(jiān)控，通過內(nèi)部運作監(jiān)督、限時辦結(jié)監(jiān)督和公眾投訴監(jiān)督等方式，及時統(tǒng)計分析審批部門工作情況并予以測評考核。
　　為了加大行政審批改革的力度，在2006年6月剛剛履新的阜陽市市長孫云飛，在其所主持召開的市政府第一次常務(wù)會議上，就審議決定全市388項市本級行政審批項目僅保留180項，一次性縮減53.6%。
　　據(jù)悉，這是該市歷史上清理行政審批項目最多的一次，力度之大，前所未有。
　　
　　農(nóng)民“做夢都沒有想到”
　　
　　中國是個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家，數(shù)千年來，農(nóng)民一直處于社會最底層，生活最苦，“辦事”最難。而這一切，在今天的阜陽遭到了“顛覆”。
　　“我們家世代都是農(nóng)民，而我這一代是最幸福的，算是‘從奴隸到將軍’吧。現(xiàn)在我們農(nóng)民種地不繳糧、不納稅，還有補貼，遇到難事有政府‘全程代理’，這好日子我們做夢都沒有想到。”阜陽市潁上縣王崗鎮(zhèn)周樓村村民陳守凡頗為得意地告訴《中國經(jīng)濟周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)。
　　據(jù)悉，早在2004年4月，位于淮河岸邊的潁上縣在全國率先轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村基層政權(quán)職能：由管理型變?yōu)榉?wù)型——試行鄉(xiāng)村基層組織便民服務(wù)全程代理制，成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心。
　　據(jù)潁上縣行政服務(wù)中心主任鄧守功介紹，所謂便民服務(wù)全程代理制，就是鄉(xiāng)村基層政權(quán)及組織以無償代理、全程服務(wù)的形式，通過內(nèi)部協(xié)調(diào)運作，依法為群眾提供代理服務(wù)的工作制度，實行“鎮(zhèn)村聯(lián)動、集中辦公、統(tǒng)一受理、分類辦理、專人承辦、限時辦結(jié)”。
　　業(yè)內(nèi)人士認為，鄉(xiāng)村基層組織便民服務(wù)全程代理制的出現(xiàn)，是新形勢下農(nóng)村基層政權(quán)的一次“大變革”，是改善民生、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一項創(chuàng)舉。
　　而潁上縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的成立，則被人們認為是基層政權(quán)由管理變?yōu)榉?wù)進行成功“轉(zhuǎn)型”的經(jīng)典案例。
　　家住偏僻鄉(xiāng)村的陳守凡說，他平時很少出門，“兩眼一抹黑”，怕的就是出門辦事。
　　前幾年，大孩子上大學時，學籍、檔案、戶口等一系列手續(xù)，忙得他不亦樂乎，按照他的說法就是“腿都跑細了”，耗時近一個月，才把手續(xù)辦齊。
　　今年，他的第二個孩子又考上了大學，他直接將有關(guān)手續(xù)交給“鎮(zhèn)便民服務(wù)中心”了事，在家“坐等”結(jié)果。他在家“愛干什么就干什么”，省時、省心、省力，更省事，難怪他那么“忘乎所以”。
　　“凡是與我們農(nóng)民生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的事情，如證件辦理、婚姻登記、生育審批、戶口轉(zhuǎn)遷、司法調(diào)解、信訪接待、建房審批、稅費收繳、糧貼發(fā)放、外出就業(yè)培訓，還有良種求購、病蟲害防治、農(nóng)產(chǎn)品銷售、信息咨詢等都可以在這里辦，太方便了。”王崗鎮(zhèn)新安村村民王立昌高興地告訴《中國經(jīng)濟周刊》。
　　王崗鎮(zhèn)黨委書記沈國荃告訴《中國經(jīng)濟周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)：“在全程代理中，實行服務(wù)項目、責任單位、申報材料、辦事程序、承諾時限、監(jiān)督機構(gòu)和全程代理人等‘七公開’。對能受理的事無條件承辦，做到‘隨時受理，限時辦結(jié)’，對不能受理的耐心說明。除國家明文規(guī)定的成本費用外，任何單位和個人一律不得收取代辦費或其他手續(xù)費用，嚴令禁止搭車收費。”
　　“有時甚至個別特困戶的一些證本的工本費都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政補貼的，如結(jié)婚證、身份證等，”他進一步補充道。
　　這一切很快在穎上縣委書記劉輝那里得到了印證。劉輝說：“我們已將全程代理制納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府及其中層站所、村干部崗位目標管理責任制，作為考核的重要內(nèi)容，與干部提拔使用、發(fā)放資金補貼相掛鉤。”
　　“縣、鄉(xiāng)兩級分別設(shè)立了督查室，堅持每月對服務(wù)代理事項進行公布，加強督查指導(dǎo)和對日常辦公的檢查，并將檢查情況在一定范圍內(nèi)向群眾通報，通過聘請人大代表和政協(xié)委員擔任監(jiān)督員等形式，加大對便民服務(wù)工作的監(jiān)督力度。”
　　
　　“小政府”位高權(quán)重
　　
　　“市政府的主要行政審批職能實際上大部分都在行政服務(wù)中心，我們在這里只是進行宏觀上的戰(zhàn)略研究和決策。所以，市行政服務(wù)中心平時比市政府要‘熱鬧’。”阜陽市主管行政審批工作的市委常委、常務(wù)副市長宋家偉告訴《中國經(jīng)濟周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)。
　　如此看來，阜陽人習慣上把市行政服務(wù)中心稱為“小政府”，果然名不虛傳。
　　而這個“位高權(quán)重”的服務(wù)中心會不會依然高高在上，“穿新鞋走老路”，讓百姓依舊“兩眼一抹黑”呢？這是行政服務(wù)中心成立之初，眾多阜陽百姓最為關(guān)切的問題。
　　一晃6年過去了。在如今的阜陽，人們都知道阜陽市行政審批上有兩個“一律”：凡是涉及群眾利益和群眾關(guān)心的事項，一律公開；凡是可以通過市場機制解決的問題，一律用市場機制的辦法解決。
　　
　　
　　此外，市政府還一再“告誡”所屬各職能部門：“群眾想知道什么，政府就公開什么”，提高政務(wù)透明度，保證一切行政行為都在“陽光下”操作。
　　如阜陽前些年在機動車牌號發(fā)放過程中，普遍存在著暗箱操作現(xiàn)象，并一度成為群眾反映強烈的焦點問題。從2003年10月份起，經(jīng)阜陽市政府同意，市行政服務(wù)中心率先在全省組織實施了部分機動車牌號公開拍賣，拍賣所得由市預(yù)算外資金管理局設(shè)立專戶，全部用于設(shè)立市級見義勇為基金和救助災(zāi)區(qū)學校建設(shè)等公益事業(yè)，開創(chuàng)了一個前所未有的先例，而博得了阜陽百姓的擁戴。
　　為了使“陽光”能夠“永遠照耀”，在市政府的直接領(lǐng)導(dǎo)、干預(yù)下，市行政服務(wù)中心制定了操作性強、透明度高的審批操作規(guī)程，建立和完善行政審批責任追究制度和信息反饋機制，最大限度地減少審批人的自由裁量權(quán)和審批隨意性，從源頭上防范和治理腐敗現(xiàn)象。
　　在進一步減少和調(diào)整行政許可事項的基礎(chǔ)上，規(guī)范審批程序、方式，明確各個審批環(huán)節(jié)的標準、條件、時限和相應(yīng)的責任，及時向社會公開審批進展，做到分工合理、職責明晰、相互制約、相互監(jiān)督。
　　對于阜陽市行政服務(wù)中心今后的“定位”，阜陽市常務(wù)副市長宋家偉表示：市政府不但要給“名分”，還要給“實權(quán)”，強化職能、擴大職權(quán)范圍。比如政府采購，現(xiàn)在比較分散，今后要集中放在行政服務(wù)中心進行公開招標，增加透明度，防止暗箱操作，壓縮商業(yè)腐敗的空間。
　　同時，他認為：行政審批制度改革需要層級政府之間、行政部門之間、行政人員之間思想統(tǒng)一、步調(diào)一致，這樣才能構(gòu)建政府和人民群眾之間的和諧關(guān)系。
　　事實的確如此。在行政服務(wù)中心成立之初，其人員組成皆是由各個單位、部門臨時抽調(diào)過來的，如同“一盤散沙”。如何將這些自由而散漫的“散沙”，打造成一個“便民、廉潔、規(guī)范、高效”的團隊，確實讓行政服務(wù)中心的領(lǐng)導(dǎo)層傷透了腦筋。
　　“重視調(diào)動人的積極性，釋放人的創(chuàng)造能力，營造良好、寬松、和諧的環(huán)境，激發(fā)政府行政人員勤政工作的內(nèi)在動力與外在壓力，這是打造團隊精神的關(guān)鍵。”主持工作已達數(shù)年的阜陽市行政服務(wù)中心主任黃琦，自然有自己的“靈丹妙藥”。“建立并完善日常內(nèi)部績效考核制度，真正做到能進能出、能上能下、競爭上崗、優(yōu)勝劣汰。各單位派駐人員在中心的工作表現(xiàn)，直接影響、甚至決定著他們在原單位的升職、晉級、評優(yōu)等。”
　　通過一系列行之有效的創(chuàng)新舉措，各單位、部門派駐人員的綜合素質(zhì)不斷提升，“一盤散沙”最終變成一群精英。
　　
　　步入“深水區(qū)”
　　
　　如同阜陽一樣，當前全國各地都在如火如荼地進行著行政審批改革。
　　有專家明確指出，行政審批制度改革是伴隨經(jīng)濟體制改革在上層建筑領(lǐng)域進行的一場重大改革，是政府行政方式適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求而進行的一場自我變革。
　　過去，我國長期實行計劃經(jīng)濟體制，各級政府形成了一套與之相適應(yīng)的行政管理模式和行政運行機制。到了上世紀90年代后期，隨著社會主義市場經(jīng)濟制度地位的確立和市場機制作用的顯現(xiàn)，行政審批這種管理方式與市場經(jīng)濟制度不相適應(yīng)的矛盾更加突出。
　　為了緩解或解除這些矛盾，自1997年開始，行政審批制度改革相繼在全國各地陸續(xù)展開。
　　
　　2001年10月，國務(wù)院對全面推行行政審批制度改革作出部署；2004年7月1日，《行政許可法》開始實施；同年8月，國務(wù)院分三批取消和調(diào)整了占全部審批項目總數(shù)50.1%的1806項行政審批項目。2007年6月，國務(wù)院辦公廳再次向各部委、各直屬機構(gòu)發(fā)出通知，要求對現(xiàn)有行政審批項目進行集中清理，“該取消的一律取消，該調(diào)整的必須調(diào)整”。
　　作為全國最早開始行政審批改革的省份之一，安徽同天津、四川等省市一樣率先成功建立了省級服務(wù)中心。而早在2002年，安徽省不但率先消減過半的審批項目，而且率先開始在全國實行審批中的“并聯(lián)審批”、“首席代表制”及“超時默認制”和“缺席默認制”，比全國其它省區(qū)市早了好幾年。目前，安徽省已經(jīng)全面落實行政審批中的“兩集中”、“兩到位”（即部門行政許可職能向一個科室集中，部門行政許可科室向市行政服務(wù)中心集中；部門行政許可項目行政服務(wù)中心落實到位，部門對窗口工作人員授權(quán)到位）。
　　安徽省政務(wù)服務(wù)中心主任虞海寧指出，行政審批改革已經(jīng)進入鞏固和深化階段的“深水區(qū)”，僅靠地方政府和省級政務(wù)服務(wù)中心難以解決所遇到的問題，應(yīng)給予相關(guān)機構(gòu)應(yīng)有的地位和作用，賦予更多、更大的管理和協(xié)調(diào)職能。他特別強調(diào)，行政審批改革應(yīng)從“人治”轉(zhuǎn)向“法治”，給予法律上的定位，進入行政管理體制范疇。部門行政審批權(quán)應(yīng)從主管領(lǐng)導(dǎo)的高壓、強制進入服務(wù)中心，轉(zhuǎn)為制度化、法制化、規(guī)范化進入，防止一旦領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)變更而半途而廢。
　　對于今后行政審批改革發(fā)展的方向，阜陽市常務(wù)副市長宋家偉認為，我國應(yīng)吸收、借鑒國外的政府運作方式，精簡人員與機構(gòu)，科學合理地壓縮行政審批項目和審批程序，真正實現(xiàn)“廉潔而高效”。
　　“抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制……。”
　　胡錦濤同志在十七大報告中，為艱難探索中的我國行政管理體制改革指出了一條“陽光大道”，也將為著力構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發(fā)展的行政管理體制機制，為發(fā)展中國特色社會主義提供了強大動力和體制保障。